Evidence přestupků v České republice

Dne 27.10.2014 odsouhlasila vláda ČR společný návrh ministerstva spravedlnosti a ministerstva vnitra na zavedení evidence přestupků, jakožto nástroje pro postih méně závažných protiprávních jednání (dále jen "vládní návrh").

Kaplan & Nohejl, advokátní kancelář s.r.o.

Přestupkem se, dle ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb. ,o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "přestupkový zákon"), rozumí zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v přestupkovém nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin. Odst. 2 téhož ustanovení pak dále obsahuje negativní vymezení přestupku, když stanoví, že přestupkem není jednání, jímž někdo odvrací přiměřeným způsobem přímo hrozící nebo trvající útok na zájem chráněný zákonem nebo nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému zákonem, jestliže tímto jednáním nebyl způsoben zřejmě stejně závažný následek než ten, který hrozil, a toto nebezpečí nebylo možno v dané situaci odvrátit jinak.

Současný stav evidence přestupků v České republice

V současné době jsou v České republice přestupky centrálně evidovány spíše výjimečně. Těmito výjimkami jsou například přestupky v silniční dopravě evidované v centrálním registru řidičů, přestupky na úseku ochrany životního prostředí, konkrétně dle zákona č. 100/2004 Sb. , o ochraně druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin regulováním obchodu s nimi a dalších opatřeních k ochraně těchto druhů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (zákon o obchodování s ohroženými druhy) a přestupky dle zákona č. 137/2006 Sb. , o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, na základě kterého je vedena evidence osob, jímž byl uložen zákaz plnění veřejných zakázek. Dále jsou přestupky, které byly řešeny Policií České republiky, vedeny v tzv. databázi ETŘ, avšak tato evidence neobsahuje údaje o způsobu vyřízení přestupku správním orgánem nebo údaje o uhrazení blokové pokuty v případě jejího nezaplacení na místě uložení. Centrální evidence přestupků dle přestupkového zákona jako taková neexistuje, a to i přesto, že údaje o spáchaných přestupcích jsou relevantními informacemi mimo jiné pro řádné hodnocení osoby pachatele přestupku dle ustanovení § 12 odst. 1 přestupkového zákona a tedy i pro určení přiměřeného druhu sankce a její výměry. Obdobně jsou tyto informace relevantní i pro případné trestní řízení, kdy se dle ustanovení § 48 odst. 4 zákona č. 40/2009 Sb. , trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „trestní zákoník“) hodnotí jednání pachatele i mimo rámec trestního zákoníku např. v souvislosti s tím, zda odsouzený v době podmíněného odsouzení vedl řádný život, nebo v souvislosti s udělováním veřejnoprávních oprávnění (zbrojní průkaz, živnostenské oprávnění apod.), kdy se hodnotí spolehlivost osoby žadatele ve smyslu absence spáchání přestupku např. na úseku zbraní a střeliva nebo přestupků proti občanskému soužití a majetku.

Absence centrální evidence přestupků vede k nahodilému zjišťování informací, zda se určitá osoba dopustila přestupku či nikoliv, čímž dochází k tomu, že ne vždy má rozhodující orgán k dispozici veškeré relevantní údaje k hodnocení konkrétní osoby. V současnosti je totiž v silách rozhodujících úřadů zjistit pouze přestupky spáchané konkrétní osobou v místě jejího bydliště, a to dotazem příslušnému obecnímu či městskému úřadu. Dochází tak k nezohlednění veškerých relevantních informací, což má za následek ukládání neadekvátních postihů. Zároveň také stávající stav vede k tomu, že při posuzování osob, jež páchají přestupky mimo místo svého bydliště, dochází ke zvýhodňování těchto osob před osobami, jež páchají přestupky v místě svého bydliště, neboť v podstatě není v silách rozhodujícího orgánu mít k dispozici informace ze všech obecních či městských úřadů, v jejichž obvodu mohla konkrétní osoba přestupek spáchat.

Současný stav evidence přestupků v České republice tedy neumožňuje efektivní boj s drobnou kriminalitou. Právě zefektivnění tohoto boje a umožnění ukládat adekvátní postihy, je cílem schváleného vládního návrhu právní úpravy.

Vývoj evidence přestupků

Myšlenkou zavedení evidence přestupků se vláda zabývala již v 1997 v souvislosti s připravovanou reformou správního řízení a správního trestání. Od záměru zavedení evidence spáchání některých závažnějších přestupků však bylo pro její finanční náročnost upuštěno. V roce 2003 se možností zavedení evidence přestupků začala opětovně zabývat vláda, a to na základě zprávy o korupci v České republice z roku 2002. V této souvislosti byl ministerstvem spravedlnosti vypracován návrh zákona, kterým se měnil zákon č. 269/1994 Sb. , o rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o rejstříku trestů"). Předmětem evidence dle tohoto návrhu zákona byly přestupky proti majetku, občanskému soužití a veřejnému pořádku s tím, že by byly údaje do evidence přestupků vkládány orgány rozhodujícími o přestupcích v prvním stupni. Zároveň návrh zákona obsahoval taktéž zavedení trestnosti opakovaného spáchání určitých přestupků tak, že by třetí opakované spáchání konkrétního přestupku v posledních dvou letech znamenalo automaticky spáchání trestného činu. Tento návrh zákona však byl Legislativní radou vlády shledán v rozporu s ústavním pořádkem, a to konkrétně v rozporu s ustanovením čl. 1 Listiny základních práv a svobod, neboť jím byl porušen princip rovnosti před zákonem. Porušení principu rovnosti před zákonem bylo spatřováno zejména v tom, že zavedení trestnosti opakovaného spáchání přestupků, by se nevztahovalo na některé skupiny osob, které by tak byly zvýhodněny. Konkrétně by se jednalo o pachatele přestupků dle ustanovení § 10 odst. 1 přestupkového zákona, v němž je postihováno jednání, kterého se dopustí osoby podléhající vojenské kázeňské pravomoci, příslušníci bezpečnostních sborů anebo osoby během výkonu trestu odnětí svobody nebo zabezpečovací detence, a to dle zvláštních předpisů. Tyto přestupky by tak nebyly předmětem evidence, což bylo považováno za ústavně nekonformní. Dále byl návrh zákona Legislativní radou vlády shledán za rozporný se zásadou subsidiarity trestní represe a zásadou ultima ratio, když zaváděl trestněprávní postih přestupkové recidivy.

Na základě tohoto stanoviska Legislativní rady vlády bylo ministru vnitra, společně s ministrem spravedlnosti, uloženo vypracovat a předložit vládě návrh nové právní úpravy evidence přestupků právě s ohledem na výše uvedené závěry. Úkol vytvořit evidenci přestupků je taktéž součástí Strategie vlády v boji s korupcí na období let 2013 – 2014, když protikorupčním vlivem tohoto opatření má být omezení přestupkové delikvence a posílení dohledu nad přestupkovými řízeními a vymáháním pokut.

Vládní návrh evidence přestupků

Centrální evidenci přestupků by dle vládního návrhu měl vést Rejstřík trestů, když předmětem evidence mají být pouze vybrané přestupky, a to takové, u nichž předpoklad, že nedostatek informací o deliktní minulosti pachatele vede k ukládání neadekvátních sankcí. Vybranými přestupky jsou přestupky proti veřejnému pořádku podle ustanovení § 47 odst. 1 přestupkového zákona, proti občanskému soužití podle ustanovení § 49 přestupkového zákona a přestupky proti majetku dle ustanovení § 50 přestupkového zákona. Současně s těmito přestupky vládní návrh počítá s evidencí přestupků, které mají vliv na posuzování spolehlivosti osoby dle zvláštních zákonů, např. zkoumání spolehlivosti nezbytné pro vydání zbrojního průkazu nebo zbrojní licence dle zákona č. 119/2002 Sb. , o střelných zbraních a střelivu, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o zbraních).

V současné době jsou údaje o spáchání uvedených přestupků, v případě potřeby, nahrazovány čestnými prohlášeními. Typicky se jedná o případy žádosti o vydání zbrojního průkazu atd. Opis z evidence přestupků by tak měl v budoucnu tato čestná prohlášení zcela nahradit.

Vládní návrh reaguje mimo jiné také na připomínky Legislativní rady vlády k původnímu návrhu zákona týkající se nerespektování ústavního principu rovnosti a rozporu se zásadou subsidiarity trestněprávní represe ve vztahu k zavedení trestněprávních postihů přestupkové recidivy. Schválený vládní návrh obsahuje evidenci přestupků na výše uvedených úsecích, kterých se dopustily veškeré osoby, včetně osob uvedených v ustanovení § 10 odst. 1 přestupkového zákona. Jedinou výjimkou mají být příslušníci zpravodajských služeb, v jejichž případě je dána nutnost zvýšené ochrany v důsledku ochrany státních zájmů. Zahrnutím veškerých osob s menší výjimkou je namítaná nerovnost návrhu zákona vyvážena. Od Legislativní rady vlády vytýkaného porušení zásady subsidiarity trestněprávní represe bylo upuštěno, když vládní návrh zavádí namísto zavedení trestněprávních postihů přestupkové recidivy zpřísnění postihů za opakovaná páchání vybraných přestupků.

Vedle vymezení přestupků, jichž se bude evidence týkat, obsahuje vládní návrh také varianty určení počtu přestupků, který bude relevantní pro zpřísnění sankce, doby přestupkové recidivy a způsob určení zpřísnění sankce.

Ohledně určení počtu přestupků relevantních pro ukládání zpřísnění sankce pracuje vládní návrh se dvěma variantami, a to s variantou opakovaného jednání, kdy bude pachatel postižen nejprve za přestupek v základní sazbě a při druhém jednání mu bude uložena zpřísněná sankce, a s variantou uložení zpřísněné sankce až při třetím spáchání přestupku. Druhá navrhovaná varianta je však příliš benevolentním řešením, které neodpovídá účelu zavedení evidence přestupků, tedy preventivního působení na přestupkové recidivisty. Dá se tedy předpokládat, že vládní návrh bude v konečném znění schválen s první variantou, a tedy, že ke zpřísnění sankce za spáchaný přestupek postačí, aby byl spáchán dvakrát.

V této souvislosti je dále navrženo stanovení doby pro přestupkovou recidivu, taktéž ve více variantách. Konkrétně vládní návrh počítá s variantou jednoleté či dvouleté doby pro přestupkovou recidivu. Kdy se v návaznosti na ustanovení § 105 odst. 1 písm. e) trestního zákoníku, které stanoví podmínku ročního vedení řádného života pro zahlazení trestných činů, za něž nebyl uložen nepodmíněný trest odnětí svobody, jeví jako optimální řešení varianta jednoletá, neboť v případě sankcí dle přestupkového zákona není ve světle shora uvedeného ustanovení trestního zákoníku a s ohledem na zásadu subsidiarity trestněprávní represe možné spojit zpřísňující důsledky deliktního jednání s dobou delší než jeden rok.

Vládní návrh dále upravuje způsoby určení zpřísnění sankce v případě přestupkové recidivy, když stanoví, že v případě opakovaného spáchání vybraného přestupku v době posledního roku, dojde k navýšení horní hranice sazby sankce o jednu polovinu. Návrh dále počítá s výslovným vyjádřením výše zpřísněné sankce pro dané skutkové podstaty. Avšak i při opakovaném spáchání daného přestupku může být pachateli uložena sankce pod její horní hranicí, vždy záleží na konkrétním posouzení daného případu správním orgánem.

Navržená právní úprava počítá s evidencí údajů o přestupcích pouze do té míry, jež umožní zefektivnění správního trestání, kdy předmětem evidence mají být pouze údaje o pravomocném rozhodnutí o vině, o sankci a případně, bylo-li uloženo, také o ochranném opatření, a dále údaje o pachateli a o orgánech veřejné moci, které v dané věci rozhodovaly. Evidence tak nebude obsahovat údaje o vedení řízení, o zastavení či odložení věci, ačkoliv takové údaje by umožnily získat komplexnější obraz o chování dané osoby. Evidované údaje budou v evidenci přestupků uchovávány po dobu pěti let.

Jak již bylo výše uvedeno, schválený vládní návrh evidence přestupků obsahuje pouze dílčí evidenci přestupků. Účinností vládního návrhu, jakožto zákona, jímž se mění přestupkový zákon, zákon o rejstříku trestů a další zákony, nedojde k úplnému odstranění aktuálního nežádoucího stavu na poli přestupkové delikvence, kdy v podstatě není možné zjistit deliktní minulost konkrétní osoby. Vládní návrh však tuto složitou situaci alespoň do určité míry zjednoduší v oblastech současně nejvíce postižených absencí přestupkové evidence. Taktéž vládní návrh počítá do budoucna s postupným rozšiřováním evidence přestupků na všechny přestupky, a to v návaznosti na aktuální potřeby společnosti. Postačí-li tato dílčí evidence přestupků prevenci přestupkové recidivy u nejčastěji páchaných přestupků, ukáže až budoucnost a právní praxe.