Podle § 5d odst. 2 zákona o regulaci reklamy reklama na potraviny musí splňovat požadavky stanovené zákonem o potravinách a tabákových výrobcích, zejména pokud jde o uvedení informace naznačující, že země původu potraviny je Česká republika, přímo použitelným předpisem Evropské unie o poskytování informací o potravinách spotřebitelůmf5662143 a přímo použitelnými předpisy Evropské unie, které stanoví pravidla pro použití označení původu, zeměpisných označení a tradičních výrazů. Prvním zmíněným přímo použitelným předpisem v tomto ustanovení je nařízení č. 1169/2011, které upravuje tzv. léčebná tvrzení.

Podle § 8a odst. 3 písm. i) zákona o regulaci reklamy se právnická nebo podnikající fyzická osoba jako zpracovatel dopustí přestupku tím, že zpracuje reklamu na potraviny, která nesplňuje požadavky stanovené zákonem o potravinách a tabákových výrobcích, zejména pokud jde o uvedení informace naznačující, že země původu potraviny je Česká republika, požadavky stanovené přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím poskytování informací o potravinách spotřebitelům nebo přímo použitelným předpisem Evropské unie , který stanoví pravidla pro použití označení původu, zeměpisných označení nebo tradičních výrazů.

Jak vyplývá z čl. 2 odst. 2 bodu 5) nařízení č. 1924/2006 se zdravotním tvrzením rozumí každé tvrzení, které uvádí, naznačuje nebo ze kterého vyplývá, že existuje souvislost mezi kategorií potravin, potravinou nebo některou z jejích složek a zdravím. Mezi zdravotní tvrzení spadá též tzv. tvrzení o snížení rizika onemocnění, kterým je podle čl. 2 odst. 2 bodu 6) nařízení č. 1924/2006 zdravotní tvrzení, které uvádí, naznačuje nebo ze kterého vyplývá, že spotřeba určité kategorie potravin, potraviny nebo některé z jejích složek významně snižuje riziko vzniku určitého lidského onemocnění.

Pro používání zdravotních tvrzení pak platí řada pravidel (např. obecná pravidla vymezená v čl. 3-5 nařízení č. 1924/2006 a detailní podmínky používání v čl. 10 a dalších). Pro zjednodušení se rozlišují především tvrzení, která jsou již schválená, neschválená či tvrzení na tzv. on hold seznamu.

Reklama

Microsoft Copilot pro Office365 prakticky (online - živé vysílání) - 2.12.2024

2.12.2024 13:003 025 Kč s DPH
2 500 Kč bez DPH

Koupit

Co vlastně znamená zákaz léčebných tvrzení, který je dnes v čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011, a jak posoudit, zda je sporné tvrzení léčebné, a nikoliv „jen“ zdravotní, dle Nejvyššího správního soudu.

Nařízení č. 1169/2011 neobsahuje přímo definici léčebného tvrzení, ta se však v praxi dovozuje ze znění čl. 7 odst. 3 cit. nařízení. Podle čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011 platí, že s výhradou odchylek stanovených v právních předpisech Unie, které se vztahují na přírodní minerální vody a na potraviny určené pro zvláštní výživu, nesmějí informace o potravině připisovat jakékoli potravině vlastnosti umožňující zabránit určité lidské nemoci, zmírnit ji nebo ji vyléčit, ani na tyto vlastnosti odkazovat (přímo toto ustanovení též odkazuje na některé výjimky z uvedeného zákazu, např. pro minerální vody, ty nicméně nejsou pro nynější věc podstatné). Podle čl. 7 odst. 4 tohoto nařízení platí stejný zákaz i pro související reklamu či obchodní úpravu potravin, jejich tvar, vzhled nebo balení, použité obalové materiály, způsob jejich úpravy a místo vystavení.

