Implementace směrnic ve vnitrostátním právu část. II. – náležitá implementace

Směrnice obvykle obsahuje ustanovení o lhůtě, ve které ji členské státy mají provést, její délka, na jejímž dodržení Soudní dvůr lpí, se většinou pohybuje v rozmezí šesti měsíců až dvou let. „Náležitá implementace směrnice je zvláště důležitá a nedodržení lhůty je činí neefektivní.“ Jestliže se členský stát opozdí s provedením směrnice, na jeho území se uplatňuje právní režim odlišný od zbytku Společenství, který má za následek diskriminaci osob z různých členských států a především narušení jednotného vnitřního trhu.

      Směrnici lze považovat za náležitě transponovanou a implementovanou, jestliže je včas a plně dosaženo výsledku požadovaného směrnicí, a to jak z hlediska formálně právního, tak z hlediska aplikačně praktického.[1] Kritéria pro správné provedení směrnice jsou tato:

a)                  členský stát  včas přijme potřebné transpoziční opatření,

b)                  transpoziční opatření správně promítá obsah směrnice,

c)                  transpoziční opatření má náležitou formu,     

d)                  je zajištěna náležitá aplikace, dodržování a efektivní vymahatelnost transpozičního opatření.

Reklama

AI a LinkedIn efektivně (online - živé vysílání) - 7.1.2025

7.1.2025 13:003 975 Kč s DPH
3 285 Kč bez DPH

Koupit

Směrnice obvykle obsahuje ustanovení o lhůtě, ve které ji členské státy mají provést, její délka, na jejímž dodržení Soudní dvůr lpí,  se většinou pohybuje v rozmezí  šesti měsíců až dvou let. „Náležitá implementace směrnice je zvláště důležitá  a nedodržení  lhůty je činí neefektivní.“[2] Jestliže se členský stát opozdí s provedením směrnice, na jeho území se uplatňuje právní režim odlišný od zbytku Společenství, který má za následek diskriminaci osob z různých členských států a především narušení jednotného vnitřního trhu. Včasné provedení směrnice znamená, že vnitrostátní implementační opatření ve stanovené lhůtě nejen vejde v platnost, ale i nabude účinnosti. Neurčuje-li směrnice transpoziční lhůtu, což je vzácné, je třeba ji provést ve lhůtě přiměřené.

      Neústupnost Soudního dvora v otázce nedodržení předepsané lhůty je sice všeobecně známa, avšak ani mizivá úspěšnost při obhajobě jejího nesplnění členské státy neodrazuje. Naopak jsou velmi vynalézavé v hledání důvodů, proč směrnici nemohly provést.

      Členské státy se odvolávají na praktické obtíže. Italská vláda[3] nepředložení statistických údajů o silniční přepravě zboží obhajovala nepředvídatelnými praktickými obtížemi - nedostatkem zaměstnanců a přetížením počítačového střediska. Rovněž nedodání údajů o cenách surové ropy ze strany Belgie[4] argumentující skutečností, že celý petrochemický průmysl dával najevo nedůvěru a neochotu informace poskytnout, nebylo Soudním dvorem přijato jako náležitá obhajoba. Soudní dvůr konstatoval, že vnitřními praktickými obtížemi  členský stát nemůže ospravedlnit nesplnění svých povinností plynoucích z převzatých závazků. Neuspěl ani odpor místních obyvatel proti zřízení skládky v kraji Chania jakožto důvod pro neslnění požadavků směrnice 78/319/ES o uložení nebezpečných odpadů.[5] V rozhodnutí C-42/89 Komise v. Belgie bylo konstatováno, že pitná voda ve městě Veviers překročila přípustné koncentrace olova. Belgická vláda tvrdila, že komplexnost probíhající rekonstrukce čistírny vod způsobila nedodržení hygienických norem, přestože byla v provozu zásobní čistírna. Další příklad, kdy Soudní dvůr neuznal praktické obtíže  schopné ospravedlnit neprovedení směrnice.

      Jako jiný důvod členské státy uvádějí legislativní obtíže. Belgie využila směrnice harmonizující bankovní strukturu  ke komplexní reformě legislativy bankovnictví, a proto se provedení směrnice zdrželo.[6] Argument komplikované legislativní procedury pro přijímání příslušných opatření Soudní dvůr rovněž neuznal. Belgie[7] neunikla implementační povinnosti odkazem na významnou ústavní reformu, při níž právě probíhalo přerozdělování  kompetencí mezi ústředními a místními orgány veřejné správy, a zmíněné orgány  v daném časovém období nedisponovaly potřebnou pravomocí. Odmítnutí všech výše uvedených důvodů spojuje jedna myšlenka. Členský stát zná své povinnosti vyplývající ze Smlouvy, je proto na něm, aby jejich splnění zabezpečil, a to i v případě, že příslušné úpravy svého právního řádu teprve realizuje.

