K povinnosti uložit paušální náhradu nákladů řízení ve správním řízení

V aplikační praxi často správní orgány řeší, zda mají oprávnění nebo povinnost uložit paušální náhradu nákladů řízení ve správním řízení, které bylo vyvoláno porušením některé z hmotněprávních povinností povinného (budoucího účastníka správního řízení). Tento příspěvek má snahu poskytnout návod pro postup správních orgánů a také lépe vysvětlit účastníkovi správního řízení povahu institutu paušální náhrady nákladů řízení.

Náklady řízení upravuje Část druhá, Díl 8, ustanovení § 79 platného znění správního řádu (zákona č. 500/2004 Sb. , správní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „správní řád“). Toto ustanovení provádí vyhláška ministerstva vnitra č. 520/2005 Sb. , o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení. Mezi náklady řízení patří zejména hotové výdaje účastníků a jejich zástupců, včetně správního poplatku, ušlý výdělek účastníků a jejich zákonných zástupců, náklady důkazů, tlumočné a odměna za zastupování (79 odst. 1 správního řádu), dále také paušální částka nákladů řízení (§ 79 odst. 5 správního řádu).

Institut nákladů řízení má za úkol mimo jiné plnit funkci preventivní a represivní (sankční). Preventivní funkce má zabránit tomu, aby se správní řízení (o žádosti) zbytečně nezahajovalo, a projevuje se např. ve formě správního poplatku[1]. Represivní (sankční) funkce naopak nastává v případě, že někdo porušením své povinnosti (hmotněprávní či procesněprávní) způsobil, že správnímu orgánu vznikly náklady, které by bez tohoto porušení nebyly vznikly.

Správní řád v ustanovení § 79 odst. 3 zavádí pravidlo, že správní orgán nebo dotčený orgán a účastník si nese své náklady ve správním řízení zcela sám. Z této zásady ale existují zákonem stanovené výjimky. Správní řád v některých případech ukládá a v jiných případech umožňuje správnímu orgánu, aby některým osobám přiznal a některým naopak uložil povinnost náhrady nákladů řízení. Správní orgán je povinen uložit paušální náhradu nákladů řízení tomu, kdo porušením své hmotněprávní povinnosti inicioval vznik správního řízení (§ 79 odst. 5 správního řádu). Naopak správní orgán nemá povinnost, ale má diskreční pravomoc rozhodnout, zda uloží povinnost náhrady nákladů řízení tomu, kdo jejich vznik způsobil porušením své procesněprávní povinnosti (§ 79 odst. 6 správního řádu). Správní řád tedy rozlišuje náklady vynaložené správním orgánem v důsledku porušení nějaké procesní povinnosti účastníkem správního řízení nebo jinou osobou (§ 79 odst. 6), a náklady spojené se skutečností, že správní orgán zahajuje řízení z moci úřední v důsledku porušení nějaké hmotněprávní povinnosti osobou, jež bude účastníkem v tomto správním řízení (§ 79 odst. 5 správního řádu). Aby bylo možné účastníkovi nebo jiné osobě uložit povinnost k náhradě nákladů řízení, vždy se musí jednat o náklady, které správnímu orgánu vznikly v souvislosti s konkrétním správním řízením a protiprávním jednáním povinného (účastníka či jiné osoby), které lze prokázat.

Správní orgán ukládá náhradu nákladů řízení paušální částkou pouze v případě, že je prokázáno porušení právní povinnosti, která naplňuje skutkovou podstatu přestupku nebo správního deliktu. Porušení takové povinnosti musí vést k zahájení správního řízení o uložení sankce za správní delikt. Správní orgán neukládá povinnost paušální náhrady nákladů řízení pouze v tomto případě. Porušení jiné hmotněprávní povinnosti (která nenaplňuje skutkovou podstatu správního deliktu nebo přestupku) může také vyvolat zahájení jiného správního řízení, ve kterém se např. z moci úřední ukládají nápravná opatření v návaznosti na výsledky předchozí kontroly (takovým řízením může být např. řízení podle § 19 zákona o státní kontrole[2] nebo řízení podle § 114a vodního zákona[3]).

