K (ne)použitelnosti kamerového záznamu pořízeného policejním orgánem v trestním řízení jako důkazu v řízení správním
Dne 27. ledna 2025 vydal Nejvyšší správní soud ve věci velmi zajímavý rozsudek v řízení sp. zn. 7 As 17/2024. Výrok ve znění „Rozsudek Městského soudu v Praze … a rozhodnutí žalovaného (Ministerstva dopravy) se zrušuje“ nic převratného nenaznačuje, jak již to v řízeních o kasační stížnosti bývá. Napínavou materii ukrývají až vnitřnosti rozsudku. Oč se tedy jedná.
Řízení před správní orgánem I. stupně
Magistrát Hlavního města Prahy rozhodl ve správním řízení o obnově řízení ve věci žádosti o vrácení řidičského oprávnění, které bylo účastníkovi dříve vráceno. Důvodem obnovy byl podnět Policie České republiky ve smyslu, že žadatel část zkoušky nevykonal samostatně. Tuto skutečnost měl policejní orgán zjistit v rámci odhalování trestní činnosti zkušebních komisařů.
Společně s podnětem předal policejní orgán správnímu orgánu kamerový záznam, na němž mělo být zachyceno, že zkušební komisař měl žadateli při vykonání zkoušky pro získání řidičského průkazu napovídat.
Žadatel vznesl v řízení připomínek. Popíral, že by mu při zkoušce kdokoliv napovídal s tím, že ani z kamerového záznamu nic takového nevyplývá. Ve sdělovacích prostředcích se sice v mezidobí objevily informace, že v místě k takovým případům docházelo, to se však netýká žadatele. Ze správního spisu nevyplývá, zda bylo pořizování kamerového systému řádně povoleno. Jakkoliv je pravděpodobné, že se tak stalo, chybí k tomu ve správním spisu jakýkoliv doklad.
Bylo-li na základě povolení státního zástupce realizováno sledování osob a věcí (kamerový záznam) podle ustanovení § 158d odst. 1,2 trestního řádu, chybí ve správním spisu protokol o pořízení záznamu podle § 158d odst. 7 trestního řádu. Toto ustanovení uvádí výslovně, že má-li být kamerový záznam použit jako důkaz, je třeba k němu připojit protokol s náležitostmi podle § 55 a 55a trestního řádu. Takový protokol se ve spisu nenachází. Je otázkou, zda byl vůbec pořízen a nachází se alespoň ve spisu policie, když nebyl ke kamerovému záznamu pořízen.
Magistrát hlavního města obnovu řízení povolil. Skutkový stav byl dle jeho názoru zjištěn dostatečně s tím, že správní orgán nemá pochybnosti o správnosti zjištění orgánů činných v trestním řízení. Jejich závěry potvrzuje právě i kamerový záznam. Ohledně zákonnosti jeho pořízení v trestním řízení správní orgán toliko odkázal na přípis policie, že sledování osob a věcí bylo realizováno na základě povolení. Správní orgán uvedl, že „O zákonnosti pořízeného kamerového záznamu nemá správní orgán žádných pochyb. Je zde aplikována zásada, že Policii ČR se zásadně důvěřuje, neboť platí za nestranného svědka, pokud není prokázán opak, což se v nyní projednávané věci nestalo.“
Odvolání ve správním řízení
Žadatel podal proti rozhodnutí o povolení obnovy řízení odvolání, kde své argumenty včetně výhrad k zákonnosti použití kamerového záznamu jako důkazu ve správním řízení zopakoval. Důvěra ve správnost sdělení police sice chvályhodná, ale správní orgán by se měl řídit především zákonem, včetně shora uvedeného § 158d odst. 7 trestního řádu. K obsahu kamerového záznamu proto za dané procesní situace nelze vůbec přihlížet, neboť bez zákonem požadovaného protokolu jej – jak výslovně stanoví zákon – nelze vůbec použít jako důkaz.
Správní orgán tak nedisponuje ve spisovém materiálu základními a obligatorními náležitostmi, které by osvědčovaly přípustnost pořízení kamerového záznamu a umožnily jej použít jako důkaz. Správní orgán tak dle názoru účastníka rozhodl na základě neúplně a nespolehlivě zjištěného skutkového vztahu a své závěry k obsahu spisu činil v rozporu se zákonem.
Rozhodnutím Ministerstva dopravy jako odvolacího orgán bylo napadené rozhodnutí magistrátu potvrzeno. Co se absence protokolu týče, odvolací orgán uvedl, že se vede správní řízení a nikoliv řízení trestní, tudíž absence protokolu nemůže mít žádný vliv na zákonnost získaného důkazu. Z pořízeného záznamu navíc vyplývá, kdy a kde byl pořízen, takže protokolu ani není třeba.