Jak Nejvyšší správní soud v úvodu nadepsaném rozsudku se vrátil do hlubší historie a  konstatoval, že ještě před přijetím nařízení č. 1169/2011 (kdy české právo provádělo unijní směrnici 2000/13/ES) interpretoval tento požadavek následujícím způsobem: „nelze akceptovat reklamní sdělení, které tuto potravinu způsobem prezentace a charakteristikou přiblíží léčivům, až dokonce vyvolá dojem, že v podstatě se jedná o léčivo“ (rozsudek ze dne 25. 9. 2008, čj. 7 As 48/2008‑72, č. 1772/2009 Sb. NSS); případně považoval za klíčové posouzení, „zda kombinace obsahu reklamního sdělení a jejího grafického zpracování může vzbuzovat v adresátech reklamy dojem, že prezentovaný doplněk stravy je lékem nebo přípravkem schopným lidské choroby léčit nebo jim předcházet. Nejvyšší správní soud proto dospěl ve shora jmenovaném rozhodnutí k závěru, že pro naplnění skutkové podstaty je dostačující, pokud je na takové schopnosti přípravku obsahem reklamního sdělení pouze odkazováno“ (rozsudek ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 As 49/2009‑45). 

Pokud uvedené shrneme, pak pro posouzení, zda se jednalo o deklaraci léčebného účinku, byla potřeba posouzení celého obsahového kontextu, ve kterém se sporné tvrzení objevilo.

Uvedený postoj však zůstal nezměněn ani po přijetí nařízení č. 1169/2011. Nejvyšší správní soud setrvává (zcela logicky) na závěru, že pro posouzení sporného tvrzení je třeba zkoumat, „zda obsahem reklamního sdělení, které je třeba chápat jako celkové vyznění reklamy v celém kontextu slovní, grafické a zvukové složky reklamy, je výpověď o léčivých vlastnostech doplňku stravy. Nelze tedy vycházet pouze z explicitního reklamního vzkazu, který v reklamě zazní (tj. to, co je v reklamě skutečně řečeno či napsáno), nýbrž z toho, jak průměrný spotřebitel reklamní sdělení v jeho celku pochopí“ (rozsudek ze dne 17. 1. 2014, čj. 4 As 98/2013-88, č. 3022/2014 NSS, bod 31).

Označení určitého sdělení jako léčebného tvrzení nezávisí na jednom konkrétním prvku posuzovaného sdělení, ale na jeho celkovém kontextu. Klíčové tedy je, zda dané sdělení ve spotřebiteli vyvolává dojem, že určitá potravina má vlastnosti zmíněné v čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011.

Nejvyšší správní soud při posuzování sporných tvrzení postupoval v předmětné věci od „nejkonkrétnějšího“ k „nejobecnějšímu“ a předložil tak orgánům dozoru vodítko pro možný postup, jak posuzovat legitimitu tvrzení obsažených v reklamě na potraviny.

• Zaprvé řešil, zda je pro označení sporného tvrzení jako léčebného tvrzení podstatné, že posuzované sdělení spojuje účinek se složkou potraviny namísto potraviny samotné.
• Zadruhé zkoumal, do jaké míry tvrzení ve zmíněných částech příspěvku souvisela „jen“ se zdravím člověka a do jaké míry se již týkala předcházení nemoci či boje s nemocí.
• Poté se Nejvyšší správní soud přesunul k ostatním částem příspěvku (úvodní a závěrečné části) a skutečnosti, že žalobkyně spojila propagaci potravin s pandemií koronaviru.
• Konečně se soud zabýval otázkou, zda v nynější věci nemohlo jít o zvláštní případ podle judikatury Nejvyšší správní soud, kdy ani léčebné tvrzení není způsobilé uvést spotřebitele v omyl. 

K uvedenému postupu pak Nejvyšší správní soud předkládá interpetaci stávajících předpisů a jejich aplikaci v praxi.

Z čistě formálního pohledu je pravda, že definice zdravotního tvrzení v čl. 2 odst. 2 bodu 5) nařízení č. 1924/2006 hovoří též o složkách potravin, zatímco čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011 hovoří o zákazu léčebných tvrzení jen v souvislosti s potravinami jako takovými.

Rovněž právě pro zdravotní tvrzení je typické, že vztahují právě k určitým složkám potravin (řada obecných povinností podle čl. 5 nařízení č. 1924/2006 se rovněž týká významu, množství atd. složek potravin). To ale neznamená, že tvrzení, které připisuje účinky jednotlivým složkám potravin, může být pouze zdravotním (a nikoliv léčebným) tvrzením.

Výše zmíněný přístup by totiž jednak pomíjel, že (v případě reklamy na potravinu či doplněk stravy) propagace účinků jednotlivých složek potraviny neslouží k ničemu jinému než k propagaci samotné potraviny. V tomto kontextu nejsou složky potraviny propagovány samy o sobě.

