K některým specifickým aspektům činnosti a fungování nezávislých regulačních orgánů (nástin problematiky na příkladu regulátorů v energetických odvětvích)
Regulační úřady jsou orgány správními. Jejich rozhodovací činnost (správní akty) má tedy závazný a vynutitelný charakter (v Evropském prostoru je výjimkou regulátor pro oblast elektrické energie v Rumunsku). Od této činnosti je třeba odlišit činnost, spočívající ve vydávání abstraktních aktů (provozních řádů sui generis). Jedná se tady o pravidla chování se subjektů na trhu s energií (dodavatelů, odběratelů, spotřebitelů atd.), která však nejsou právní předpisem a kterých dodržování je v odpovědnostní rovině ponecháno vysloveně na vůli jednotlivých subjektů (tzv. praetorské právo).
1.
V návaznosti na můj předchozí text o nezávislých regulačních (správních) orgánech (Jakub Handrlica: Nezávislé regulační orgány: stručný nástin problematiky, Epravo, 13.7.2004) se tentokrát pozastavuji nad některými specifickými aspekty jejich činnosti a fungování. Vzhledem k rozsahu oblastí, ve kterých jsou orgány, které možno subsumovat pojmu independent regulatory authority (síťová odvětví, školství, ochrana spotřebitele, ochrana osobních údajů, veřejné sdělovací prostředky atd.), zvolil jsem k osvětlení jednotlivých aspektů příklady z oblastí regulace energetického sektoru. Toto vymezení však neznamená, že by obdobné právní instituty nevyskytovali u regulačních orgánů v jiných odvětvích. Naopak, níže nastíněné instituty se opakují s menšími odchylkami i u regulačních autorit v sektoru telekomunikací, vodovodů a kanalizací, pošt, letecké, drážní a silniční dopravy atd.
2. Historické ohlédnutí
Spjatost regulačních kompetencí v sektoru energetiky a jiných síťových odvětví (public utilities) je možno doložit následujícím exkursem: v r. 1899 byla legislativou amerického státu Arkansas vytvořena regulační komise pro železniční a expresní dopravu (Arkansas Railroad Commission) s cílem zajistit dohled nad tvorbou spravedlivých a vyvážených cen za služby v oblasti dopravy. Jejím následníkem se v r. 1919 stala Arkansas Corporation Commission s kompetencí rozšířenou o dozor nad službami v oblasti telekomunikací, ropovodů, plynovodů, vodovodů. Pod dohled této komise byly postaveny vedle společností, provozujících železniční a expresní dopravu i společnosti, podnikající v oblasti přenosu a dodávky ropy, plynu, vody a elektrické energie. V r. 1957 byla regulační komise rozdělena na regulační komisy pro (železniční, říční, vzdušní a cestní) dopravu (Commerce Commission, Transportation Commission) a regulační autoritu pro komunální služby (Public Services Commission). Kompetence v oblasti regulace malých vodních elektráren a odpadového hospodářství byly druhé ze zmíněných komisí odňaty v r. 1987. Naopak v r. 1991 přiznal legislativní orgán (General Assembly) státu Arkansas regulační autoritě pro komunální služby pravomoci ve sféře dozoru nad společnostmi, podnikajícími v oblasti provozu produktovodů (pipelines system). Nastíněný vývoj je pro sféru regulací symptomatický a jasně dokládá, jak široká je škála koncepcí pro zřízení a vymezení regulační autority. Vývoj plný změn je charakteristický i pro relativně nově zřízené energetické regulační úřady: příkladem může být rozšíření kompetence nizozemského regulačního orgánu (Dienst uitvoering en toezicht Elektriciteitswet, DTe) o oblast regulací trhu s plynem v r. 2000. Dnešní nizozemský regulátor (Dienst uitvoering en toezicht Energie – Dte) tak vykonává kompetence jak na poli trhu s elektrickou energií, tak na poli trhu s plynem. Srovnatelný byl vývoj energetického regulačního orgánu v Rakousku (Elektrizität – Control GmbH byl přejmenován na Energie – Control GmbH). K rozšíření kompetenční sféry přišlo v květnu 2003 též v případě arménské regulační komise (dřívě Energy Regulatory Commission, dnes Natural Monopolies Regulatory Commission).
