Fikce platnosti víza k pobytu nad 90 dnů dle § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců

V případě, že občan třetí země[1] hodlá pobývat na území České republiky za účelem vyžadujícím pobyt na území delší než 3 měsíce, udělí mu ministerstvo vnitra na jeho žádost vízum k pobytu nad 90 dnů.[2] Vízum k pobytu nad 90 dnů se uděluje s dobou platnosti na 6 měsíců. Až na výjimky nelze platnost tohoto víza prodloužit. Cizinec, který na území České republiky pobývá na vízum k pobytu nad 90 dnů, hodlá na území přechodně pobývat po dobu delší než 6 měsíců a trvá-li stejný účel pobytu, však může podle § 42 odst. 1 zákona o pobytu cizinců podat na ministerstvu vnitra žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu. Podle § 47 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je cizinec povinen tuto žádost podat nejdříve 90 a nejpozději 14 dnů před uplynutím platnosti víza k pobytu nad 90 dnů. V případě, že podání žádosti ve stanovené lhůtě zabrání důvody na vůli cizince nezávislé, je cizinec oprávněn tuto žádost podat do 3 pracovních dnů po zániku těchto důvodů.

Obecná lhůta pro vydání rozhodnutí o žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu je podle § 169 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců 60 dnů ode dne podání žádosti. I pokud by ministerstvo vnitra jako věcně příslušný správní orgán rozhodlo o žádosti v zákonné lhůtě, což není vždy pravidlem, může se vzhledem ke lhůtě pro podání žádosti stát, že doba platnosti víza k pobytu nad 90 dnů uplyne ještě před tím, než bude o žádosti cizince o vydání povolení k dlouhodobému pobytu pravomocně rozhodnuto. Cizinec by tak musel za normálních okolností vyčkat na výsledek řízení o jeho žádosti mimo území České republiky, neboť po uplynutí doby platnosti víza k pobytu nad 90 dnů vyznačené na vízovém štítku by pobýval na území České republiky nelegálně a musel by vycestovat. V opačném případě by se cizinec vystavoval riziku správního vyhoštění. A právě za této situace se uplatní fikce platnosti víza k pobytu nad 90 dnů podle § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Pokud doba platnosti víza k pobytu nad 90 dnů uplyne před rozhodnutím žádosti o povolení dlouhodobého pobytu, ačkoliv žádost byla podána ve lhůtě podle § 47 odst. 1, považuje se podle § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců vízum za platné až do doby nabytí právní moci rozhodnutí o podané žádosti. Cizinec tedy nemusí po skončení platnosti víza k pobytu nad 90 dnů území České republiky opustit a může zde legálně pobývat i po dobu, kdy je jeho žádost projednávána. V případě, že správní orgán žádosti cizince vyhoví, zaniká fikce platnosti víza k pobytu nad 90 dnů v souladu s § 151 odst. 3 správního řádu dnem převzetí průkazu povolení k dlouhodobému pobytu. V opačném případě zaniká fikce nabytím právní moci usnesení o zastavení řízení o žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu, případně nabytím právní moci rozhodnutí o zamítnutí této žádosti. V případě negativního rozhodnutí o žádosti ministerstvo vnitra následně na základě § 50 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců z moci úřední udělí cizinci výjezdní příkaz. Cizinec je následně povinen z území České republiky vycestovat nejpozději poslední den platnosti výjezdního příkazu. Pokud území České republiky neopustí, pobývá na území České republiky nelegálně a může být vyhoštěn.[3]

V některých případech nemusí dle zákona o pobytu cizinců cizinec žádat nejdříve o vízum k pobytu nad 90 dnů, ale může žádat přímo o vydání povolení k dlouhodobému pobytu. Jedná se zejména o cizince, kteří žádají o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny nebo za účelem studia. V těchto případech je cizinec povinen podat žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na místně příslušném zastupitelském úřadu České republiky. Podle § 169 odst. 13 zákona o pobytu cizinců je přitom cizinec povinen požádat o vydání povolení k dlouhodobému pobytu pouze na zastupitelském úřadu ve státě, jehož je cizinec státním příslušníkem, popřípadě jenž vydal cestovní doklad, jehož je cizinec držitelem, nebo ve státě, ve kterém má cizinec povolen dlouhodobý nebo trvalý pobyt. Nesplní-li cizinec tuto povinnost, řízení o žádosti není zahájeno a zastupitelský úřad věc usnesením odloží. Toto omezení neplatí u cizinců, kteří jsou státními příslušníky zemí uvedených v příloze vyhlášky Ministerstva vnitra č. 429/2010, stanovící výjimky z povinnosti cizince požádat o vízum nebo povolení k pobytu na místně příslušném zastupitelském úřadu. Pokud cizinec, který je povinen podat žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na zastupitelském úřadě, podá tuto žádost přímo na území České republiky ministerstvu vnitra, a to např. v rámci pobytu na výjezdní příkaz nebo na krátkodobé vízum k pobytu do 90 dnů, ministerstvo řízení o této žádosti usnesením zastaví na základě § 169 odst. 8 písm. c) zákona o pobytu cizinců.