Především by ale nastíněný výklad značně oslabil (ne-li dokonce zcela popřel) ochranu, kterou spotřebitelům poskytuje čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011. Podle tohoto ustanovení je zakázáno připisovat léčebné vlastnosti jakékoliv potravině.

Mimo několik výslovně upravených výjimek jde tedy v podstatě o plošný zákaz léčebných tvrzení. Prakticky jakoukoliv potravinu nicméně lze např. pro účely reklamy popsat tak, že reklamní sdělení bude formálně hovořit jen o účincích jednotlivých složek potraviny. V takovém případě by byl čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011 vlastně vyprázdněn.

Podle Nejvyššího správné soudu tedy otázka, zda sporné tvrzení popisuje účinky potraviny, nebo naopak jen jedné z jejích složek, není pro odlišení zdravotních a léčebných tvrzení relevantní. Onu dělicí linii mezi zdravotními a léčebnými tvrzeními proto musí představovat samotný účinek, který sporné tvrzení potravině (a to i skrze popis jednotlivých složek) připisuje.

Pro posouzení, zda je sporné tvrzení léčebným tvrzením, je rozhodný celkový dojem na straně spotřebitele. Sporné tvrzení tedy nemusí výslovně uvádět, že potravina dokáže např. vyléčit nějakou nemoc (nemusí kopírovat přesný popis léčebného účinku v čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011). Stačí, že z celkového kontextu sdělení spotřebitel získá dojem, že potravina tyto léčebné účinky v praxi má. 

K tomuto Nejvyšší správní soud uvádí, že české znění čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011 sice hovoří o vlastnosti umožňující zabránit určité lidské nemoci, zmírnit ji nebo ji vyléčit. Jiné jazykové verze nařízení však zákaz podobným způsobem nezužují.[1]

Takto úzký výklad by navíc šel proti smyslu zákazu léčebných tvrzení (rozsudek ze dne 27. 2. 2023, čj. 8 As 212/2021-53, bod 54). Stejně tak již soud připustil, že léčebné tvrzení nemusí přímo popisovat léčebný účinek (tj. zabránění, předcházení či vyléčení nemoci). Sporné tvrzení lze označit za léčebné tvrzení např. již na základě použití např. slova „medicinální“ nebo dokonce slova „koronavirus“ (pochopitelně vždy v daném kontextu; k uvedeným příkladům srov. právě cit. rozsudek 8 As 212/2021, a také rozsudek 1 As 162/2022).

Nejvyšší správní soud dále rozvádí úvahu k předmětu řízení, který se týkal užití tvrzení zmiňující o původcích nemocí. K tomuto je možno doplnil bohatou judikaturu. Například krajské soudy již několikrát označily za léčebná tvrzení slovní spojení či dokonce názvy přípravků, které popisovaly nebo implikovaly schopnost působit proti parazitům či bakteriím, tedy typickým původcům nemocí (srov. rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 30. 8. 2018, čj. 65 A 102/2016-68, rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 9. 10. 2018, čj. 57 A 94/2017-73, a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2018, čj. 3 A 193/2018-36). Jde pochopitelně vždy o případy, kdy sporné tvrzení vykreslovalo tyto původce v negativním světle (použitím výrazů „na“, „anti“ apod., jejichž přirozeným ekvivalentem v nynější věci je výraz „proti“).

Pokud tedy sporné tvrzení uvádí nebo naznačuje např., že určitá potravina působí, bojuje, pomáhá nebo čistě „je“ proti virům či bakteriím, průměrný spotřebitel si z takového tvrzení vezme, že daná potravina má léčebné účinky.

 Hranice mezi tvrzením o podpoře imunitního systému a tvrzením o účinkům proti bakteriím, virům apod. se může zdát tenká. V obecné rovině lze souhlasit i s tím, že skutečnost, že správně fungující imunitní systém chrání tělo např. před viry, je běžně známá (srov. k tomu výše cit. rozsudek 9 As 20/2022-45, věc Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, bod 37).

Na druhé straně však ani s touto úvahou nelze odhlédnout od potřeby rozlišovat mezi zdravotními a léčebnými tvrzeními.

V tomto směru Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že při hodnocení sporného sdělení je důležitý i celkový kontext.