      Dalším uváděným důvodem je napadení aktu Společenství žalobou na neplatnost. Komise rozhodla, že řecká podpora vývozních úvěrů není v souladu s požadavky tehdy ještě společného trhu. Namísto provedení adekvátních opatření Řecko podalo žalobu na neplatnost rozhodnutí Komise. Soudní dvůr popřel odkladný účinek žaloby: „...ačkoli uplatňování zásady zákonnosti ve Společenství opravňuje k napadení platnosti komunitárních opatření, tato zásada také ukládá povinnost respektovat tato opatření jako plně účinná, dokud nejsou prohlášena za neplatná.“[8] Pochybnosti o platnosti nejen rozhodnutí, ale i kteréhokoliv komunitárního právního aktu nemají žádný vliv na povinnost splnit závazky z těchto aktů plynoucí. Stanovisko Soudního dvora sleduje zásadu právní jistoty a je i rozumné, jinak by se podání žaloby na neplatnost mohlo stát pravidelným útočištěm států - hříšníků. Ospravedlňujícím argumentem nejsou ani finanční důvody.[9] Soudní dvůr odmítl i výkladové problémy v souvislosti s prováděním směrnice s odůvodněním, že „vlády členských států se účastní přípravných prací na směrnicích, a tak musí být schopny uvést v život  potřebná implementační  opatření v dané lhůtě.“[10] Státní orgán, jakým je vláda, má k dispozici výkonný úřednický aparát a řadu formálních a neformálních prostředků k zajištění bezchybné interpretace.

Existuje nemnoho případů, kdy Soudní dvůr argumentaci členského státu přisvědčil, což je případ vyšší moci, například pumový útok.[11] Obecně lze konstatovat, že „...koncepce vyšší moci nemá stejný rozsah v jednotlivých oblastech aplikace komunitárního práva a její význam musí být určen s ohledem na právní kontext dané sféry.“[12] Obecná definice vyšší moci[13] musí být použita ve světle dané komunitární právní oblasti a konkrétních okolností, aby bylo  možno určit, zda existovaly nepřekonatelné obtíže objektivně znemožňující provedení směrnice. Koncepce vyšší moci vyžaduje nemožnost jednání způsobenou okolnostmi mimo dosah osoby odvolávající se na vyšší moc, které jsou  abnormální, nepředvídatelné, a jejichž následkům nemohla  zabránit, třebaže vynaložila náležité úsilí.  Ne vždy tedy Soudní dvůr nastalou situaci hodnotil jako případ vyšší moci, např. nepřijetí směrnice v důsledku rozpuštění parlamentu.[14] Taktéž zdržení Řecka s odvedením finančních příspěvků Komisi způsobené generální stávkou bankovních zaměstnanců, která začala v den, v který zároveň končila lhůta pro odeslání daných příspěvků, a která  nebyla nepředvídatelná, neboť tisk o ní informoval nejméně pět dní předem, a státní orgány tak měly čas k odeslání příslušné finanční částky.[15] Abnormální ani nepředvídatelná není  nečinnost smluvní strany, přestože se jedná o subjekt veřejného práva,[16] na takovou událost se nahlíží jako na podnikatelské riziko a z něho plynoucí ztráty by poškozená smluvní strana měla kompenzovat použitím běžných zajišťovacích institutů.

