Úkolem každého státu, i České republiky, je zajistit svou bezpečnost. Podle ústavního pořádku se zajištění bezpečnosti znamená zajištění svrchovanosti a územní celistvosti České republiky, ochrana jejích demokratických základů a ochrana životů, zdraví a majetkových hodnot[1]. Stát je k tomu instrumentálně vybaven. Zajišťuje bezpečnost České republiky svými ozbrojenými silami, ozbrojenými bezpečnostními sbory, záchrannými sbory a havarijní službou.  Povinnost zajistit bezpečnost země má stát primárně sám, kdyby jiné – kolektivní – mechanismy pro zajištění naší bezpečnosti selhaly.

Na základě spojeneckých smluv má stát možnost pro zajištění bezpečnosti využívat společné nástroje, na kterých je založena kolektivní obrana, jak v rámci NATO, tak i Evropské unie. Zároveň platí, že i naši spojenci mají ze smlouvy nárok požadovat využití nástrojů státní moci v České republice k naplnění závazku zajistit společnou obranu, tedy i jejich obranu proti napadení.  Proto naše země přijala politický závazek zkvalitňovat úroveň svých ozbrojených sil a činit efektivnějším rozhodovací proces pro řízení krizové situace. Politická vůle dostát svému závazku je jedna strana mince, druhou stranou mince je splnit svůj závazek v předpokládané jakosti a kolikosti, schopnost rozhodnout co nejdříve, zvládnout krizový stav rychle.  Obojí je nutné pro zajištění naší obrany, tak i pro zajištění obrany spojenců. O obojí je třeba se starat, aby politická vůle byla trvalá a platila jak v čase přízně, tak v čase nepohody. Nezbytné je, aby rozhodnutí bylo právně proveditelné v souladu s projevem polické vůle.  Náš zájem je, aby také naši spojenci rozhodli rychle o plnění svého závazku pomoci nám, budeme-li napadeni.  Aby i u nich byla politická vůle nám pomoci a aby i oni mohli rozhodnout v požadovaném čase. Každý ze spojenců musí neprodleně rozhodnout, jaké kroky podnikne sám a v souladu s ostatními spojenci, které bude považovat za nutné, včetně použití ozbrojené síly, s cílem obnovit a udržet bezpečnost severoatlantické oblasti. Je zřejmé, že jde o závazek vzájemný.  Potřebujeme se navzájem. A o účasti České republiky na kolektivních akcích, stejně jako u ostatních spojenců, musí být rozhodnuto na základě ústavního pořádku v každé zemi.

Mezinárodní organizace mohou vypracovat scénáře, předložit manuály postupu. Činí tak. Nemohou však za jednotlivé země rozhodnout. Nemohou rozhodnout o použití jejich sil a prostředků k zajištění kolektivní obrany.

Stát se nemůže své ústavní odpovědnosti za zajištění bezpečnosti zříci, přenést ji na jinou osobu. Nemůže ji přenést na mezinárodní organizaci nebo nad národní instituci, a nemůže ji přenést na jinou osobu na svém území.  Dokonce některá rozhodnutí musí ze své podstaty zůstat výlučně v rukou státu, a nemohou je nahradit rozhodnutí jiných orgánů veřejné moci, krajů a obcí. Výkon státní moci zahrnuje pravomoc za mimořádného stavu ukládat povinnosti jiným osobám nebo omezovat jejich práva a svobody. Ukládání povinností a omezování základních práv a svobod vychází ze státní moci.  Státní orgány, orgány územních samosprávných celků a právnické a fyzické osoby jsou z tohoto důvodu povinny se podílet na zajišťování bezpečnosti České republiky podle rozhodnutí příslušných orgánů veřejné moci v mezích zákona[2][3].

Správné nastavení ústavního rámce ukládání povinností nebo omezování základních práv a svobod má dát jistotu, aby nemohlo dojít ke zneužívání krizových situací a k deformaci principu právního státu. Státní zásahy mají být jen, je-li to nezbytně nutné, v omezené míře a v přesně vymezené době.

Základní ústavní odpovědnost musí ležet na státu i do budoucna. Dnes, více než v minulosti, musí stát věnovat pozornost hrozbám neintencionálním (povodně, zemětřesení, ekologické havárie). Pandemie COVID-19 je ilustrativním argumentem. Pandemie se rozšířila rychle a globálně. Státy byly zaskočeny. Žádný ze států neměl připravenou strategii a krizi se učil zvládat tím, že ji zvládal. Teprve historie s odstupem času odpoví na otázku, co se mělo vlastně od začátku pro zvládání krizového stavu dělat. K jakým pochybením došlo, čeho se do budoucna vyvarovat.

Ale první poučení je zřejmé již dnes.  Právní úprava ústavního rámce i prováděcích zákonů byla formulována v době jiných hrozeb s vysokou mírou rizika a novelizace normativní úpravy byla ovlivněna bezprostřední zkušeností[4]. V České republice chybí obecná právní úprava, který by poskytla univerzálně použitelný rozhodovací proces na pokud možno všechny typy krizových stavů. Pod vlivem bezprostřední zkušenosti z povodních byl předložen vládní návrh krizového zákona a jeho zásadní novela byla přímo ovlivněna trvajícím krizovým stavem, pandemií COVID-19[5]. Toto chyby by se neměly opakovat. Nejde jen o otázku právní, ale i otázku procesní, manažerskou. Hlavně orgány krizového řízení mají požadovat dostatečně obecnou, a přitom efektivní, úpravu procesu. Jejich úkolem je rozhodovat v krizovém stavu, samy dobře vědí, že potřebují rychlé rozhodnutí o krizovém stavu a prostor k jeho zvládnutí.