Vzhledem k tomu, že žádostem podaným na zastupitelském úřadu nepředchází žádost cizince o vízum k pobytu nad 90 dnů, fikce platnosti víza k pobytu nad 90 dnů se zde neuplatní a tito cizinci mohou na území České republiky pobývat až poté, co je o jejich žádosti kladně rozhodnuto. Především u žádostí o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny však může cizinec čekat na výsledek řízení velice dlouhou dobu, neboť v těchto případech je především s ohledem na složitost dokazování v případě podezření na účelově tvrzené rodinné vazby podle § 169 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí 270 dnů ode dne podání žádosti.

Fikce platnosti povolení k dlouhodobému pobytu dle § 44a ve spojení s § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců

Na žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu se s ohledem na § 44a odst. 3 zákona o pobytu cizinců vztahuje § 47 obdobně. Cizinec tedy může pobývat na základě fikce platnosti předcházejícího povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky až do nabytí právní moci rozhodnutí o jeho žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu. Žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu však musí podat nejdříve 90 a nejpozději 14 dnů před uplynutím platnosti dosavadního povolení k dlouhodobému pobytu. I zde se uplatní výjimka, kdy v případě, že podání žádosti ve lhůtě podle předchozí věty zabrání důvody na vůli cizince nezávislé, je cizinec oprávněn tuto žádost podat do 3 pracovních dnů po zániku těchto důvodů.

Uplatnění § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců v případě žádostí o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem

U žádostí o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem podle § 45 zákona o pobytu cizinců je nutné rozlišovat mezi případy, kdy cizinec v době podání této žádosti pobývá na území České republiky na základě víza k pobytu nad 90 dnů a případy, kdy cizinec v době podání žádosti pobýval na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému pobytu. Na první skupinu případů se § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců vztahuje přímo. Ve druhé skupině případů je nutné § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců aplikovat analogicky, což v rozsudku č. j. 7 As 96/2011 – 73 ze dne 25. 8. 2011 potvrdil i Nejvyšší správní soud, a to s odůvodněním, že „není ospravedlnitelné, aby osoby pobývající na území České republiky na základě víza byly oprávněny vyčkat rozhodnutí o jejich žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za jiným než dosavadním účelem, kdežto osoby, které zde již pobývají na základě povolení k dlouhodobému pobytu, by měly povinnost opustit území České republiky přes existenci včas podané nové žádosti o dlouhodobý pobyt, byť opět za jiným než dosavadním účelem.“

Na tomto místě je nutné upozornit na skutečnost, že u žádostí o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem se neuplatní lhůta k podání žádosti dle § 47 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Z dikce § 45 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je zřejmé, že žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem může být podána kdykoliv během doby platnosti předcházejícího pobytového oprávnění.

Problematika tzv. překlenovacích pobytových štítků

Jako osvědčení o legálnosti pobytu na území České republiky do doby pravomocného rozhodnutí o žádosti ministerstvo vnitra vydá cizinci tzv. překlenovací pobytový štítek s dobou platnosti odpovídající předpokládané délce řízení o žádosti, který je cizinci vlepen do cestovního dokladu podobně jako vízový štítek.[4] Význam překlenovacího pobytového štítku pro cizince spočívá mimo jiné i v tom, že mu umožňuje vycestovat ze schengenského prostoru, a následně i jeho návrat do České republiky. Zákon o pobytu cizinců přitom pojem překlenovací pobytový štítek nezná a osvědčení o existující fikci platnosti pobytového oprávnění cizince neupravuje.

Charakterem překlenovacího pobytového štítku se již v minulosti zabýval i Nejvyšší správní soud. V rozsudku ze dne 31. 5. 2010, č. j. 2 Ans 1/2009-71, Nejvyšší správní soud konstatoval, že se v případě překlenovacího pobytového štítku jedná o pouhé osvědčení vydané podle § 155 správního řádu, nikoliv o deklaratorní rozhodnutí.[5] Správní orgán totiž tímto aktem osvědčuje existenci nesporných skutečností, které jsou mu známy z jeho úřední činnosti. Při vydávání tohoto osvědčení není třeba vykládat neurčité právní pojmy nebo aplikovat diskreční oprávnění. Nejvyšší správní soud dále konstatoval, že „opačný přístup k povaze tohoto specifického osvědčení by byl v příkrém rozporu s jeho účelem. Pokud by totiž mělo jeho vydání předcházet správní řízení ve smyslu části druhé správního řádu, včetně provádění dokazování, vedlo by to k faktickému popření tohoto institutu, neboť vydáním překlenovacího štítku je nepochybně sledována okamžitá ochrana právního postavení žadatele o pobyt, který jeho prostřednictvím prokazuje své oprávnění pobývat na území České republiky.“