      Kromě vyšší moci byl přijat rovněž argument, že mezinárodněprávní závazky vyplývající z mezinárodních smluv uzavřených členským státem před vstupem Smlouvy v platnost nebo před přistoupením státu k EU mohou odůvodnit neprovedení jim odporující směrnice. Tuto záležitost řešilo řízení o předběžné otázce C-158/91 Levy. Pan Levy, ředitel francouzského průmyslového podniku, byl trestně stíhán za zaměstnávání žen v nočním provozu, čímž porušil  ustanovení francouzského zákoníku práce, kterým se v roce 1953 implementovala Úmluva mezinárodní organizace práce z roku 1948 o noční práci žen v průmyslu zakazující noční práci žen. Vzhledem k tomu, že pan Levy  na svou obranu poukazoval na nekompatibilitu francouzského zákoníku práce se směrnicí 76/207/ES o provedení  rovného zacházení s muži a ženami, zabýval se Soudní dvůr vztahem dříve uzavřené mezinárodní smlouvy a Smlouvy ES. Článek 307, odstavec 1 Smlouvy stanoví, že „práva a závazky vyplývající z dohod uzavřených před 1. lednem 1958, nebo, pro přistupující státy přede dnem jejich přístupu „...nejsou ustanoveními Smlouvy dotčeny.“ Toto ustanovení jasně deklaruje respekt vůči závazkům členských států a právům nečlenských států upraveným dřívějšími smlouvami,  nicméně jej koriguje odstavec druhý, který stanoví, že „v případě neslučitelnosti těchto dohod se Smlouvou použije příslušný členský stát...všech vhodných prostředků k odstranění zjištěných neslučitelností.“ Společenství respektuje dřívější mezinárodněprávní závazky, je-li splněna podmínka v podle posledně uvedeného ustanovení.[17]

      Obhájit neprovedení směrnice lze také tehdy, není-li předmět směrnice pro daný stát relevantní, a to ani v budoucnu, a tudíž její provedení postrádá smyslu. Příkladem jsou  vnitrozemské státy  a směrnice týkající se moře, avšak skutečnost, že určitá činnost v současnosti v členském státě neexistuje, nezprošťuje  povinnosti směrnici implementovat, neboť faktická nynější situace se může v budoucnu změnit, jako v případě Řecka, které chybně nezahrnulo do svých prováděcích právních předpisů poplatek za kontrolu masa lichokopytníků vzhledem k tomu, že žádná tamní jatka nebyla pro porážení těchto zvířat autorizována.[18]

      Důvod, že transpoziční lhůta je příliš krátká, nemůže obstát, může  být však důvodem pro její prodloužení, je-li toto tvrzení oprávněné a požádá-li  o prodloužení členský stát před jejím uplynutím.[19] Rovněž nedodržení transpoziční lhůty ostatními státy může podpořit žádost o prodloužení (lhůta je příliš krátká), ne však ospravedlnit pozdní provedení směrnice, protože Smlouva v zásadě nevytváří vzájemné závazky mezi subjekty, ale nový právní pořádek.

      K doplnění výše uvedeného je třeba upozornit, že včasné nepřijetí implementačního opatření, ať již okolnostmi ospravedlnitelné či nikoliv,   nezbavuje členský stát povinnosti směrnici provést; členský stát se tedy nesmí spoléhat na přímý nebo nepřímý účinek či uplatnění odpovědnosti jednotlivce vůči státu, což s sebou nese problém retroaktivity, tj.  zda může opozdivší se členský stát provést příslušná opatření ke dni vypršení transpoziční lhůty.[20]

B) SPRÁVNÉ PROMÍTNUTÍ OBSAHU SMĚRNICE

Prvotní podmínkou adekvátní transpozice je správný výklad a překlad textu směrnice, a to využitím metod komunitárnímu právu vlastních s ohledem na skutečnost, že  právo Evropských společenství je specifickým právem odlišným od kteréhokoli vnitrostátního právního řádu, stejně tak i práva mezinárodního. To znamená převzít způsoby interpretace tak, jak je používá Soudní dvůr, který zajišťuje dodržování práva při výkladu a provádění Smlouvy.[21] Užití výkladových metod Soudního dvora je také jedním z nástrojů k zajištění adekvátní transpozice směrnic ve všech členských státech a vytvoření stejných právních podmínek na území celého Společenství, neboť vnitrostátní metody výkladu se mohou lišit stát od státu a i při použití týchž metod jednotlivé vnitrostátní soudy rozhodují rozdílně. Komunitární právo má svou vlastní terminologii, a proto musí být vykládána ve světle komunitárního práva s ohledem na cíle dané právní úpravy.

      Soudní dvůr používá především metody jazykového, systematického, teleologického a historického výkladu, přičemž[22] s ohledem na zvláštnosti komunitárního práva jsou  některé metody využívány častěji. Postoj Soudního dvora k výkladu je obecně charakterizován jako účelový či teleologický, ačkoli ne ve smyslu hledání účelu a cíle autorů textu.[23] Soudní dvůr zkoumá celý kontext, ve kterém se určité ustanovení nachází, a hledá cíl, kterého se tímto ustanovením má dosáhnout, a proto se často vzdaluje doslovnému výkladu. Příklon k teleologickému výkladu je dán především existencí jedenácti autentických znění, kdy by v případě jejich odlišnosti  jazykový nebo sémantický výklad nemusel dostačovat.