Hrozby trvají, některé potencionálně mají vysokou míru rizika. Jako náhle, překvapivě a nečekaně vznikl krizový stav z neintencionální hrozby (pandemie COVID-19), tak stejně náhle a nečekaně může vzniknout vážná a rozsáhlá krize z hrozby intencionální. Tedy mimořádně vážnou pozornost je nutné věnovat rovněž intencionálním hrozbám, vycházejícím z vůle osoby.

Intencionální krizi iniciuje, vyvolá s vysokou mírou pravděpodobnosti osoba odlišná od státu.   Nepůjde o otevřenou, přímou vůli jiného státu v klasickém pojetí, jak ji známe z historie. Scénář nevylučuje nepřímé zapojení jiného státu do konfliktu. V současné době sice nemůžeme vyloučit riziko napadení ze strany jiného státu, ale jde o riziko velmi nízké. Pro dvacáté první století má vysokou míru rizika hrozba takzvané proxy války[6]  „Pravděpodobnost přímého vojenského napadení území České republiky je nadále nízká. Nelze však vyloučit, že bude bezprostředně ohrožena bezpečnost a územní celistvost některého členského státu NATO či EU takovým způsobem, který bude vyžadovat participaci ozbrojených sil České republiky na kolektivních akcích k zajištění obrany takto ohroženého spojeneckého státu. Česká republika proto soustavně rozvíjí interoperabilitu a efektivitu svých ozbrojených sil s využitím procesu obranného plánování NATO a vojenských cvičení se zahraničními partnery.“[7]

Nízké riziko napadení České republiky ze strany jiného státu nezvyšuje míru bezpečnosti naší země. Když se rozhlédneme kolem sebe a položíme si otázku: Který stát nás ohrožuje? Který stát by nás mohl vojensky napadnout? Odpovíme si, že otevřeně, tedy přímo, žádný.  Odpověď na položenou otázku není důvodem ke klidu. Čelíme totiž novým hrozbám s vysokou míro rizika.

Minulé století v Evropě je ukázkou vývoje od symetrického konfliktu, kdy spolu vláčily v zásadě vyrovnané síly (Velká válka 1914 až 1918, druhá světová válka), k disymetrii během studené války, kdy západní spojenci mohli těžit ze své mimořádné převahy technologické, vojenské, ekonomické a politické.  Disymetrie přinesla své plody. Sovětský svaz nestačil konkurovat západním demokraciím, jejich disymetrické váze.  Sjednotila se Evropa, skončilo bipolárního rozdělení vlivu v globálním měřítku, a nakonec se i samotný Svaz sovětských socialistických republik rozpadl.

Evropa, která vyvolala dva světové konflikty, se poučila. Zvolila cestu demokratické integrace a spojenectví v NATO. Již neohrožuje sebe samu. To není samozřejmostí. Až do konce druhé světové války každá generace v Evropě zažila nějakou válku. Dnes nehrozí konflikt mezi jednotlivými státy Evropy. Tento závěr potvrdily lídři na summitu v listopadu 1990 v Paříži, na kterém byla přijata Pařížská charta pro novou Evropu[8]. To je mimořádný výsledek politické vůle. Mírové institucionální uspořádání Evropy je důležitější, než si mnozí propouštějí.  Zejména se mýlí euro funkcionalisté, kteří berou mír v Evropě jako danost, která bude trvat. Liší se od euro federalistů, kteří usilují o dobré fungování evropských institucí jako trvalých nástrojů evropské integrace jako nástroje mírového uspořádání Starého kontinentu.

Evropa je zvláštní kontinent. Skládá se ze 47 států různé velikosti od geograficky největší země (Francie o rozloze 543 965 km²), nejlidnatější země (Německo s 83 milióny obyvatel) k Maltě, nejmenší evropské zemi o pouhých 316 kilometrech čtverečních, s 514 564 obyvateli. Evropa je kontinent mnoha jazyků. Jenom v EU se používají 24 oficiální jazyky. Evropa je kontinent, ve kterém si jazykově nerozumějí ani sousedé. Potřebují překlad nebo znalost „cizího“ jazyka. Na evropském kontinentu jsou silně přítomna tři náboženství: křesťanství, islám a judaismus, přičemž první dvě jsou v konkurenci[9], obě jsou založeny na univerzální misi[10]. To má politickou váhu, i když moderní Evropa je agnostická, pro většinu jejích obyvatel problém Boha neexistuje.  V Evropě jsou země silné, dominantní, ale žádná nikdy nebyla a není tak silná, aby Evropu ovládla.  A naopak jednotlivé země samy nebo ve spojení s jinými zeměmi mají dost sil evropskou soudržnost rozleptávat. Státy Evropy jsou si navzájem souzeny, je jejich vitálním zájmem vytvářet efektivní evropské a transatlantické spojenectví. Spojenectví v akci, ne na papíru.

Evropského spojenectví má mít význam a váhu, i když zřejmě již nepředstavuje disymetrii globálního vlivu. Vojenská a technologická síla vyspělých států Evropy a Severní Ameriky a váha ozbrojených sil USA jsou dostatečnou jistotou naší bezpečnosti pouze za předpokladu, že bude projevem pevného spojenectví, schopného společného postupu. A vzhledem k tomu, že záleží na politické vůli a schopnosti každého jednotlivého státu rozhodnout rychle, je otázka ústavního spořádání rámce pro přijetí rozhodnutí mimořádně důležitá. Ústavní rámec nemůže nahradit politickou vůli, ale vůle bez dobře nastaveného ústavního rámce nefunguje.

Z hlediska bezpečnosti čelíme novým trendům. Musíme se na ně adaptovat.

