K problematice stanovení okamžiku nabytí právní moci správního rozhodnutí v případě, kdy se účastník vzdá práva na odvolání

Ustanovení § 91 odst. 4 zákona 500/2004 Sb., správního řádu, v pl. znění (dále jen „správní řád“), řeší situaci, kdy je v řízení více účastníků a všichni se vzdají práva podat odvolání – v takovém případě nabývá rozhodnutí právní moci den následující po dni, kdy tak učinil poslední z nich. Otázkou je, jak stanovit okamžik právní moci v případě, kdy má právo podat odvolání pouze jeden účastník (stane se tak zejména tehdy, když více účastníků v řízení nebylo; v úvahu může připadat ale i situace, kdy jde o posledního z účastníků, kterému neuplynula lhůta k podání odvolání) a tento se ho vzdá. Tuto situaci správní řád přímo neřeší, a proto vzniká prostor pro různé varianty stanovení okamžiku nabytí právní moci rozhodnutí, vznikající v důsledku aplikace ostatních ustanovení správního řádu, případně dalších právních předpisů.

Problémem se zabýval mimo jiné Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu (dále i jen „poradní sbor“). Ve svém závěru č. 69[1] ze dne 16. 6. 2008 se přiklání k názoru, že právní moc v takovémto případě nastává dnem, kdy se účastník vzdal práva na odvolání. Toto stanovisko zdůvodňuje tím, že: „Ustanovení § 91 odst. 4 správního řádu je totiž speciální k § 73 odst. 1 správního řádu, které uvádí, že je v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat odvolání, a to za předpokladu, že správní řád nestanoví jinak. „Jinak“ stanoví § 91 odst. 4 správního řádu, který upravuje odlišně nabytí právní moci v řízení s více účastníky. Je-li v řízení jediný účastník, který může proti rozhodnutí podat odvolání, bude aplikována obecná úprava podle § 73 odst. 1 správního řádu a rozhodnutí nabude právní moci okamžikem, kdy se tento účastník práva podat odvolání vzdal.“ Poradní sbor též připomíná, že: „Při určení okamžiku právní moci rozhodnutí je nutné si uvědomit, že právní moc není lhůtou – nastává tedy okamžikem, který je zákonem stanoven.“ Pokud by se použila analogie (resp. stejný přístup) s řízením, v němž je více účastníků oprávněných vzdát se práva na odvolání, došlo by podle poradního sboru k tomu, že by taková skutečnost byla často v neprospěch účastníka řízení. Dále se uvádí, že v případě onoho stejného postupu v dané situaci by naopak „…došlo k „nerovnosti“ za předpokladu, kdy by byl jediný účastník řízení a proti rozhodnutí by nebylo možné podat odvolání (rozhodnutí by nabylo právní moci v okamžiku oznámení rozhodnutí), oproti případu, kdy by byl jediný účastník řízení, který se vzdal práva na podání odvolání (pokud by k nabytí právní moci mělo dojít až dnem následujícím po dni vzdání se práva na odvolání).“

Autor článku s takovýmito závěry a argumenty nesouhlasí. Pokud jde o vztah mezi zmiňovanými ustanoveními § 73 odst. 1 a § 91 odst. 4 správního řádu, tak lze uvést, že § 73 odst. 1 správního řádu skutečně obecně stanovuje, kdy je rozhodnutí v právní moci. Toto ustanovení řeší také situace, kdy je (resp. bylo) nemožné podat proti rozhodnutí opravný prostředek z důvodu, že to bylo u daného rozhodnutí vyloučeno – proto došlo k nabytí právní moci rozhodnutí; zmiňované ustanovení je tak velmi obecné a proto odkazuje na případnou speciální úpravu na jiném místě správního řádu.

Lze přisvědčit závěrům poradního sboru, že okamžik právní moci není lhůtou; je třeba ovšem zmínit skutečnost, že problematické právě je, kdy onen okamžik nastane – proto takové konstatování nepřispívá k vyřešení problému.

Zásadní otázkou, kterou se Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu nezabýval, je, proč by zákonodárce přistupoval rozdílně k úpravě okamžiku právní moci u řízení s více účastníky a u řízení s jedním účastníkem v případě, že v obou situacích dojde ke vzdání se práva na odvolání, resp. jaký by byl smysl takové rozdílné právní úpravy. Při použití teleologického přístupu (který opakovaně preferuje i Ústavní soud ČR)[2] nelze jinak než konstatovat, že smysl takovéto rozdílné úpravy (resp. přístupu a takovéto aplikace práva) není a pokud se takový výklad práva uplatňuje, dochází k porušování rovnosti účastníků (v daném případě by tedy byl nedůvodně zvýhodněn ten, kdo je jediným účastníkem řízení oproti tomu, kdo je účastníkem v řízení s více účastníky).

