Může nebo musí?

eFocus

V 60. letech 20. století proběhla na stránkách odborného časopisu Právník rozsáhlá diskuse o významech pojmů „může“ a „může jen“. Je v případě jejich použití v právních předpisech dána volná diskrece jejich adresátovi a není-li použit tento obrat, znamená to vždy, že adresát normy musí konat?

Nejen lingvistická, ale i logická, systematická a teleologická analýza vedla k následujícím závěrům, přijímaným konsensuálně českou právní teorií:

obrat „může“ či jemu analogický „má právo“ vytváří prostor pro diskreci, tj. adresát nemusí něco konat, stanovené chování je dovoleno
obrat „může jen“ je obdobou formulace „musí“, tedy modality příkazu
z toho vyplývá, a contrario, že není-li použit výraz „může“, adresát normy je povinen konat (v případech formulací typu jmenuje, pověří, propůjčí, odvolá etc.), ovšem event. za blíže stanovených ústavních a zákonných podmínek. Na základě dalšího arg. a contrario dospíváme k závěru, že vlastně tak učinit nemusí, pokud k takovému rozhodnutí má ústavní nebo zákonné, tedy legitimní důvody. Tyto důvody jsou ovšem přezkoumatelné, zpravidla soudem.

Podíváme-li se prizmatem právních modalit na ústavní postavení prezidenta republiky, je zřejmé, že způsob právní úpravy jeho pravomocí není identický, že mezi nimi je nutné diferencovat. To je vedle použitých modalit normativnosti ovlivněno rovněž rozdílným ústavním režimem tzv. samostatných pravomocí prezidenta republiky podle čl. 62 Ústavy a tzv. sdílených pravomocí podle čl. 63, podmíněných kontrasignací ze strany předsedy vlády. Konečně nelze nezohlednit rozdílné postavení hlavy státu z hlediska jeho různých úkolů pro funkčnost ústavního systému ČR. Prezident republiky není jen reprezentantem státu, ale v řadě případů plní i funkci supervize a v případě potřeby je na něm řešení vládních a parlamentních krizí.

Lze tedy stanovit následující dimenze činnosti a rozhodování prezidenta republiky:

1) Prezident republiky určité činnosti může vykonávat, ale také nemusí. Je zde široká diskrece. Například:

má právo vrátit Parlamentu přijatý zákon s výjimkou zákona ústavního (čl. 62 Ústavy)
má právo udělovat amnestii (čl. 63 Ústavy; platnost jeho rozhodnutí v dané věci je vázána na spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády)
má právo účastnit se schůzí obou komor Parlamentu, jejich výborů a komisí a vystupovat zde (čl. 64 odst. 1 Ústavy)
má právo účastnit se schůzí vlády, vyžádat si od vlády a jejich členů zprávy a projednávat s vládou nebo jejími členy otázky, které patří do jejich působnosti (čl. 64 odst. 2 Ústavy)
má právo, podle zákona o Ústavním soudu, podávat mu návrhy na přezkoumání ústavnosti zákonů a mezinárodních smluv

2) Převládají, stejně jako u jiných ústavních orgánů, povinnosti, avšak různě vymezené a podmíněné:

jmenuje předsedu vlády a na jeho návrh ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev a jiných správních úřadů (čl. 68 odst. 2). Při jmenování předsedy vlády není formálně omezen, ale měl by usilovat o to, aby jím jmenovaná vláda získala důvěru Poslanecké sněmovny. Nicméně z toho, že není-li jím jmenované vládě dvakrát vyslovena důvěra, jmenuje napotřetí předsedu vlády na návrh předsedy Poslanecké sněmovny. Je zřejmé, že zde existuje rozdíl v právních režimech. Poprvé a podruhé musí jmenovat, ale má diskreci, napotřetí musí respektovat daný návrh. V případě, kdy by ani tato vláda nezískala důvěru, může Poslaneckou sněmovnu rozpustit a musí vypsat předčasné volby, tak aby se konaly do 60 dnů.
jmenuje členy Bankovní rady ČNB (čl. 62)
jmenuje se souhlasem Senátu soudce Ústavního soudu (čl. 62) etc.