Správní žaloba
Proti rozhodnutí ministerstva dopravy podal žadatel správní žalobu na zrušení rozhodnutí správního orgánu, kterou Městský soud v Praze zamítl. Podle soudu byla pro posouzení věci stěžejní otázka, zda je potřebné náležitost protokolu podle § 158d trestního řádu vyžadovat i pro důkaz v řízení podle správního řádu. Argumentoval-li žadatel (jako žalobce), že trestní řád má být v tomto případě použit jako lex specialis, soud se touto argumentací neztotožňuje. Z trestního řádu i samotné závažnosti protizákonného chování a za něj ukládaných trestů v trestním řízení přirozeně vyplývá, že i na důkazy, které jsou získávány v rámci trestního řízení, jsou kladeny velmi přísné formální požadavky. Tyto požadavky však není možné přenášet do jiných právních odvětví. Z ustanovení správního řádu naopak jasně vyplývá větší volnost při posuzování důkazů prokazujících skutkový stav ve správním řízení.
Městský soud tak uzavřel, že nedodržení formálních náležitostí dle trestního řádu nemůže mít vliv na hodnověrnost kamerového záznamu pro potřeby správního řízení.
Řízení o kasační stížnosti
Protože argumenty žadatele nebyly v řízeních vyslyšeny, podal proti rozsudku Městského soudu kasační stížnost. Nejvyšší správní soud tuto posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná. Zrušil proto napadený rozsudek i rozhodnutí Ministerstva dopravy jakožto odvolacího orgánu.
Nejvyšší správní soud připomněl, že se problematikou kamerových záznamů ve správním řízení již v minulosti zabýval, přičemž komplexní rozbor provedl zejména v rozsudku ze dne 5. 11. 2009, č.j. 1 Afs 60/2009-116. Nejvyšší správní soud připomněl, že již v minulosti uvedl, že „V českém právním řádu neexistuje žádný právní základ pro utajené pořizování audiovizuálních nahrávek orgány veřejné moci pro účely správního řízení, pokud tyto zasahují do soukromého života fyzických osob. Takovýmto základem v žádném případě nemůže být § 51 odst. 1 zákona 500/2004 Sb., správní řád, podle něhož k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné k zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Protože neexistuje žádný právní základ pro výkon pravomoci pořizovat v utajení audiovizuální či obdobné záznamy zasahující do soukromí fyzických osob, činí to nevyhnutelně eventuální pořizování obdobných nahrávek náchylným ke svévolnému zásahu. Důkaz audiovizuální nahrávkou dané jízdy vozidlem stěžovatele (v daném případě se jednalo o natočení jízdy vozidlem taxislužby) byl proto pořízen v rozporu se zákonem. Náležitý zákonný základ lze ilustrovat např. na § 158d trestního řádu (Sledování osob a věcí). Zde jsou stanoveny přesné podmínky utajeného pořizování zvukových, obrazových nebo jiných záznamů osob, podmínky použití záznamu jako důkazu, stejně jako povinnost záznamy zničit, pokud nebyly při sledování zjištěny skutečnosti důležité pro trestní řízení. Žádný alespoň do jisté míry srovnatelný zákonný základ pro řízení o správním trestání neexistuje.“
V nyní souzené věci proto došlo k zásahu do soukromého života stěžovatele právě v rámci přípravného trestního řízení. Právní základ pro zásah do soukromí je dle městského soudu v § 51 odst. 1 správního řádu, přičemž spornou otázkou je, zda byly kamerové záznamy získány v souladu se zákonem (§ 158d trestního řádu).
Pokud správní orgány i městský soud vycházely z toho, že ve správním řízení pro konstatování zákonnosti daného důkazu, který byl získán v rámci trestního řízení postupem dle § 158d odst. 2 trestního řádu, postačí sdělení v podnětu policejního orgánu, že kamerový záznam byl pořízen se souhlasem státního zástupce a ve správním řízení jej lze provést na základě § 51 odst. 1 správního řádu, kasační soud tento závěr nesdílí.
Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost, že užití důkazních prostředků v podobě sledování osob a věcí postupem upraveným v trestním řádu je vyhrazeno k „rozkrývání“ nejzávažnější trestné činnosti. Zákonodárce přitom využití záznamů získaných v rámci sledování osob a věcí (operativně pátracích prostředků) jako důkazů v § 158d odst. 10 trestního řádu výslovně omezil na jiná trestní řízení o úmyslných trestných činech (či na trestní řízení, v nichž dotčená osoba s užitím těchto důkazů souhlasí).
Správní řád neposkytuje dostatečný právní základ k tomu, aby se kamerové záznamy získané na základě souhlasu státního zástupce či soudce dle § 158d trestního řádu použily i v řízení správním, v němž zpravidla nejde o ochranu nejpodstatnějších zájmů společnosti. Tento závěr vyplývá nejen z již výše citovaného rozsudku prvního senátu, ale především z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2014, č. j. 2 Afs 45/2012‑62. Zde Nejvyšší správní soud konstatoval, že odposlech a záznam telekomunikačního provozu lze v jiné trestní věci použít jen za zákonem taxativně stanových podmínek. Trestní řád tedy omezuje využití odposlechů jako důkazů; umožňuje je sice využít i v jiných trestních řízeních, než v nichž byl proveden, jejich okruh je však jasně definován. Omezuje-li trestní řád významně použitelnost odposlechů a záznamů telekomunikačního provozu i v rámci trestního řízení, tím spíše není možné takový důkazní prostředek užít v řízení správním – daňovém.