3. Principy „dobré regulace“ (principles of good regulation)
Separace jednotlivých principů, nebo jejich absolutizace by nesporně popírali jejich meritorní funkce. Jejich vzájemná spjatost je tedy per definitionem jejich neodmyslitelnou součástí: aby regulační orgán mohl vykonávat své funkce v rámci energetického sektoru, musejí být tyto dostatečně upřesněny legálním instrumentem (primární legislativy), či statutem (princip jasnosti cílů a funkcí). Jen tak může být zajištěn vznik prostředí jistoty pro dlouhodobé investice (princip předvídatelnosti, stability a flexibility). Děje se tak zejména cestou vydávání konzistentních rozhodnutí a sekundární legislativy, vyjadřujících rovnováhu zájmů všech zainteresovaných subjektů (princip transparentnosti a konzistence). Optimálních výsledků dosahuje regulační orgán nezávislý (nezávislost rozpočtová, funkční a v některých případech také právní, možnost vlastni normotvorby a postihu dozorovaných subjektů) na zájmech dodavatelů, spotřebitelů, investorů, nebo vlády samotné, orgán schopný odolat při výkonu své funkce tlaku zájmových skupin a přitom schopný nést odpovědnost za své rozhodnutí a proto spolehlivý a důvěryhodný (princip efektivity a výkonnosti). Nezávislost orgánu musí být přítomna především v jeho vyvážené a stabilní rozhodovací činnosti, aniž bezprostředně závisí na přiznání právní subjektivity úřadu. Principu nezávislosti je imanentní princip inkompatibility funkcí. Otázka nezávislosti regulační autority se v rámci její efektivity ukazuje jako klíčová a stává se všeobecně akceptovaným principem. Nezávislost má za následek garantování stability a vyvarování se situacím, kdy je rozhodovací činnost ovlivněna krátkodobými politickými koncepcemi. V rámci širší komparace bylo konstatováno že „v rámci EU mají regulační orgány ve všeobecnosti adekvátní stupeň organizační a finanční nezávislostí“ (EUROELECTRIC Report 2004).
V návaznosti na výše uvedené si je nutné uvědomit, že nemůže jít o úplné zamezení ovlivňování činnosti regulační autority. Regulátor nemá být pouhou akademickou institucí (jak tomu bylo na Islandu v letech 1967 – 2003). Jde o zamezení netransparentního ovlivňování regulační činnosti, která by tak následně nebyla s to zajistit efektivitu trhu s energiemi. Naopak, regulační autorita má za cíl zajištění rovnovážného stavu mezi zájmy jednotlivých participujících skupin, kterému je imanentní transparence. Tento stav je zajišťován především prostřednictvím tzv. konzultací se zástupci jednotlivých participujících skupin, kterými jsou v tradičním pojímání vláda, spotřebitelé a regulované odvětví. Recentní vývoj ovšem naznačuje, že participující skupiny jsou omnoho komplexnější a zahrnují širokou škálu různých kategorií a skupin s mnohdy odlišnými, nebo soupeřícími zájmy. V praxi se může jednat o konzultace obligatorní, tj. přímo zákonem uložené (Belgie, Řecko, Irsko, Polsko, Nizozemí, Itálie), nebo konzultace semiformální (ad hoc procedura v Rakousku, Dánsku, Francii, České republice). Kruh efektivity se uzavírá při naplnění principu materiálního a personálního zabezpečení práce regulačního úřadu. Výběr členů regulační autority se řídí pouze kritériem jejich odborných a mravních kvalit a je zároveň spojen s nezávislostí na jmenujícím subjektu. Stejná pravidla platí posléze při odvolání daného člena.
V návaznosti na početné diskuse, zahrnující negativní reflexi deregulačního procesu je nutné uvést, že taky existence nezávislých regulačních orgánů čelí hlasům kritiky. Tyto přicházejí s tvrzením, že určité alternativní řešení by v energetickém sektoru fungovala lépe a vedla by k efektivnějšímu vyvážení zájmů jednotlivých zúčastněných skupin.