• Trend rostoucí ambice nových nestátních aktérů, kteří jsou připraveni k prosazení svých zájmů použít i vojenskou sílu či hrozbu jejím použitím. Jsou spojeny s významným růstem jejich vojenských kapacit[11] včetně ofenzívních kybernetických prostředků, zbraní hromadného ničení, rostoucí poptávkou po klíčových surovinách, soupeřením o vliv ve strategických oblastech a agresivnějším prosazováním jejich politických ambicí na mezinárodních fórech.
• Trend vysoké míra rizika bezpečnostní hrozby od slabých či zhroucených států, jejichž vlády nejsou schopny zajistit výkon státní moci na celém svém území, vládu práva, zajistit vlastní obranu a bezpečnost svých občanů. Jejich hranice uměle vzniklé v době koloniálního panství nekorespondují s kulturní, kmenovou, náboženskou, národnostní identifikací ovládaného obyvatelstva. Hranice takových států existují na mapách, na papíru, a na zemi je lze těžko nalézt.
• Trend prohlubující se propastné nerovnosti mezi bohatými a chudými regiony, mezi těmi, kdo mohou ztratit moc a těmi, kdo mohou ztratit jen své okovy.
• Trend komunikačního propojení světa. Moderní technologie zkracují komunikační vzdálenosti. Svět se stal jednou vesnicí. Informace se šíří mimořádně rychle. Nenapomáhají vytvářet blízkost nebo pocit důvěry. Naopak šíření informací činí rozdíly mnohem zjevnější. S informacemi je možné dobře manipulovat a ovlivňovat mínění lidí, aby ii, kteří nemají nic a nemají co ztratit, viděli svět luxusu a bohatství. A naopak, aby bohatí viděli ty, kteří chtějí podíl z koláče jejich sociálních jistot. Moderní komunikační prostředky umožňují sledovat informace takzvaně z „první ruky“, nezprostředkovaně. To umocňuje jejich vliv. Mělo by být přitom každému jasné, že každá zpráva je ve své podstatě již verze, různě upravena.
• Trend rostoucího významu nevojenských hrozeb jako jsou nelegální migrace a kybernetické útoky. Obě hrozby mají vysokou míru rizika.
• Trend změny váhy jednotlivých mocností, ambice rostoucích ekonomik mít vliv.  Změna váhy mocností se projevuje ve snižování autority OSN. Oslabení světové organizace je podtržena neschopností /nemožností/ reformovat Radu bezpečnosti OSN. Složení stálých členů odpovídá poměrům sil mezi vítězi a poraženými v roce 1945, ale vůbec nekoresponduje dnešnímu poměru sil. Zastoupení celé Afriky, Austrálie a Oceánie nebo Jižní Ameriky mezi členy RB OSN s právem veta je nulové.
• Trend v demografii. Věkový průměr Evropy je 49 let, věkový průměr v Africe je 21 rok a v regionu Sahel dokonce 18 let.
• Trend klimatických změn má bezpečnostní dopady, především tam, kde klimatické změny znemožňují běžný život člověka.
• Trend zneužívání náboženství k odůvodnění teroru ve střetu světa sekulárního a světa náboženského. Civilizační střet je využíván k oslovení referenčního okolí teroristické organizace. Například lze uvést teroristické organizace Boko Haram /Západní učení je rouhání/ nebo Groupe de soutien a l’islam et aux musulmans / Skupina podpory islámu a muslimů/, DAESH – Islámský stát /používající vlastní přísnou interpretaci islámského práva/. Ve společnosti, ve které je zakořeněna víra v posmrtný život, je smrt přijímána jinak, než ve světe bez víry.
• Trend rostoucího vlivu silných mužů /autoritativních vládců/ na světové scéně.  Vladimír Putin, Xi Jinping, Recep Tayyip Erdogan a Jair Bolsonaro jsou si vědomi, že žádná ze západních mocností není s to přimět je ke změně jejich politického kurzu a že spojenectví západních demokracií není bez trhlin a konečně, že světové problémy nelze řešit bez nic a již vůbec ne proti nim.

Nové trendy mají vliv na vyvolávání, průběh a řešení konfliktů. Konflikty probíhající mnoho kilometrů od našich hranic, mají nebo reálně mohou mít vážné dopady i pro bezpečnost na našem území[12].

Řešení konfliktů v jiných regionech je podstatné pro zajištění naší bezpečnosti.  „Bezpečnostní politika ČR je založena na proaktivním přístupu, usiluje proto o včasnou detekci hrozeb, jejich kvalitní analýzu a přijímání aktivních opatření. Vychází z principu nedělitelnosti bezpečnosti. Bezpečnost ČR nelze oddělovat od bezpečnosti v euroatlantické oblasti, respektive od globální bezpečnostní situace. Vzhledem k charakteru bezpečnostního prostředí obrana a ochrana občanů a území státu nekončí na hranicích ČR. Bezpečnostní zájmy ČR je často nezbytné chránit i daleko za hranicemi spojeneckých států. Bezpečnostní politika ČR se řídí nejen specifickými zájmy, ale také solidaritou se spojenci v NATO a EU[13].“

A naopak lídři jiných států si nárokují pomoc v boji proti terorismu od Evropy[14],[15]. Dnešní pomoc Evropy nekoresponduje vysoké míře rizika[16]. I tak je pomoc viditelná, jen pro region Sahel například Světová banka předpokládá pomoc ve výši 6 mld. EUR pro leta 2018-2022[17]. Boj proti terorismu v afrických státech je boj též za bezpečnost naší země.

Česká republika je ve svém zájmu a podle přijatých závazků povinna podílet se na činnostech v mezích rozhodování mezinárodních organizací v mezích svého vlastního právního řádu.

Pokud jde o použití ozbrojených sil vlastních nebo o ozbrojených síly jiných států, Ústava České republiky, vyžaduje bez jakékoliv další konkretizace pro každý případ souhlas obou komor Parlamentu České republiky, pokud nejde o vyhrazenou pravomoc vlády na omezenou dobu maximálně 60 dnů[18].  Rozhodovací pravomoc vlády je omezena nejen časově, ale i věcně.  Nad rámec pravomoci vlády je nutný souhlas obou komor Parlamentu.  Jen Parlament může vyslat naše ozbrojené síly z jakéhokoliv důvodu a na jakoukoliv dobu. Může vyslat ozbrojené síly i preventivně. Jeho rozhodovací prostor je široký.  Může kdykoliv vládě její rozhodnutí o vyslání ozbrojených sil zrušit.  Projednání příslušného návrhu a jeho přijetí vyžaduje určitý čas i když budou využity všechny možnosti na zkrácení podle jednacích řádů obou komor Parlamentu České republiky. Někdy půjde o příliš mnoho času vzhledem k okolnostem. Rozhodovací proces je nepružný. To nás nemá nechat v klidu, neboť je velmi pravděpodobné, že nastanou situace, kdy bude nutné rozhodnout v řádu hodin.

Problém je obecný, není jen český. Ústavy většiny států neřeší výslovně problematiku vysílání vojsk či jejich přijímání na území vlastního státu. V tomto ohledu je naše Ústava poznamenána výjimečnou historickou zkušeností okupace československého území, a proto na tuto problematiku nahlíží mimořádně citlivě. Mezi vyspělé demokratické státy, v jejichž Ústavě je tato problematika alespoň částečně řešena, patří např. Dánsko a Belgie. Dánská Ústava z roku 1953 ve svém čl. 19 sice vyžaduje souhlas Folketingu (parlamentu) k užití vojenské síly proti jinému státu, avšak jednak tento souhlas není nutný při jiném užití vojenských sil mimo území Dánského království, než je užití proti jinému státu, jednak si panovník (vláda) nemusí souhlas Folketingu vyžádat ani v případě obrany proti ozbrojenému útoku. Belgická Ústava z roku 1994 ve svém čl. 185 pamatuje na situace, kdy jsou postaveny cizí ozbrojené síly do služeb belgického státu, přecházejí přes jeho území nebo na něm pobývají, avšak umožňuje tyto situace řešit na základě zákona. V ostatních zemích buď jsou mechanismy rozhodování v této oblasti upraveny prostým zákonem (Německo), nebo je tato záležitost ponechána na volné úvaze hlavě státu a vládě, při zachování politické odpovědnosti vlády před Parlamentem a trestní odpovědnosti hlavy státu a členů vlády (Francie).[19]

Nízké riziko napadení České republiky ze strany jiného státu nezvyšuje míru bezpečnosti naší země.  Zvýšené ohrožení naší bezpečnosti způsobují různé nestátní subjekty. „Nestátní aktéři v porovnání se státy a mezinárodními organizacemi dokážou rychleji a pružněji využívat možností plynoucích z globalizace, především z integrace informačních a komunikačních technologií, dopravy a obchodování. Snižuje se význam postavení států jako subjektů disponujících monopolem na použití síly a regulátorů klíčových ekonomických a informačních toků. Roste naopak schopnost nestátních aktérů ohrožovat zájmy států, nahrazovat prvky státního systému vlastními strukturami, realizovat územní ambice a s využitím extrémního násilí ohrožovat bezpečnost obyvatel a stabilitu a integritu zasažených států. V této souvislosti je narůstajícím bezpečnostním rizikem v Evropě fenomén tzv. zahraničních bojovníků.“[20] Tento jev vyžaduje podstatné změny strategického a manažerského rozhodování.

Je zjevné, že hlavní forma ohrožení Evropanů, tedy i občanů našeho státu je teroristický útok.  Teror je nástroj, kterým zločinné organizace „bojují“ proti svým nepřátelům. Evropané patří mezi ně. Před válkou s teroristy nelze utéct, ta se musí vést. Je to válka vnucená.

Vláda České republiky přijala usnesení č. 63 dne 25. ledna 2016, ve kterém schválila systém vyhlašování ohrožení terorismem, nejvážnějšího ohrožení bezpečnosti našeho státu. 

„Nulový stav je dle schváleného systému situace, při níž není známa žádná konkrétní, ani obecná hrozba teroristického či obdobného útoku na území České republiky. Vzhledem k obecné bezpečnostní situaci ve světě, zejména Evropě, a příslušnosti České republiky k euroatlantickým strukturám je tento stav zcela ideální, a tedy v dohledné době obtížně dosažitelný, neboť nulové riziko ohrožení terorismem v současné době již ve většině zemí světa neexistuje. Při tomto teoretickém stavu by nebyla vydávána žádná zvláštní doporučení nebo varování ve vztahu k veřejnosti, ani by nebyla přijímána žádná protiteroristická opatření bezpečnostních složek. Tento stav se samostatně nevyhlašuje.

První stupeň ohrožení terorismem upozorňuje na existenci obecného ohrožení terorismem, vyplývající ze situace v zahraničí a z příslušnosti České republiky k euroatlantickým strukturám i z mezinárodních aktivit České republiky, zároveň ale není známa konkrétní hrozba teroristických aktivit na území ČR. Při tomto stavu je třeba dbát obecné všímavosti. Za této situace platí některá již dlouhodobě vytipovaná zvýšená bezpečnostní opatření v rozsahu, v jakém rozhodne vláda. Z tohoto pohledu je tedy o dlouhodobě standardní stav nejnižšího, nikoliv však nulového, ohrožení terorismem.