Nejdůležitějším argumentem pro to, aby se za dané situace v řízení s jedním účastníkem postupovalo ve věci analogicky jako v řízení s více účastníky, považuji nutnost aplikace zásady procesně rovného postavení dotčených osob (zaručenou též ústavním pořádkem). Tu nelze vztahovat pouze na rovné postavení v rámci jednoho správního řízení, ale též na rovné postavení během stejných procesních situací (tj. v tomto případě vzdání se práva na odvolání, v důsledku něhož má rozhodnutí nabýt právní moci) v rámci všech správních řízení. Takovýto postup pak pomáhá v důsledku naplňovat také zásadu předvídatelnosti rozhodování správního orgánu.

Na tomto místě je nutné připomenout, že základní zásady činnosti správních orgánů nejsou právně nevymahatelnými obecnými proklamacemi, které nelze v praxi použít – naopak – jde o zcela zásadní pojmy správního práva, které jsou konkretizovány v mnoha ustanoveních právních předpisů z oblasti správního práva (viz např. dále zmiňovaný § 35 odst. 1) a 2) správního řádu). Jejich hlavním smyslem jako celku je nepochybně napomoci řešit ony situace, které nejsou v právním řádu ČR vůbec přímo upraveny (tato problematika) nebo pokud jednotlivá ustanovení právních předpisů samy o sobě poskytují více možností postupu (jde např. o nutnost aplikovat zejména zásadu přiměřenosti v případech, kdy je možno za přestupek uložit peněžitý trest v jistém rozsahu a ukládá tak správnímu orgánu užít správního uvážení). Poradní sbor však zásadu procesní rovnosti neaplikoval, resp. tak učinil chybně – viz dále.

K uváděnému argumentu případné „nerovnosti“ mezi situací, kdy by byl jediný účastník řízení a proti rozhodnutí se nepřipouštěl opravný prostředek (tj. právní moc by nastala v den oznámení rozhodnutí) a situací, kdy by byl tento opravný prostředek možný, ale účastník by se vzdal práva na odvolání s tím, že rozhodnutí se stane pravomocným až následující den - zde v žádném případě nelze uvádět, že by tímto došlo k porušení zásady procesní rovnosti. V daném případě jde totiž o naprosto různé procesní situace, jak vyplývá z výše uvedeného textu. Rozdílnost je zde především v existenci a běhu případné lhůty k podání odvolání a v existenci takovéhoto práva. Tuto skutečnost nelze opominout při veškerých úvahách vztahujících se k tomuto tématu. Již výše zmíněnou zásadu procesní rovnosti účastníků řízení rozhodně nelze vykládat tak, že za všech okolností musí správní orgán postupovat identicky ve všech řízeních – a už vůbec není možné dovolávat se oné zásady, pokud správní řád nebo jiný předpis řeší rozdílně různé procesní situace, jak tomu je uvedeno v tomto příkladu, který použil poradní sbor.

Přistoupíme-li přesto na argument oné „nerovnosti“ mezi oběma situacemi, je pak otázkou, jak se vypořádat s případy, které se od těch uváděných jako příklady poradním sborem liší právě pouze vyšším počtem účastníků řízení. V takových případech, by totiž v souladu s argumentací poradního sboru rovněž docházelo k „nerovnosti“ neboť v případě, kdy se nepřipouští opravný prostředek, rovněž nastává právní moc v den oznámení rozhodnutí a v případě, kdy se připouští a poslední z účastníků se vzdá práva na odvolání, nastal by okamžik právní moci až den po tomto úkonu.

Podobně se například nelze dovolávat tvrzené „nerovnosti“ a dožadovat se identického postupu při situacích, kdy v prvním případě je jediný účastník správního řízení (kterému svědčí právo zvolit či nezvolit si zástupce), přičemž v druhém případě jde o řízení s větším počtem účastníků (těm může být za podmínek uvedených v § 35 odst. 1) a 2) správního řádu autoritativně usnesením určen společný zástupce). Zde je nepochybně takovýto rozdílný přístup k oběma situacím na místě – jde totiž o vyjádření zásady procesní ekonomie.

Závěrem lze uvést, že současná právní úprava výše uvedené problematiky je nedokonalá, naprosto zbytečně stanovuje právní moc v uvedených případech až ke dni následujícímu po dni, kdy došlo ke vzdání se práva na odvolání. Takový postup postrádá smyslu, časově zbytečně zatěžuje účastníky řízení. Avšak snaha řešit takovouto situaci tím, že se výkladem upřednostní ta řízení, kde vystupuje pouze jeden účastník, špatný právní stav neřeší, řeší ho pouze částečně a zpochybňuje výše uváděnou zásadu procesní rovnosti účastníků řízení, které se poradní sbor paradoxně dovolává. Správné řešení může přinést pouze novelizace správního řádu, kdy se okamžik vzdání se práva na odvolání posledním nebo jediným účastníkem správního řízení stane rovněž okamžikem nabytí právní moci rozhodnutí.

Mgr. Bc. David Mazánek

--------------------------------------------------------------------------------

[1] www.mvcr.cz/soubor/zaver-69-pdf.aspx
[2] Viz nález Ústavního soudu ČR sp.zn.: Pl.ÚS 33/97, http://nalus.usoud.cz

Mgr. Bc. David Mazánek

9. 12. 2010