Mezi těmito alternativními formami jsou uváděny zejména finanční stimulace, proces vzdělávání spotřebitele (consumer education), instituce ombudsmana, samoregulace (self-regulation), nebo též žádná regulace. K možným řešením patří též koncepce tzv. regulačního mixu.
4. Finanční zdroje
V rámci problematiky nezávislého fungování regulační autority je meritorní otázka jejího financování. Celková koncepce financování a následná výše rozpočtů regulačních orgánů (od 1,5 milionu eur ve Finsku k 54 milionům eur ve Spojeném království) je závislá na několika faktorech, kterými jsou zejména:
(a) rozdíly ve filosofii financování;
(b) rozdíly v charakteru a míře kompetencí jednotlivých regulačních orgánů;
(c) existence alternativ k regulaci;
(d) celkový rozsah energetického sektoru (počet zákazníků, produkce atd.);
(e) využívání služeb externích konsultantů;
(f) lokální faktory (životní úroveň, úroveň mezd);
(g) porovnání mezd zaměstnanců regulačních úřadů a zaměstnanců v energetickém sektoru (srov.: EURELECRIC Report 2004).
Generálně vzato, existují dva možné přístupy k řešení nastíněného problému: model rozpočtové organizace a model úřadu, koncipovaného jako výlučně mimorozpočtová organizace. Financování druhého modelu pak může stát na bázi:
(a) odvodu stanovené části procent z regulačních poplatků;
(b) odvodu licenčních, resp. jiných přímo hrazených poplatků;
(c) odvodu stanovené části z administrativních poplatků.
První model, tj. model regulační autority jako rozpočtové organizace byl ustanoven inter alia ve Spojených státech, Ruské federaci, Estonsku, Litvě, České republice a přes počátečný záměr taky na Slovensku. V některých případech (Arménie) schvaluje legislativa pro nezávislý regulační orgán zvláštní, od státního rozpočtu oddělený rozpočet. Regulační autority v těchto (a v řadě dalších států) jsou financovány výlučně ze státních zdrojů. Opačný model, tj. financování z poplatků regulovaných subjektů a z poplatků za licence byl zvolen při zřizování regulačních orgánů inter alia v kanadských provinciích, v Irsku, Belgii, Gruzii, Polsku, Chorvatsku, Lotyšsku, Moldávii a v Albánii. Celkově je možno konstatovat tendenci k samofinancování resp. financování oddělenému od státního rozpočtu. V Norsku je regulační orgán (Noregs vardrags- og energidirektoratet) financován zároveň ze státního rozpočtu a z poplatků regulovaných subjektů, jedná se tedy o kombinaci obou zvýšených modelů.
5. Rozhodovací činnost regulačního orgánu
Regulační úřady jsou orgány správními. Jejich rozhodovací činnost (správní akty) má tedy závazný a vynutitelný charakter (v Evropském prostoru je výjimkou regulátor pro oblast elektrické energie v Rumunsku).
Od této činnosti je třeba odlišit činnost, spočívající ve vydávání abstraktních aktů (provozních řádů sui generis). Jedná se tady o pravidla chování se subjektů na trhu s energií (dodavatelů, odběratelů, spotřebitelů atd.), která však nejsou právní předpisem a kterých dodržování je v odpovědnostní rovině ponecháno vysloveně na vůli jednotlivých subjektů (tzv. praetorské právo).
Regulační orgány disponují právem ukládat sankce. Jedná se jednak o sankce peněžité (pokuty), dále pak o sankce nepeněžitého charakteru (odebrání licence, zabavení věci atd.). V právních řádech, kde tímto oprávněním nedisponují můžou uložení sankce navrhnout relevantnímu orgánu (v Irsku rozhoduje o sankcích výlučně soud, v České republice může uložení pokuty Energetický regulační úřad navrhnout Státní energetické inspekci). Regulátor má též specifické zákonné postavení při navrhování zahájení řízení o přestupku nebo trestního řízení před příslušným orgánem (Polsko, Španělsko).