Druhý stupeň ohrožení terorismem upozorňuje na existenci zvýšené pravděpodobnosti ohrožení terorismem, přičemž bližší okolnosti hrozby, včetně přesnějšího načasování, nelze předpovědět. Vyhlašuje se v návaznosti na předchozí události, či v návaznosti na informace o hrozbě projevů terorismu.

Třetí stupeň ohrožení terorismem zavádí vysoký stupeň bdělosti a pohotovosti, kdy je teroristický útok na český cíl (v na českém území či v zahraničí) očekáván s vysokou pravděpodobností nebo již proběhl a je třeba přijmout opatření k zamezení pokračování či opakování útoku a minimalizovat následné škody.[21]“

Systém vyhlašování ohrožení terorismem počítá s přijímáním nutných opatření. V tomto případě preventivních.  Každá situace vyžaduje určitý typ strategického rozhodování.  Rozhodování musí vzít v úvahu vnitřní i vnější okolnosti, zejména spojenecké závazky. Rámec rozhodovacího procesu musí být definován normativně, aby bylo předem určeno, kdo má rozhodnout a jakou nese za své rozhodnutí odpovědnost.

Každé rozhodování bude náročné.  Tíha rozhodnout mohutní za situace, kdy je ohrožení bezpečnosti našeho státu vysoce pravděpodobné (téměř jisté), ale není úplně jisté. Bude nutné učinit příslušná rozhodnutí i preventivně, než dojde k vlastnímu útoku. Bude třeba stát aktivovat, i když v pravém slova smyslu ještě nebude napaden. Přijaté preventivní opatření k zajištění bezpečnosti se ve vysoké míře dotknou života společnosti.

Rozhodování bude ze své podstaty komplexní. Uvažujeme-li o jeho kritériích, pak budou důležitá čtyři: 

• První je rychlost rozhodovacího procesu. Faktor času je stále důležitější. Dá se očekávat, že časový rámec pro rozhodnutí bude velmi malý, v řádu dnů a někdy jen hodin.
• Druhé je legálnost rozhodnutí. Proces přijetí rozhodnutí a jeho výkon musí být normativně upraven, musí se postupovat podle práva. Ten, kdo má rozhodnout musí si být vědom, že rozhodnout má. Právní úprava musí zároveň mu dát prostor v oblasti odpovědnosti. Mělo by jít o objektivní odpovědnost státu ne subjektivní odpovědnost jedince.
• Třetí legitimita rozhodovacího procesu. Podstatou legitimity je obecný souhlas těch, o nichž se rozhoduje, kterých se rozhodnutí týká. Je důležité, aby společnost s přijatými opatřeními byla minimálně srozuměna, ideálně kdyby je aktivně podporovala. Proto je potřeba o míře rizika komunikovat s veřejností a předložit strategii postupu pro zajištění bezpečnosti pro případ intencionálního krizového stavu.
• Konečně čtvrté se týká proveditelnosti rozhodovacího procesu. Postup musí být znám předem. Protože se bude rozhodovat o zajištění naší bezpečnosti proti konkrétnímu připravovanému napadení, které bude plánovat a realizovat cizí síla, bude čím dál, tím více záviset náš postup na získání, analýze a vyhodnocení klasifikovaných (utajovaných) informací, které z podstaty věci nemohou být všeobecně sdíleny. V procesu rozhodování bude infomační asymetrie. Někteří budou vědět více než jiní, a podíl na rozhodnutí budou přitom mít všichni.

Normativní úprava rozhodovacího procesu o naší bezpečnosti v době mezní situace vznikla v době přijetí Ústavy České republiky. Text jejího návrhu byl formulován v roce 1992, tři roky po osvobození celé Evropy a jejímu sjednocení, po zániku organizace Varšavské smlouvy po rozpadu Svazu sovětských socialistických republik. Vycházel z československé ústavní tradice, navazoval na předchozí ústavní úpravu. Je nutně poznamenán dobou svého vzniku. V oné době ještě převládala doktrína minulého století, podle které hlavní hrozby představovaly státy navzájem.  Přípravu útoku ze strany cizího státu nebo útok samotný nelze utajit, je možné o něm veřejně komunikovat a dává dostatečný časový prostor pro rozhodovací proces, jak zajistit vlastní bezpečnost. Druhá světová válka byla válkou mezi státy, pro období studené války byla charakteristická trvalá možnost proměny války „studené“ ve válku „horkou“ opět mezi státy, rozdělení světa do vlivových sfér dvou supervelmocí doktrínu jen potvrzoval. V logice této zkušenosti, s přihlédnutím k ústavní tradici, nová ústavní úprava vycházela z předpokladu, že se typ hrozeb nezměnil.

Typ hrozeb a míra jejich rizika se změnily. Máme uvažovat jinak.  Za změnu stojí celá koncepce rozhodovacího procesu vyhlašování války, který v případě krizové situace vázán na fakt napadení. „Parlament rozhoduje o vyhlášení válečného stavu, je-li Česká republika napadena, nebo je-li třeba plnit mezinárodní smluvní závazky o společné obraně proti napadení[22].“ Není možné vyhlásit válečný stav, nejde-li o napadení. Válečný stav nelze vyhlásit preventivně, pokud napadení reálně hrozilo.  Naše ozbrojené síly jsou obranné, nejsou válečné.

Pro účel tohoto textu je důležitější stav ohrožení státu. Stav ohrožení státu může Parlament na návrh vlády vyhlásit, je-li bezprostředně ohrožena svrchovanost státu nebo územní celistvost státu anebo jeho demokratické základy[23],[24].  Stav ohrožení státu sice by bylo možné vyhlásit preventivně, je-li bezprostředně ohrožena svrchovanost státu nebo územní celistvost státu anebo jeho demokratické základy.