        Cíl právní úpravy se mezi jiným vyvozuje z preambule směrnice. Názorným příkladem práce s preambulí  je věc C-212/91: firma Angelopharm vyráběla kosmetický přípravek obsahující určitou chemickou látku směrnicí zakázanou jako zdraví škodlivou.  Angelopharm proto přestal přípravek vyrábět, avšak  napadl platnost směrnice, neboť její vydání nebylo konzultováno s Vědeckým kosmetickým výborem, mimoto nezávislý znalecký posudek neprokázal škodlivost dané chemikálie. Srovnáním jednotlivých jazykových verzí Soudní dvůr shledal, že nabízejí dva výklady. Podle některých se konzultace požadují vždy, podle jiných jen na žádost členských států nebo Komise. Řešení problému přinesla metoda teleologického výkladu. Preambule směrnice zdůrazňuje, že komunitární pravidla týkající se kosmetických výrobků jsou založena na nejnovějších vědeckých poznatcích, přičemž dále se v ní praví, že Vědecký kosmetický výbor, který tvoří vysoce kvalifikovaní odborníci, byl zřízen jako poradní orgán  Komise. Založení Výboru bylo vedeno myšlenkou zajistit co nejserióznější přístup Komise ke kosmetice. Na základě těchto vývodů Soudní dvůr konstatoval obligatornost konzultace s Výborem a směrnici prohlásil za neplatnou[24].

      Zatímco preambule se uznává jako vodítko pro výklad, neoficiální dokumenty, na které ve směrnici nebylo odkázáno, nejsou brány v úvahu.[25]

      Je nutno mít na paměti, že je implementací směrnice se má dosáhnout cíle, pro který byla přijata, a to zvláště v paradoxní situaci, kdy je doslova převzat text směrnice, který však nevyhovuje místním podmínkám, a není tak dosaženo cíle předvídaného směrnicí. Rozhodnutí francouzské prefektury kompletně převzalo data stanovená směrnicí pro loveckou sezónu. Zvláštnosti místního ekosystému nebyly vzaty v úvahu. Stanovení nevhodné doby pro loveckou sezónu, byť opsané ze směrnice, nesplnilo cíl směrnice - ochranu volně žijícího ptactva v době hnízdění.

      Další obtíží může být překlad[26], nebo spíše použití správného výrazu charakterizujícího danou situaci. Znamená povinnost úzkostlivě dodržet rozsah právního pojmu použitého v komunitárním předpise. Toto „pravidlo komunitárního významu“[27] přikazuje, aby obsah transpozičního opatření významově přesně odpovídal obsahu směrnice, to znamená, že právní termíny nemusí být přeloženy doslova, ale tak, aby věrně kopírovaly zamýšlený smysl. Některé pojmy právní řád státu nemusí znát či jim přisuzuje jiný význam, např. komunitární definice rodinného příslušníka jako osoby sdílející společnou střechu by prostým překladem působila nejasnosti.[28] Pro vystižení přesného významu použitého pojmu se obvykle na úvod směrnice vymezují jednotlivé pojmy; obtíže vyskytnuvší se v průběhu transpozice lze odstranit vznesením dotazu ke Komisi.[29]