6. Opravné prostředky a správní soudnictví
Důležitým faktorem, ovlivňujícím efektivitu regulačního procesu, je možnost řádných a mimořádných opravním prostředků. Možnost odvolat se od rozhodnutí regulačního orgánu by měla být umožněna nejméně v jedné instanci a to obyčejně cestou správního soudnictví (Finsko, Maďarsko, Nizozemí). Jinde je zabezpečena možnost dvojinstančního postupu: tak je tomu např. v České republice (řádné odvolání k předsedovi regulačního orgánu – správní soudnictví a řízení dle části páté OSŘ), Španělsku (řádné odvolání k ministerstvu průmyslu – správní soudnictví) atd. Nemožnost odvolání (Rumunsko) je vnímána jako závažný defekt v procese fungování regulátora.
7. Specifické aspekty regulační činnosti
Regulační činnost může být rozdělena též na regulaci ex – ante a ex – post. Ta se může uplatnit např. v oblasti schvalování tarifů. V případě regulace ex – ante musí přijít k předložení tarifů regulačnímu orgánu k schválení před jejich vstupem v platnost. V případě ex – post regulace reaguje regulační autorita na tarify, které již jsou uplatňovány na trhu.
Regulace ex-post byla uplatňována v rámci regulačního rámce ve Finsku, Švédsku a v Řecku. Nové evropské směrnice 2003/54/EC a 2003/55/EC znamenají v této oblasti průlom, protože zavádějí obligatorní systém regulace ex – ante. Retroaktivní efekt rozhodnutí regulačního úřadu (v praxi zejména pravomoc rozhodnout o vyplacení finanční částky za určitý minulý časový úsek na účet poškozeného subjektu) je připuštěn inter alia v Belgii, Dánsku, Itálii, Nizozemí, Portugalsku a Spojeném království.
8. Regulační orgány v rámci institucionálního systému ES (?)
Stojíme před problémem, do jaké míry budou kompetence regulačních orgánů koordinovány v rámci vnitřního trhu ES a jestli obdobné orgány vzniknou i rámci institucionální struktury Společenství.
Co se týče nastíněné problematiky síťových odvětví je v ní třeba aplikovat zásadu subsidiarity. Pravomoci regulačních orgánů by tedy měli zůstat zachovány, resp. vzhledem k dotváření vnitřního trhu s elektrickou energií a zemním plynem by se měli i rozšiřovat (prospěšná by tato tendence byla v oblasti ochrany spotřebitele). Je však nutno podotknout, že některé kompetence v oblasti síťových odvětví (rozhodování o derogacích, uvázlých nákladech – tzv. stranded costs) byly přiřčeny Komisy.
Literatura:
EURELECTRIC report on Regulatory Models in a Liberalised European Elektricity Market: EURELECTRIC SG Regulatory Models. Union of the Elektricity Industry Eurelectric. January 2004. Ref: 2004 – 030 – 0052. (http://www.eurelectric.org/)
Fox – Penner, Peter: A short honeymoon for utility deregulation. Issues in Science and Technology. Spring 2001 Vol. 17 / 3
Hirschhausen, Christian; Wälde, Thomas: Same Name, Different Content: Institutional Aspects of Regulatory Reform in Post – Soviet Transformation Countries. in: Journal of Institutional and Theoretical Economics (Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft) February 1998
Jones, Douglas, N.: Revising regional regulation of public utilities. Journal of Economic Issues. December 1993 Vol. 27 / 4
De Melo, Martha; Gelb, Alan: A Comparative Analysis of Twenty-Eight Transition Economies in Europe and Asia. in: Post – Soviet Geography and Economics. Vol. 37, No. 5, pp. 265 – 285. 1996
Moreno, Angel, Manuel: Presidential Co-ordination of the Independent Regulatory Process. in: Administrative Law Journal 8. 461 / 1994
Rønne, Anita: Alternative approaches to regulatory agency structures and powers: Eastern and Western Europe. Journal of Energy and Natural Resources Law, February 1997, s.
Wälde, Thomas; Gunderson, James, L.: Legislative Reform in Transition Economies – Western Transplants – a Shotcut to Social Market Economy Status? in: International and Comparative Law Quaterly. Vol. 43. April. Pp. 347 – 378. 1996
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