A co kdyby bezprostředně hrozící útok měl za cíl „pouze“ způsobit ekologickou nebo průmyslovou havárii, nehodu nebo zapříčinit jiné nebezpečí, zasáhnout naší komunikační, energetickou nebo dopravní infrastrukturu, kontaminovat zdroje pitné vody a jinak ve značném rozsahu ohrozit životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost.  Nebyly by přitom bezprostředně ohroženy svrchovanost státu nebo jeho územní celistvost anebo jeho demokratické základy.  V takovém případě dokonce vůbec nelze vyhlásit stav ohrožení státu a učinit rozhodnutí pro zajištění naší bezpečnosti i preventivním opatřením.

Řádně vyhlášený válečný stav, případně stav ohrožení státu je nutnou podmínkou pro přijetí další nezbytných opatření pro zajištění bezpečnosti našeho státu a jeho obrany. Jako příklad lze uvést přijetí hospodářských opatření vládou nebo guvernérem ČNB[25], schválení nouzového rozpočtu a válečného rozpočtu[26], vyhlášení mobilizace[27], přijetí dalších opatření k zajištění bezpečnosti státu a jeho obyvatel[28] . Vyhlášení stavu ohrožení státu nebo válečného stavu je nutné politicky, ústavně i strategicky.

Aby bylo možné rozhodnout dobře a včas, je potřeba mít potřebné informace. V procesu získávání a vyhodnocení informací hraje rozhodující roli zpravodajská komunita. Zpravodajské služby jsou státní orgány pro získávání, shromažďování a vyhodnocování informací důležitých pro ochranu ústavního zřízení, významných ekonomických zájmů, bezpečnost a obranu České republiky[29]. Zpravodajské služby tedy získávají rozhodné utajované informace. Zpravodajské služby podávají prezidentu republiky a vládě jednou za rok zprávy o své činnost a jsou povinny tak učinit, jsou-li o to prezidentem republiky nebo vládou požádány. Vedle toho ze své iniciativy zpravodajské služby předávají prezidentu republiky, předsedovi vlády a příslušným členům vlády v případech zjištění, která nesnesou odkladu, informace bezprostředně. Zpravodajské dále služby předávají státním orgánům a policejním orgánům informace o zjištěních, která náleží do oboru jejich působnosti; to neplatí, jestliže by poskytnutí ohrozilo důležitý zájem sledovaný příslušnou zpravodajskou službou[30].

Zpravodajské služby nakládají s utajovanými informacemi. Utajovanou informací informace v jakékoliv podobě zaznamenaná na jakémkoliv nosiči označená v souladu se zákonem, jejíž vyzrazení nebo zneužití může způsobit újmu zájmu České republiky nebo může být pro tento zájem nevýhodné, a která je uvedena v seznamu utajovaných informací[31].  Zpravodajské služby postupují tak, aby svou činností nezpůsobily mimořádně vážnou újmu, vážnou újmu nebo prostou újmu vyzrazením utajované informace neoprávněné osobě nebo zneužitím utajované informace.  Zpravodajská služba nemůže ohrozit sebe samu a své informační zdroje. Je proto důležité, kdo je adresátem utajované informace na stupni důvěrné, tajné a přísně tajné. Přístup k takovým informacím mohou mít, jsou k tomu určeny a poučeny, osoby s platným osvědčením fyzické osoby. U těchto osob není vysoké riziko, že získanou informaci zneužijí nebo vyzradí.

Osoby, které mají přístup k utajované informaci všech stupňů utajení bez platného osvědčení fyzické osoby a poučení, jsou prezident republiky, členové parlamentu, členové vlády, soudci, veřejný ochránce práv a jeho zástupce, prezident, viceprezident a členové Nejvyššího kontrolního úřadu[32]. Tyto osoby mají přístup k utajované informaci ode dne zvolení nebo jmenování do funkce po dobu jejího výkonu a v rozsahu nezbytném pro její výkon.

Riziko způsobení újmy České republice výrazně roste zvýšením počtu osob, kterým je sdělena utajovaná informace, zejména zvýšením počtu informovaných osob, které nejsou držitelé platného osvědčení fyzické osoby. Jde o osoby, které neprošly prověřením Národního bezpečnostního úřadu.

Osvědčení lze totiž vydat plně svéprávné osobě, která je bezúhonná. To znamená, že taková fyzická osoba nebyla pravomocně odsouzena za spáchání úmyslného trestného činu nebo trestného činu vztahujícího se k ochraně utajovaných informací, anebo pokud se na ni hledí, jako by odsouzena nebyla. Dále taková fyzická osoba nemůže trpět poruchou či obtížemi, které mohou mít vliv na její spolehlivost nebo schopnost utajovat informace a u níž nebyl zjištěno bezpečnostní riziko.

Takové podmínky nejsou ze zákona kladeny na prezidenta republiky, členy vlády, poslance, senátory, prezidenta republiky.  Kandidovat na veřejnou funkci může každý občan České republiky, který je svéprávný splňuje věk pro pasivní volební právo.  To neznamená nutně, že prezident republiky, všichni členové vlády nebo členové parlamentu by byli schopni vyzradit nebo zneužít utajovanou informaci a tím způsobit újmu zájmu České republiky. U neprověřených osob se zvyšuje riziko, že osoba bez náležitého prověření může být osobou, která může být vydíratelná, ovladatelná, manipulována vzhledem k jejím rizikovým vztahům, majetkovým poměrům, nebo vůbec jejímu charakteru.   A u tak početného sboru, jakým je parlament, se riziko, že dojde k vyzrazení nebo zneužití utajované informace výrazně zvyšuje. Nemůžeme ani vyloučit z přístupu k utajované informaci ani poslance a senátory extrémistických politických stran nebo hnutí, či jejich sympatizantů. Takovým osobám nemusí činit potíž způsobit újmu České republice sdělení. Samo sdílení utajované informace extrémisty či jejich sympatizanty je riskantní. Je v zájmu státu nesdělovat jakékoliv utajované informace do kontaminovaného prostředí z jakékoliv důvodu.