Paušální náhrada nákladů řízení je stanovena prováděcím právním předpisem v základní výši 1000 Kč. [4] Paušální náhradu nákladů řízení lze uložit v jakémkoliv správním řízení, ke kterému došlo porušením právní povinnosti účastníka nebo jeho nečinností. Povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou se ukládá ve vztahu ke správnímu orgánu, který řízení vede a který v souvislosti s ním vynakládá náklady, které by nevynaložil, pokud by odpůrce své povinnosti plnil a k žádnému řízení by tak nedošlo. Povinnost nahradit náklady řízení by určitě nebylo možné uložit tehdy, pokud by účastníku řízení nebylo porušení právní povinnosti prokázáno nebo pokud by tato povinnost zanikla v průběhu správního řízení. Tuto povinnost zpravidla ukládá správní orgán rovněž rozhodnutím, a to nejlépe jako součást „jiného rozhodnutí“ (§ 79 odst. 2 správního řádu).

Problematikou náhrady nákladů správního řízení se zabýval rovněž Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu, kdy se k tomuto vyslovil ve dvou závěrech.

První závěr se týkal náhrady nákladů řízení stanovených paušální částkou ve věcech zdravotního pojištění (§ 79 odst. 5 správního řádu). Dle závěru poradního sboru se v oblasti veřejného zdravotního pojištění použije postup podle § 79 odst. 5 správního řádu zejména při ukládání pokut za nesplnění povinností stanovených zákonem o veřejném zdravotním pojištění nebo zákonem o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, tedy pouze v situaci, kdy se jedná o postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby (správní řízení).

Poradní sbor tehdy dospěl k závěru, že paušální částka náhrady nákladů řízení nebude ukládána v těch případech, ve kterých není rozhodováno o porušení právní povinnosti, ale jde pouze o vypočtení dlužné částky, ať už formou platebního výměru nebo výkazem nedoplatků. Jde o případy předepsání dlužného pojistného nebo penále, o kterém se, nejedná-li se o sporný případ, nerozhoduje, ale které vzniká přímo ze zákona. [5]

O tři roky později se poradní sbor zabýval otázkou uložení povinnosti uhradit náklady řízení paušální částkou v řízení o uložení pořádkové pokuty podle § 19 zákona o státní kontrole. Ze závěru poradního sboru vyplývá, že pořádková pokuta podle § 19 zákona o státní kontrole se ukládá ve správním řízení. Vzhledem k tomu, že se jedná o řízení, které účastník vyvolal porušením své právní povinnosti, uloží mu správní orgán podle ustanovení § 79 odst. 5 správního řádu povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou.[6]

Správní orgán obligatorně uloží paušální náhradu nákladů řízení v každém správním řízení, jehož zahájení inicioval povinný nesplněním své hmotněprávní povinnosti nebo svoji nečinností. Tedy pokaždé, pokud se bude jednat o postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby v důsledku porušení určité hmotněprávní povinnosti povinným.

Mgr. Michaela Fedrová,
2. ročník doktorského studia na Právnické fakultě UK v Praze

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Zákon č. 634/2004 Sb. , o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, stanovuje v ustanovení § 2 odst. 1, co se rozumí předmětem správního poplatku: „Předmětem poplatků je správní řízení upravené zvláštním právním předpisem a další činnost správního úřadu související s výkonem státní správy (dále jen "úkon"). Úkony, které podléhají zpoplatnění, jsou vymezeny v jednotlivých položkách sazebníku poplatků, který tvoří přílohu k tomuto zákonu (dále jen "sazebník").“
[2] Zákon č. 552/1991 Sb. , o státní kontrole
[3] Zákon č. 254/2001 Sb. , o vodách a změně některých zákonů (vodní zákon) v ustanovení § 114a vodního zákona stanoví: „Osobě, která neumožní vodoprávnímu úřadu nebo České inspekci životního prostředí kontrolu podle § 114 tím, že neumožní vstup či vjezd na pozemek nebo vstup do objektu, neumožní odběr vzorků, neposkytne požadované doklady, údaje a vysvětlení, nebo v potřebném rozsahu při provádění kontroly nespolupracuje, lze uložit pořádkovou pokutu do 200 000 Kč. Pořádková pokuta může být uložena i opakovaně. Úhrn takto uložených pořádkových pokut nesmí přesáhnout částku 2 000 000 Kč. Příjem z pořádkových pokut je příjmem rozpočtu, ze kterého je hrazena činnost správního orgánu, který pokutu uložil.“ Ustanovení § 114 pak stanovuje rozsah oprávnění osob vykonávajících vodoprávní dozor a vrchní vodoprávní dozor.
[4] Vyhláška ministerstva vnitra č. 520/2005 Sb. , o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízen, kde je v § 6 odst. 1 stanoveno, že: „(1) Paušální částka nákladů správního řízení, které účastník vyvolal porušením své právní povinnosti, činí 1 000 Kč.“
[5] Závěr č. 36 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 12. 6. 2006
[6] Závěr č. 83 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 14. 12. 2009