 Konečně se Nejvyšší správní soud dostal k poslednímu argumentu městského soudu. Ten v bodu 59 napadeného rozsudku uvedl, že i kdyby měla sporná tvrzení spadat pod zákaz léčebných tvrzení podle čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011, nemohla by tak či tak uvést spotřebitele v omyl.

Městský soud s odkazem na rozsudek ze dne 12. 6. 2020, čj. 5 As 219/2019-49, č. 4049/2020 Sb., dovodil, že běžné potraviny, které si spotřebitel nemůže splést s léčivem, protože je zná z běžné konzumace.  Uvedené úvahy však nejvyšší správní soud považoval za nutné zkorigovat.

V citovaném rozsudku čj. 5 As 219/2019, Nejvyšší správní soud fakticky vytvořil jakousi novou výjimku ze zákazu používání léčebných tvrzení v čl. 7 odst. 3 nařízení 1169/2011. Nejvyšší správní soud v dané věci vyslovil názor, že „ve výjimečných případech může být i léčebné tvrzení zcela nezpůsobilé uvést spotřebitele v omyl, např. pokud je potravina zjevně nezaměnitelná s lékem a uvedené tvrzení je neuvěřitelné v takové míře, že se jím žádný spotřebitel nemůže nechat zmýlit“ (srov. bod 37 cit. rozsudku).

Jak uvádí Nejvyšší správní soud v nynější věci, nechce závěry rozsudku čj. 5 As 219/2019, popřít.

Je však třeba upozornit, že k použití citovaného rozsudku je potřeba přistupovat velmi obezřetně a respektovat mimořádnou povahu situace, kdy jinak zakázané léčebné tvrzení nebude vůbec způsobilé uvést spotřebitele v omyl.

Zaprvé Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011 formuluje zákaz léčebných tvrzení skutečně kategoricky a široce. Mimo několik výjimek jsou zakázána léčebná tvrzení u jakékoli potraviny.

Nařízení č. 1169/2011 na vícero místech výslovně zakazuje určité praktiky jen v závislosti na tom, zda mohou v tom či onom konkrétním případě uvést spotřebitele v omyl. V těchto případech nařízení č. 1169/2011 explicitně vyžaduje posouzení, zda určité jednání či opomenutí uvádí spotřebitele v omyl [srov. čl. 8 odst. 4 nebo čl. 26 odst. 2 písm. a) nařízení 1169/2011]. Hypotéza pravidla v čl. 7 odst. 3 cit. nařízení naopak žádný takový požadavek neobsahuje, zákaz léčebných tvrzení žádné podobné zkoumání nepředpokládá.

Také bod 20 odůvodnění nařízení č. 1169/2011 odlišuje léčebná tvrzení od informací, které by mohly uvádět spotřebitele v omyl: „právní předpisy o poskytování informací o potravinách by měly zakázat používání informací, které by uváděly spotřebitele v omyl, zejména pokud jde o charakteristiky potravin, jejich účinky nebo vlastnosti, nebo které potravinám připisují léčebné vlastnosti. Má-li tento zákaz být účinný, měl by se vztahovat také na obchodní úpravu potravin a na související reklamu“. A ani podle Soudního dvora EU nezávisel zákaz léčebných tvrzení v předchozí unijní úpravě (navíc prakticky totožně formulovaný) na tom, zda sporné tvrzení mohlo spotřebitele uvést v omyl, či nikoliv.

Výklad čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011, který nijak nepracuje s tím, zda použití léčebných tvrzení uvádí, či neuvádí spotřebitele v omyl, rovněž lépe zapadá do kontextu unijní regulace potravin. Zákaz léčebných tvrzení v čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011 je vlastně určitý mezistupeň mezi regulací zdravotních tvrzení (která ještě potraviny s nemocemi nespojují) a regulací léčiv.

Podle § 2 odst. 1 písm. a) zákona č. 378/2007 Sb. , o léčivech (který do českého práva provádí směrnici 2001/83/ES), je léčivým přípravkem i výrobek, který naplňuje tzv. definici léčiva „podle prezentace“: látka nebo kombinace látek prezentovaná s tím, že má léčebné nebo preventivní vlastnosti v případě onemocnění lidí nebo zvířat. K unijní předloze této definice v čl. 1 směrnice 2001/83/ES přitom Soudní dvůr EU opakovaně uvedl, že „tím, že se opírá o kritérium prezentace výrobku, má za cíl zahrnout nejen léčivé přípravky, které mají skutečný léčebný nebo lékařský účinek, ale rovněž výrobky, které nejsou dostatečně účinné nebo které nemají účinek, který jsou spotřebitelé oprávněni očekávat s ohledem na jejich prezentaci. Uvedená směrnice tak směřuje k ochraně spotřebitelů nejen před škodlivými nebo toxickými léčivými přípravky jako takovými, ale rovněž před různými výrobky používanými namísto vhodných léků“ (zde rozsudek ze dne 15. 11. 2007, Komise proti Německu, C-319/05, EU:C:2007:678, bod 43).