Nutně ve stavu ohrožení naší bezpečnosti, v krizovém stavu, v zájmu zajištění bezpečnosti státu, musí docházet k asymetrii sdílení utajované informace. Vše potřebné zná zpravodajská služba. Ta sdělí prezidentovi republiky a předsedovi vlády tu část informace, kterou podle ní potřebuje hlava státu nebo premiér k rozhodnutí vědět. Prezident republiky s vědomím vlády a vláda sama o sobě může zpravodajským službám uložit úkol, třeba úkol doplnit utajovanou informaci. Informováním vlády se mírně zvyšuje riziko vyzrazení nebo zneužití utajované informace. Zatím máme pozitivní zkušenost, že dosud žádný člen vlády tímto způsobem nezpůsobil újmu České republice. Avšak sdělením utajované informace členům parlamentu se riziko zneužití a vyzrazení podstatně zvyšuje, a tomu nutně musí zpravodajská služba, vláda a prezident republiky zabránit. Tak paradoxně těleso (281 osoba), které má rozhodnout o vyhlášení stavu ohrožení státu nebo válečného stavu nemůže z podstaty ochrany zájmů státu znát všechny informace.  Ten, kdo žádá o rozhodnutí ví vše, ten, kdo má rozhodnou velmi málo (téměř nic). A rozhodnutí od nejméně informovaných se očekává v krátkém časovém úseku. Asymetrie informací dramaticky komplikuje rychlé a adekvátní rozhodnutí v řádu hodin nebo dnů.

Parlament České republiky nemá nějaký zvláštní způsob, jak rozhodnout. Třeba nějaký společný výbor obou komor nebo jiné tomu odpovídající těleso, jehož členy by mohli být jen členové parlamentu, držitelé osvědčení na stupeň Přísně tajné. Takový orgán by nemohl být vytvořen paritně s nárokem každého z poslaneckých anebo senátorských klubů a měl by rozhodnout jménem obou komor. Podobně jako Rada bezpečnosti OSN, která se skládá z 5 stálých a 10 nestálých členů OSN rozhoduje jménem celé světové organizace, tedy za 193 členských států.

Nic obdobného v České republice nemáme. Charakter krizového stavu může být takový, že Parlament nebude moci se sejít vůbec, nebo se se nebude moci sejít včas. Naše ústavní uspořádání nepočítá se žádným záložním řešením. Pokud Parlament není funkční není možné přenést jeho pravomoci na jiný státní orgán. Přitom pro aktivaci řady opatření je nutné vyhlásit stav ohrožení státu.

Poslanci a senátoři se musejí sejít.  Jiná možnost dnes není. Protože jednání v Parlamentu je ze zákona veřejné měli by se sejít fyzicky. Vyloučit veřejnost je možné, ale i k tomu musí proběhnout veřejná schůze, která svým hlasováním rozhodne o vyloučení veřejnosti[33]. Lze namítat, že v dnešní době je možné, aby se orgány Parlamentu sešly a jednaly on-line.  Není vůbec jasné, jak se zajistí veřejnost takového jednání. A již vůbec není možné z podstaty věci zajistit neveřejné jednání Parlamentu. Jen si představme takové jednání on-line. Kdo zaručí, že u počítače je připojen jen poslanec nebo senátor. Co když místo něho nebo společně s ním je připojen někdo další, kdo nemá právo účastnit se jednání Parlamentu. Vlastně neveřejné jednání zajistit nelze a u veřejného jednání nevíme jak.

Ale i kdybychom riziko nedostatku právní úpravy veřejného nebo neveřejného jednání Parlamentu podstoupili, situace se neřeší. Musíme počítat s variantou, kdy se obě komory parlamentu nebudou moci sejít ani on-line vzhledem ke kybernetickému útoku.  Může o kybernetický úto DOS (Denial of service). Jeho cílem je znemožnit cílovou službu a znepřístupnit ostatním uživatelům; může k tomu dojít přehlcením požadavky či využitím nějaké chyby, která sice útočníkovi neumožní službu ovládnout, ale umožní ji rozbít.

Může dojít k útoku na sídlo Parlamentu a v důsledku útoku se nebudou moct poslanci a senátoři sejít ihned v plném počtu.

Popsané skutečnosti jsou dostatečným důvodem pro změnu rozhodovacího procesu. Stávající právní úprava kulhá za vývojem společnosti.  Úkol napravit nedostatečnou právní úpravu má počátek v roce 2004, kdy byl zpracován Koncept bezpečnostního systému České republiky – celková analýza bezpečnostního systému České republiky. Stěžejní zadání úkolu vyplývá z usnesení vlády z prosince 2015[34].

Zadání je urychlit rozhodovací proces a neporušit principy právního státu, základy demokratického politického systému v České republice. Principy právní státu vycházejí z toho, že vláda lidu je vláda zákona, vláda pravidel. Vládu podle pravidel zajišťuje Parlament, především Poslanecká sněmovna, které z výkonu své funkce odpovědna vláda. Ve společnosti nevládnou jedinci nebo úzké soubory osob podle své libovůle, ale výkon státní moci je podle předem daných pravidel[35].