Omezení použití odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu, které je zakotveno v § 88 odst. 6 větě třetí trestního řádu, je přitom obsahově obdobné tomu, které stanoví trestní řád v § 158d odst. 10. Užití postupu podle § 158d trestního řádu je ostatně i v rámci samotného trestního řízení až krajní možností získání informací při důvodném podezření na konkrétní trestnou činnost (k tomu viz Nejvyšší soud v usnesení ze dne 31. 10. 2024, sp. zn. 11 Tdo 730/2024).
V současnosti, tedy česká zákonná úprava neposkytuje dostatečné záruky proti svévoli při použití kamerových záznamů získaných v souladu s § 158d i mimo řízení předpokládané trestním řádem.
V projednávané věci byly kamerou sledovány prostory pro výkon zkoušky profesní způsobilosti regulované státem ve veřejné budově k řízení motorového vozidla, kterýmžto lze velmi snadno ohrozit i nejzákladnější zájmy společnosti (život jejich občanů). Na zákonném průběhu takovéto zkoušky je nepochybně silný veřejný zájem, což případně může (za splnění dalších podmínek) fakticky ospravedlnit potřebu průběh této zkoušky (veřejně) zaznamenat. V dané věci by tedy případná soukromá nahrávka (např. jiného z účastníků zkoušky) mohla být, za použití „třístupňového testu“ (popsaného výše), použitá k ochraně společnosti před řízením vozidla, které je soudy posuzováno jako zbraň (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2012, sp. zn. 3 Tdo 1312/2012), osobou k tomu nezpůsobilou, tedy jako důkaz ve správním řízení.
Pro ochranu stejného veřejného zájmu však zákonodárcem zvolená konstrukce § 158d odst. 10 trestního řádu brání použití audiovizuálního záznamu zachycujícího stejnou skutečnost. V praxi tak nelze vyloučit vznik poněkud (zejména hodnotově) nekonzistentní situace, ve které důkazní prostředek získaný v rámci cíleného potírání úmyslného trestného činu nelze použít proti osobě, která čerpá výhody z tohoto trestného činu, ale případná nahodilá nahrávka téhož jednání ze strany třetí osoby či zaznamenaná kamerou umístěnou zde právě pro charakter konaného jednání a místa, by byla zpravidla bez dalšího použitelná. Zákonodárce totiž v případě § 158d trestního řádu ani nerozlišuje, zda je zapotřebí souhlasu státního zástupce i v situaci, kdy musí být již z charakteru prováděného jednání a místa, v němž je nahrávka pořizována, pachatelům a beneficientům trestné činnosti jasné, že o jejich jednání může být pořízen zvukový, obrazový nebo jiný záznam. Používá toliko kritérium charakteru důkazního prostředku. Tento důkaz, je‑li získán zcela souladně s literou § 158d trestního řádu, pak nelze ve správním řízení vedeném s beneficienty úmyslného trestného činu použít.
Výše popsanou hodnotovou inkonzistenci právního řádu, která je v podstatě důsledkem nerozlišování charakteru místa, v němž je nahrávka pořizována (případně jednání, které se v daném místě odehrálo), však nemůže narovnat moc soudní, ale toliko zákonodárce, který je jako jediný oprávněn (vhodným způsobem) upravit znění zákona. Ostatně by takto zákonodárce nepostupoval poprvé, neboť již výslovně připustil použití některých „speciálně získaných“ důkazních prostředků ve správním řízení, k čemuž srov. např. § 21ga zákona 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (soud v této souvislosti nepředjímá ústavnost tohoto ustanovení).
Závěr
Nejvyšší soud tedy nakonec v projednávané věci neřešil, zda je či není k použití kamerového záznamu pořízeného v trestním řízení jako důkazu v řízení správním nutné připojení protokolu předvídaného trestním řádem. Konstatoval, že takový záznam, byť byl v trestním řízení pořízen zákonně, nemůže být ve správním řízení jako důkaz použit vůbec, i kdyby k němu byl v tomto řízení chybějící protokol připojen desetkrát.
V dané věci bylo po povolení obnovy řízení ve správním řízení vydáno nové rozhodnutí o tom, že žadateli se řidičské oprávnění nevrací. Vývoj tohoto druhého řízení byl obdobný až na to, že Městský soud řízení o žalobě na zrušení rozhodnutí správního orgánu přerušil do doby rozhodnutí o kasační stížnosti. Nyní bude v řízení pokračováno a je asi zjevné, jak bude o druhém správním rozhodnutí postaveném na totožném skutkovém stavu a shodné právní argumentaci rozhodnuto.
JUDr. Vladimír Jašek, Ph.D., LL.M., MCIArb
advokát, rozhodce Rozhodčího soudu při Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky
rozhodce zapsaný na listině VIAC, Rakousko
JAŠEK LEGAL advokátní kancelář, s.r.o.
Pařížská 67/11
110 00 Praha 1 – Josefov
Tel.: +420 222 317 603
Tel.: +420 222 315 949
e-mail: info@jasek-legal.cz
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