Nejvyšší správní soud v rozsudku 5 As 219/2019, sice bod 20 odůvodnění nařízení č. 1169/2011 i judikaturu Soudního dvora EU k předchozí úpravě výslovně zmínil (srov. bod 36 cit. rozsudku). Následně však odkázal na bod 4 odůvodnění nařízení, podle kterého je „obecným cílem potravinového práva poskytovat spotřebitelům povědomí, které jim umožní informovaně vybírat potraviny, které konzumují, a zabránit jakýmkoli praktikám, které je mohou uvést v omyl“. A s odkazem na něj uvedl, že (unijní) zákonodárce nemohl zamýšlet pokrýt všechny myslitelné případy a že nemá smysl chránit spotřebitele před praktikami, které nejsou způsobilé je, jakkoliv ohrozit (bod 37 cit. rozsudku).

Takový výklad má nicméně svá úskalí. I když je obecným cílem potravinového práva EU zakázat jakékoli praktiky, které spotřebitele uvádějí v omyl, neznamená to, že zakazuje jen tyto praktiky. Konkrétní opatření jako právě zákaz v čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011 může spotřebitele (resp. jejich zdraví, na které odkazuje mj. bod 3 odůvodnění nařízení) chránit i plošně. Tomu by i lépe odpovídalo odůvodnění tohoto zákazu v nařízení a judikatuře Soudního dvora EU. Jinak řečeno, nebýt rozsudku 5 As 219/2019, omezení léčebných tvrzení v čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011 by proto šlo poměrně jednoduše vnímat jako záměrně plošně nastavený zákaz. 

Nejvyšší správní soud připomíná, že v rozsudku č. j. 5 As 219/2019 jsou fakticky vymezeny dvě podmínky pro to, aby léčebné tvrzení nebylo způsobilé ovlivnit spotřebitele (byť jako příklad). Jednak musí jít o potravinu, kterou spotřebitel bezpečně dokáže odlišit od léčiva, jednak s ní musí být spojeno „neuvěřitelné“ tvrzení, kterým se „žádný spotřebitel nemůže nechat zmýlit“ (srov. opět bod 37 cit. rozsudku). Tyto podmínky jsou kumulativní. Teprve splnění obou podmínek by mělo umožnit obejít zákaz v čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011 (zatímco z bodu 37 cit. rozsudku 5 As 219/2019, , lze totiž dovodit, že podmínky Nejvyšší správní soud chápal jako kumulativní, v rozsudku ze dne 22. 9. 2021, čj. 1 As 363/2020‑37, bod 16, Nejvyšší správní soud podmínky popsal jako alternativní).

Obejít zákaz používání léčebných tvrzení podle Nejvyššího správního soudu nelze jen argumentem, že v dané věci jde o potravinu, kterou spotřebitel umí (třeba i bezpečně) odlišit od léčiva.

Takový přístup by v praxi paradoxně významně omezil působnost zákazu používání léčebných tvrzení podle čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1169/2011 jen na ty potraviny, které jsou nějakým způsobem méně známé či neobvyklé. Navíc by tento přístup v mnoha případech vyloučil posouzení samotného sporného tvrzení, tedy účinků připisovaných potravině, o které jde v podobných případech „až“ v první řadě.

Uvedená interpretace rozsudku 5 As 219/2019, by byla podle Nejvyššího správního soudu zcela v rozporu s kategorickým zněním čl. 7 odst. 3 nařízení 1169/2011. Pokud by měly správní orgány či soudy tímto způsobem posuzovat léčebná tvrzení, prakticky jistě by jednaly v rozporu s právem EU. Proto, když už má z čl. 7 odst. 3 nařízení 1169/2011 existovat nějaká nová výjimka, pro použití závěrů rozsudku 5 As 219/2019, musí být naplněny obě výše uvedené podmínky.