Proto je tak důležité, aby byla nastavena nová pravidla. Nebudou-li nastavena, a nastane-li vážná bezpečnostní krize nového typu, nebude možné adekvátně reagovat. A rozhodnout se bude muset. Velmi pravdě podobně bude nutné jednat okamžitě, a nositelé veřejné moci, kteří budou rozhodovat, budou vědět, že řada jejich kroků může být následně shledána oprávněně jako protiústavní. Bude chybět vhodná právní úprava. Navíc každý, kdo bude při absenci pravidel rozhodovat nese riziko, že důsledkem jeho rozhodnutí vznikne objektivní odpovědnost veřejné moci za vzniklou škodu[36].

Inspiraci je možné hledat i v zahraničí. Například na Slovensku rozhoduje prezident republiky[37], v Itálii může v krizových situacích vláda vydávat dekrety se silou zákona, které musejí být následně schváleny Parlamentem[38], ve Francii může rozhodovat prezident republiky[39] a v Nizozemí může rozhodnout vláda[40].

U nás vhodná právní úprava chybí. Kdo si pak vezme na sebe odpovědnost rozhodnout, bude-li vědět, že jakékoliv jeho rozhodnutí bude následně zpochybněno a on bude poveden k odpovědnosti.

Cesta k řešení není složitá, stačí jednoduchá novela ústavního zákona o bezpečnosti České republiky[41]. Konkrétně jeho článek č. 7, který by novelizací měl znít takto (Nový text je napsán kurzívou a je podtržen.):

Parlament může na návrh vlády vyhlásit stav ohrožení státu, je-li bezprostředně z vůle jiné osoby ohrožena svrchovanost státu nebo územní celistvost státu, demokratické základy

nebo jsou-li ve značném rozsahu ohroženy životy, zdraví nebo majetkové hodnoty.

(2) Je-li nebezpečí z prodlení, může vyhlásit stav ohrožení předseda vlády. Vláda rozhodnutí předsedy vlády do 24 hodin schválí nebo zruší.

(3) Vláda o svém rozhodnutí neprodleně informuje Parlament.

(4) Rozhodnutí vlády musí být schváleno Parlamentem do 72 hodin. Neschválí-li je

Parlament, pozbývá uplynutím lhůty 72 hodin další platnosti.

(5) Stav ohrožení státu  se může vyhlásit nejdéle na dobu 30 dnů. Uvedená doba se může prodloužit jen po předchozím souhlasu Parlamentu.

(6) K přijetí usnesení o vyhlášení stavu ohrožení státu nebo jeho schválení, je třeba

souhlasu nadpoloviční většiny všech poslanců a souhlasu nadpoloviční většiny všech

senátorů.

Navrhované řešení rozšiřuje důvody pro vyhlášení stavu ohrožení státu.  Rozšířené důvody odpovídají důvodům pro vyhlášení nouzového stavu. Navrhovaná změna právní úpravy umožňuje rozhodnout okamžitě v případě intencionální hrozby a zachovává parlamentní kontrolu výkonné moci. Parlament zůstává nadále pravomoc stav ohrožení státu vyhlásit.  Jen v případě intencionální hrozby, když hrozí nebezpeční plynoucí z prodlení, přechází právo rozhodnout na předsedu vlády.  Jeho rozhodnutí vláda musí schválit nebo zrušit. Dále Parlament může rozhodnutí výkonné moci zrušit a prodloužení stavu ohrožení státu závisí na vůli poslanců a senátorů.

Jak dnes zpětně hodnotíme naši krizovou právní úpravu, procházejíce zkušeností s šířením pandemie COVID-19, vidíme nedostatky právní úpravy. Náš kritický pohled směřuje k právní úpravě, která je v zásadě aplikovatelná. Jejím hlavním nedostatkem je, že byla přijata bezprostředně po povodních a zkušenost s řešením povodní obsahu právní úpravy dominuje. Již dnes se proto věnuje pozornost novelizaci ústavního zákona o bezpečnosti České republiky. Bohužel opět jen jako reflexe řešení krizového stavu spojeného s pandemií COVID-19. To je důležité, ale pro soustředěnost ne řešení současné pandemie není věnována patřičná pozornost dalším vážným hrozbám. Mnohem více pozornosti musíme věnovat nové právní úpravě pro intencionální hrozbu.

Stávající právní úprava byla aplikovatelná, byť s problémy, na krizi pandemickou. Krize intencionální bude jiná situace, na její zvládnutí současná právní úprava nestačí.

Přejeme si, abychom krizový stav zaviněný jinou osobou nemuseli řešit. Mám obavu, že nás tato zkušenost dříve nebo později nemine. Musíme být připraveni.

Cyril Svoboda

Cyril Svoboda - pedagog vysoké školy CEVRO Institut, garant programů Bezpečnostní politika a MPA Veřejná správa a lidské zdroje, dříve český politik a diplomat, zastával post ministra v několika vládách ČR, například vnitra a zahraničí, působil jako předseda KDU-ČSL, byl také poslancem Parlamentu ČR, ve své pedagogické činnosti se zaměřuje zejména na ústavní právo a diplomacii v praxi

CEVRO Institut je soukromou vysokou školou práva, politologie, mezinárodních vztahů, ekonomie a bezpečnostních studií. Na českém vysokoškolském trhu působí více už čtrnáct let. Nabízí prestižní vzdělání, individuální přístup a špičkové vyučující. Vybrat si lze z bakalářských, magisterských i postgraduálních programů. Přednáší zde elitní profesoři i experti přicházející z praxe justice, veřejné správy a byznysu.