      K otázce rozsahu implementační povinnosti se pregnantně vyjádřil Simon: „Členské státy jsou zavázány transponovat směrnici, nic než směrnici  a celou směrnici.“[30] Abychom mohli mluvit o náležité transpozici, musí být přijata všechna materiální pravidla obsažená ve směrnici. Rozsah působnosti i stanovených podmínek v provádějícím předpise nesmí být zúžen ani rozšířen, ledaže to směrnice dovoluje. To v prvé řadě znamená, že rozsah zákazů a omezení v prováděcím předpise nesmí být početnější. Větší šíře zákazů nemusí být na první pohled zřejmá. Ve věci C-83/92 se firma Pierrel odvolala proti rozhodnutí italského ministerstva zdravotnictví, které zrušilo registraci léku, protože nebyl ve lhůtě 18 měsíců  uveden na trh. Směrnice, z níž italský zákon vycházel, stanovila, že povolení k distribuci léků platí pět let a může být prodlouženo. Dále může být odňato či neuděleno jen z důvodů ve směrnici vyjmenovaných, ale neuvedení výrobku na trh jako důvodu pro zrušení registrace směrnice nezmiňovala. Soudní dvůr sice uznal námitku Itálie, že neuvedení léku na trh se liší od odnětí oprávnění, nicméně konstatoval, že oba instituty mají stejný účinek - v obou případech oprávnění k distribuci a prodeji výrobku zaniká. Jde tedy o skryté rozšíření škály důvodů, pro které se oprávnění zamítá, ač je skryto v odlišném institutu. Dále rozsah zákazů nesmí být užší. Tento požadavek nerespektovala Francie při transpozici směrnice o ochraně volně žijícího ptactva. Francouzské přepisy nařídily ochranu hnízd  jen v době hnízdění s tím, že dané druhy ptáků nehnízdí v době lovecké sezóny, a proto zde není skutečný důvod pro celoroční ochranu, jak to požadovala směrnice.[31] Nepřipouští se ani předběžné povolení správních orgánů, jestliže je směrnice nepředvídá, ačkoli je udělováno automaticky. Belgie[32] dovoz dobytka podmínila obdržením předchozího povolení s tím, že neporušuje článek 28 Smlouvy ani příslušnou směrnici, protože povolení je udělováno automaticky a  trh tak neomezuje. Tento krok odůvodňovala potřebou získat informace o zdraví zvířat. Importérům údajně nebylo bráněno v jejich činnosti z důvodu zdravotního stavu zvířat, procedura povolení je tedy neškodná. Soudní dvůr se s  argumentací neztotožnil. Směrnice ani Smlouva se o žádném povolení nezmiňují a žádané údaje jsou dostupné v doprovodných zdravotních osvědčeních.

      Z výše uvedeného plyne, že je třeba pečlivě dodržet jak rozsah působnosti směrnice, tak i šíři pravidel v ní uvedených. Ovšem v žádném případě toto tvrzení neznačí povinnost doslovné transpozice.[33] Směrnice nemusí být do vnitrostátního předpisu okopírována slovo od slova, ale tak, aby  byl splněn cíl, pro který byla přijata. Rozsah volnosti státu při transpozici je nepřímo úměrný stupni detailnosti textu směrnice.[34] Jestliže směrnice obsahuje podrobnou úpravu, musí ji členský stát víceméně „opsat“, aby dostál závazku náležité transpozice, naopak tam, kde je směrnice formulována všeobecněji, si státy zachovávají větší svobodu volby formy a prostředků. „Opisování“ směrnic se doporučuje především u technické legislativy a  u norem ochraňujících spotřebitele. S ohledem na skutečnost, že komunitární legislativa se stává detailnější, se objevují hlasy, zda institut provádění směrnic neztrácí smysl, když členské státy servilně kopírují obsah směrnic.

      Určit rozsah  volnosti členského státu není vždy jednoduché, zvláště v situacích, kdy směrnice používá neurčitých pojmů, např. veřejný pořádek, standardy, nebo stanoví rozpětí, v němž se určité hodnoty mají pohybovat.

      Belgická právní nauka má odlišný pohled na povinnost  kompletní transpozice.[35] Rozlišuje tři druhy ustanovení. Bez debat přijímá závazek provést ustanovení upravující práva  a povinnosti jednotlivců. Ustanovení adresovaná exkluzivně Komisi nebo taková, která mají účinek pouze na komunitární úrovni, nepovažuje za hodné transpozice.  Sporně vyznívá její názor na třetí skupinu - ustanovení zakládající povinnost konzultovat či informovat orgány Společenství. I když belgická doktrína transpozici nepředepisuje, Komise její názor nesdílí, všechny nové povinnosti zavazující stát mají být provedeny. Postoj Komise se zdá rozumný. Vždy je vhodnější pro jistotu všechny povinnosti orgánů členského státu zachytit v jeho vlastním právním řádu.

      Jak již bylo zmíněno výše, členský stát má povinnost transponovat celou směrnici tak, aby bylo dosaženo žádaného výsledku. V mnoha případech se však členský stát může odchýlit od úpravy směrnice, aniž by se jednalo o neadekvátní transpozici, a to tehdy, jestliže tuto možnost připouští buď Smlouva či jednotlivé směrnice.[36]

      Konečně posledním požadavkem pro náležitý obsah transpozičního opatření je jeho precizní a jasná formulace, aby jednotlivci mohli znát svá práva a povinnosti, s níž souvisí i nutnost zrušit a nezavádět rozporné právní předpisy.

Mgr. Markéta Navrátilová

• Tweet