Při bližším pohledu je zřejmé, že zde existují dva modely:

podmíněný příkaz, kdy prezident republiky musí něco vykonat, ale za splnění ústavních a zákonných podmínek. Z toho plyne, že může legitimně odmítnout určitý postup (např. jmenování), avšak jen nejsou-li v daném případě splněny ústavní a zákonné podmínky. Tyto podmínky mohou být stanoveny zcela konkrétně, ale i abstraktně, např. v případě formulace čl. 70 Ústavy: „Člen vlády nesmí vykonávat činnosti, jejichž povaha odporuje výkonu jeho funkce. Podrobnosti stanoví zákon.“
nepodmíněný příkaz, z něhož plyne, že prezident republiky bez dalšího musí něco vykonat. Jedná se např. o čl. 74 Ústavy: „Prezident republiky odvolá člena vlády, jestliže to navrhne předseda vlády.“

Je zřejmé, že s nastavením modalit normativnosti souvisí i režim eventuální protiprávnosti jednání.

U výrazu „může“ se jedná o modalitu dovolení, tj. jednání adresáta normy, v daném případě prezidenta republiky, ať již spočívá v konání či nekonání v mezích dovoleného, nemůže být protiprávní.

V případě povinnosti, kdy prezident republiky musí konat, bude porušením Ústavy, jestliže postupuje arbitrárně, tj. nemá legitimní důvody k odmítnutí konat u podmíněného příkazu, resp. vždy kdy je nečinný (není-li jinak uvedeno, bez zbytečného odkladu) u nepodmíněného příkazu.

V aktuálním případě nejmenování tří vysokoškolských profesorů je zřejmé, že se jedná o podmíněný příkaz. Podle § 73 zákona o vysokých školách profesora pro určitý obor jmenuje prezident republiky na návrh vědecké rady vysoké školy podaný prostřednictvím ministra školství. Podle § 74 odst. 1 v řízení ke jmenování profesorem se prokazuje pedagogická a vědecká nebo umělecká kvalifikace uchazeče, který je významnou a uznávanou vědeckou nebo uměleckou osobností ve svém oboru.

Aby se jednalo o legitimní odmítnutí jmenovat určitého uchazeče profesorem, musel by prezident republiky přesvědčivě vyvrátit presumpci o splnění uvedených požadavků danou doporučením vědecké rady vysoké školy, popř. jednoznačně doložit, že nebyl dodržen postup stanovený v § 74 zákona o vysokých školách.

Omezení jeho diskrece je zde dáno i režimem kontrasignace, neboť se jedná o tzv. sdílenou, a nikoliv samostatnou pravomoc hlavy státu. Rozhodnutí nejmenovat vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády, neboť stejně jako kladné rozhodnutí není jeho samostatným rozhodnutím. Prezident republiky musí o svých argumentech přesvědčit předsedu vlády, resp. ministra školství (srov. čl. 63 odst. 3 Ústavy).

Pro všechny ústavní orgány přitom platí princip enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí spojený s principem suverenity lidu. Z nich plyne zákaz nečinnosti ústavních orgánů (srov. čl. 2 odst. 1 Ústavy: „Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.“ a čl. 2 odst. 3 Ústavy: „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.“

Prof. JUDr. Aleš Gerloch, CSc.,
Univerzita Karlova v Praze
Právnická fakulta

Názor byl publikován v rámci vydání EPRAVO.CZ Digital - květen 2015.

EPRAVO.CZ Digital si můžete stáhnout ZDARMA na App Store a Google Play, a to přímo z Vašeho tabletu či chytrého telefonu. Pokud máte již aplikaci staženou, postačí si stáhnout pouze nové vydání. Využít můžete také webový archiv starších čísel na adrese tablet.epravo.cz.