V případě, že ministerstvo vnitra shledá, že cizinci nelze vydat překlenovací pobytový štítek, má na základě § 155 odst. 3 správního řádu povinnost cizince, pokud o to požádá, uvědomit o tom písemně a sdělit mu důvody, které k tomuto závěru vedly. Toto sdělení nemá charakter správního rozhodnutí, a proto nepodléhá soudnímu přezkumu podle § 65 a násl. soudního řádu správního. Pokud má následně cizinec za to, že mu překlenovací pobytový štítek nebyl vydán v rozporu s právními předpisy, má možnost domáhat se vydání překlenovacího pobytového štítku žalobou na ochranu nečinnosti správního orgánu podle § 79 soudního řádu správního. Nejvyšší správní soud k tomu v již výše citovaném rozsudku ze dne 31. 5. 2010, č. j. 2 Ans 1/2009-71, obsáhle konstatoval, že „si je plně vědom toho, že správní soudy v tomto typu řízení (řízení o žalobě na ochranu před nečinností správního orgánu - pozn. autora) mají ve své kognici ustat na posouzení, zda je správní orgán nečinný, popřípadě, zda je nečinný po právu; hodnocení jak má jeho případná procesní aktivita po stránce věcné vypadat, mu již nenáleží. Nelze ovšem přehlédnout, že v případech, kdy je žalována nečinnost správního orgánu při vydání „prostého osvědčení“, tedy osvědčení dle části čtvrté správního řádu, by striktní dodržení tohoto (obecně nepochybně správného) procesního postupu nemuselo vždy vést k soudní ochraně práv žalobce. V případě, kdy je žalována nečinnost ve vztahu k vydání rozhodnutí, postačí (v případě důvodnosti žaloby) uložit správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí blíže neurčeného obsahu; případná nezákonnost takto následně vydaného rozhodnutí je pak plně pod soudní kontrolou, a to cestou vyvolání nového řízení, tentokrát již dle části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s. V případě, kdy je žalována nečinnost při vydávání osvědčení by ovšem případný nezákonný postup správního orgánu, který by jinak formálně dodržel předepsaný postup (§ 155 odst. 3 správního řádu), byl již mimo dosah soudní kontroly, neboť zde stricto sensu neexistuje procesní mechanismus, který by (třeba i v jiném řízení) umožnil soudu přezkoumat takový postup věcně (tedy jeho soulad se zákonem). Kromě nyní posuzovaného případu si lze v praxi představit řadu situací, kdy by v důsledku nezákonného odmítnutí vydání osvědčení (byť při dodržení procesních postupů) mohlo dojít k zásahu do práv žadatele (například nevydání osvědčení o absolvovaném studiu, jehož důsledkem je nemožnost prokázat dosažené vzdělání a tedy omezení žadatele při volbě povolání apod.); případná ochrana pořadem civilního práva by v těchto případech byla obvykle zcela vyloučena, případně by nevedla k poskytnutí soudní ochrany efektivně a v reálném čase. Opačný přístup by ostatně popíral smysl žalobního řízení na ochranu proti nečinnosti za situace, kdy by se žalobce dožadoval vydání osvědčení, jak na to již poukazoval výše citovaný rozsudek zdejšího soudu č. 981/2006 Sb. NSS. Navíc, jak již bylo konstatováno, právě povaha „prostého“ osvědčení nevyžaduje provádění dokazování, právního hodnocení věci apod.; (ne)vydání osvědčení je víceméně výsledkem ověření potřebných podmínek, dostupných ze správního spisu či úředních evidencí a nevyžaduje tak ani potřebné odborné znalosti, jimiž v meritu věci disponuje právě správní orgán a nikoli soud. Lze tedy uzavřít, že zjistí-li městský soud, že požadované osvědčení nebylo dosud žalobci vydáno, věcně posoudí, zda jsou pro jeho vydání splněny zákonné podmínky.“

Pokud fikce platnosti posledního pobytového oprávnění zanikne, zaniká tím i platnost překlenovacího pobytového štítku, a to přesto, že v něm uvedená doba platnosti přesahuje právní moc rozhodnutí o žádosti.

Mgr. Tomáš Naiser

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Občanem třetí země je občan státu, který není členem EU a zároveň není občanem Lichtenštejnska, Norska, Švýcarska a Islandu.
[2] Vízum k pobytu nad 90 dnů nelze udělit za účelem zaměstnání. Cizinec v těchto případech podává žádost o zaměstnaneckou kartu.
[3] Podle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2. zákona o pobytu cizinců policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie, a zařadí cizince do informačního systému smluvních států, až na 3 roky, pobývá-li cizinec na území bez víza, ač k tomu není oprávněn, nebo bez platného oprávnění k pobytu.
[4] Vzhledem k délce některých řízení o žádostech bývá v průběhu správního řízení cizincům překlenovacích pobytových štítků vydáno hned několik.
[5] V posuzovaném případě se Nejvyšší správní soud zabýval problematikou překlenovacích pobytových štítků osvědčujících odlišný případ fikce platnosti pobytového oprávnění podle zákona o pobytu cizinců, a to fikci přechodného pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie, který sám není občanem Evropské unie, podle § 87y zákona o pobytu cizinců. Jedná se o obdobnou problematiku jako u překlenovacích pobytových štítků osvědčujících fikci platnosti pobytového oprávnění podle § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz