5. 5. 2004
ID: 25723upozornění pro uživatele
K rozsahu přezkumu úkonů správních orgánů ve správním soudnictví
Komentovaný rozsudek je jedním z prvních rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, které se zabývá otázkami mezí soudního přezkumu v rámci správního soudnictví. Problematika rozsahu přezkumu úkonů správních orgánů v rámci správního soudnictví přirozeně nebude v budoucnu řešena pouze a jen v souvislosti se zákonem č. 326/1999Sb. Avšak vzhledem k tomu, že obsahově obdobných rozhodnutí bylo napadeno kasačními stížnostmi více, lze jen očekávat dalších rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a sledovat, jak se bude argumentace ohledně přípustnosti soudního přezkumu rozhodnutí o zamítnutí žádosti o prodloužení víza dále vyvíjet.
Úvod
Rozhodnutí o žádosti o prodloužení doby platnosti víza k pobytu nad 90 dnů je zvláštním zákonem vyloučeno ze soudního přezkumu ( § 46 odst. 1 písm.d), § 70 písm.f) s.ř.s.)
2 As 31/2003
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě v právní věci žalobce: W.H.Y., zastoupeného advokátem, proti žalovanému: Policie České republiky-Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského osudu v Praze ze dne 18. 7. 2003 sp. zn. 5 Ca 21/2003 takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalované se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení shora označeného usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalované ze dne 2.12.2002, č.j. SCPP-5191/C-246-2002, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Policie České republiky-Oddělení cizinecké policie Praha ze dne 25. 9. 2002 č.j. SCPP-14-217/PH-XIII-c-2002, kterým byla zamítnuta žádost stěžovatele o prodloužení doby platnosti víza k pobytu nad 90 dnů, a to podle § 60 odst. 6, § 56 odst. 1 písm.f) zákona č. 326/1999Sb. o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů. Městský soud odmítl žalobu jako nepřípustnou s odůvodněním, že napadené rozhodnutí správního orgánu je zvláštním zákonem vyloučeno ze soudního přezkumu (§ 46 odst.1 písm.d), § 70 písm. f) s.ř.s.).
Proti tomu stěžovatel namítá, že Městský soud v Praze použil extenzivní výklad pojmu „rozhodnutí o neudělení víza“, který však nemá oporu v zákoně. Podle stěžovatele se právní režim upravující udělení víz nevztahuje bezezbytku i na prodloužení doby platnosti víza. Cizinec, který je již na základě uděleného víza na území státu, je v jiném postavení než cizinec, který o udělení víza žádá. Navíc o udělení víza rozhodují odlišné orgány státu než o prodloužení doby platnosti víza. Nelze tak srovnávat právní postavení cizince žádajícího o prodloužení doby platnosti víza s právním postavením žadatele o udělení víza pouze na základě srovnání náležitostí, které je třeba k obojím žádostem přiložit. Stěžovatel dále namítá, že sice neexistuje ústavně zaručené právo cizinců na vstup na území České republiky, nicméně samotný pobyt cizinců na území České republiky již požívá dle názorů stěžovatele ochrany, a proto nemůže být napadené správní rozhodnutí vyloučeno ze soudního přezkumu. Závěrem stěžovatel tvrdí, že řízení o prodloužení doby platnosti víza je jiným řízením než řízení o udělení víza a je tak ovládáno jinými zásadami. Uplatňuje tak důvod kasační stížnosti obsažený v ustanovení § 103 odst. 1 písm.a) s.ř.s., kdy nezákonnost spatřuje v nesprávném posouzení toho, zda je na vyhovění žádosti o prodloužení doby platnosti víza právní nárok, a proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil.
Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti především uvádí, že důvody pro neprodloužení doby platnosti víza jsou obdobné jako důvody neudělení víza, stejně tak i požadované náležitosti a dokumenty, jež mají být předloženy, jsou v zásadě totožné, a tudíž i rozsah správního uvážení je při rozhodování o udělení víza i o prodloužení doby jeho platnosti v podstatě shodný. Žalovaná nesouhlasí ani se stěžovatelovým tvrzením, že se liší místa resp. instituce, u nichž má být podávána žádost o udělení víza a žádost o prodloužení jeho platnosti. Žádost o prodloužení doby platnosti víza se podává dle § 60 odst. 1 zákona o pobytu cizinců Policii ČR, což však nelze chápat jako odraz režimu odlišného od posuzování žádosti o udělení víza, ale jako výjimku z obecného stanovení místa pro podávání žádostí o vízum, přičemž tato výjimka je zákonodárcem předpokládána již v § 53 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Režim posuzování žádostí o prodloužení doby platnosti víza je tudíž obdobný jako režim posuzování žádosti o udělení víz, proto i pro něj je charakteristickou nenárokovost. Žalovaná proto navrhuje kasační stížnost zamítnout.
K tomu ze správního a soudního spisu vyplynulo, že stěžovatel podal dne 20. 8. 2002 žádost o prodloužení doby platnosti českého víza, kterou doložil požadovanými doklady. Tato žádost byla Policií ČR-Oddělením cizinecké policie Praha jako správním orgánem prvého stupně rozhodnutím ze dne 25. 9. 2002 č.j. SCPP-14-217/PH-XIII-c-2002 zamítnuta, neboť prvostupňový správní orgán nabyl důvodného přesvědčení, že by stěžovatel mohl při svém pobytu na území závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Tento svůj postoj zdůvodnil správní orgán tím, že jeden z dokladů, přiložených k žádosti o povolení dlouhodobého pobytu ze dne 31. 5. 1999, a sice výpis z rejstříku trestů na území Čínské lidové republiky, se následně ukázal být –na základě sdělení Generálního konzulátu České republiky v Šanghaji – padělkem. Vzhledem k tomu, že důvody pro neprodloužení doby pobytu na území na vízum jsou dle odůvodnění rozhodnutí ve smyslu § 60 odst. 6 zákona o pobytu cizinců obdobné jako důvody pro neudělení víza, rozhodl se prvostupňový správní orgán podřadit použití falešného výpisu z rejstříku trestů pod § 9 odst. 1 písm.k) zákona o pobytu cizinců a v souladu s § 56 odst. 1 písm.f) téhož zákon, upravujícím důvody neudělení víza, seznal toto předložení falešných dokumentů stěžovatelem jako důvod pro neprodloužení doby platnosti víza. Proti tomuto zamítavému rozhodnutí podal stěžovatel včas odvolání, v němž namítá, že formality k žádosti o povolení dlouhodobého pobytu za něho vyřizoval jeho otec, který obstaráním předmětného výpisu z rejstříku trestů pověřil paní Gao Lin Han, a že ani stěžovatel ani jeho otec neměli o pravosti ověřovací doložky žádné pochybnosti. Dále namítal, že v době podání žádosti mu bylo 16 let a že neměl důvod pro padělání trestního rejstříku, neboť byl osobou bezúhonnou.Rozhodnutím žalované ze dne 2. 12. 2002 č.j. SCPP-5191/C-246-2002 bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání, když byla potvrzena právní argumentace prvostupňového orgánu a dále doplněno dokazování novým zjištěním, že nejen výpis z rejstříku trestů, ale také doklad prokazující prostředky k pobytu na území České republiky, konkrétně potvrzení Expandia banky a.s. o výši vkladu na účtu, bylo dle vyjádření eBanky a.s.(která je právním nástupcem zaniklé Expandia banky a.s.) rovněž padělkem. Dne 16. 1. 2003 podal stěžovatel proti rozhodnutí žalované žalobu k Městskému soudu v Praze. V této žalobě používá obdobnou argumentaci jako v odvolání. Žaloba však byla napadeným usnesením Městského soudu v Praze odmítnuta jako nepřípustná. V tomto usnesení Městský soud dospěl k obdobnému posouzení řízení o udělení víza a řízení o jeho prodloužení, přičemž prodloužení víza není dle soudu ničím jiným, než jeho udělením na další dobu, z čehož vyplývá jednak nenároková povaha řízení o prodloužení platnosti víza a jednak vyloučení tohoto řízení ze soudního přezkumu podle § 171 písm.a) zákona o pobytu cizinců. Městský soud ve svém usnesení shledal tento přístup souladným také s čl. 36 odst. 2 Listiny, stejně jako s mezinárodními lidskoprávními závazky ČR. Ze všech těchto důvodů usoudil, že napadená rozhodnutí jsou ze soudního přezkumu skutečně vyloučena, a proto žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm.d), § 70 písm.f) s.ř.s. jako nepřípustnou.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2 a 3 s.ř.s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se ve svém rozhodování-na základě uplatněných stížnostních důvodů-soustředil zejména na otázku, zda je na vyhovění žádosti o prodloužení doby platnosti víza právní nárok, či zda podléhá plně dílu pátému hlavy III. části prvé zákona o pobytu cizinců, tedy společným ustanovením k vízům, a to včetně dispozice ustanovení §51 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, podle níž na udělení víza právní nárok není.
Při posouzení této otázky, tedy při interpretaci ustanovení § 33 odst.1 zákona o pobytu cizinců, nelze dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu použít toliko prostý jazykový výklad. Prostý a izolovaný jazykový výklad by mohl vést k závěru, že za splnění jediné v daném ustanovení přímo obsažené podmínky- tedy za trvání účelu, pro nějž bylo vízum uděleno-není správnímu orgánu poskytnut další prostor ke správnímu uvážení, neboť prodloužení doby platnosti víza k pobytu je zde jazykově dáno jako prostá implikace splnění této jediné podmínky. Byl by zde tedy-bez dalšího zkoumání- skutečně dán právní nárok na vyhovění takové žádosti, jak tvrdí stěžovatel.
Předmětné ustanovení nicméně není možné interpretovat takto izolovaně, nýbrž je nutno vnímat je z pohledu poměrně složité vnitřní systematiky zákona o pobytu cizinců jako celku, respektive v systematice hlavy III. části první tohoto zákona. Tato hlava se člení na pět dílů, přičemž interpretované ustanovení je součástí dílu čtvrtého. Systematicky se ovšem na toto ustanovení vztahují i normy obsažené v dílu pátém, jenž je označen jako „Společná ustanovení k vízům“, přičemž tato společná ustanovení mají obecnou povahu vůči všem čtyřem dílům předchozím, a to právě díky označení za společná ustanovení a díky umístění na konec hlavy III., což odpovídá běžné legislativní technice umisťování společných ustanovení na konec zákona, či pouze té části zákona, k níž se mají vztahovat.
Je tudíž nutné použít na vykládané ustanovení také ustanovení § 51 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, které stanoví, že na udělení víza není právní nárok. Neobstál by přitom protiargument, že § 51 odst. 2 se vztahuje pouze na řízení o udělování víz a nikoli již na řízení jiná, s vízovým řízením pouze související. Právě tato řízení související jsou totiž náplní dílu pátého stejně jako řízení o udělování víz, jak ukazuje i zahrnutí § 60 odst. 1 týkající se právě žádosti o prodloužení doby pobytu na území na vízum přímo do tohoto dílu. Navíc, za použití logického argumentu a maiori ad minus, není možno důvodně tvrdit, že pokud není právní nárok na udělení víza, může být dán automaticky právní nárok na jeho prodloužení.
Je tak třeba chápat ustanovení § 51 odst. 2 cit. zákona jako normu, která stanoví atribut nenárokovosti nejen na udělování víz, ale i na řízení související, ledaže by speciální norma či logika věci vedly k jinému závěru. V případě interpretovaného ustanovení však žádná z těchto překážek nenastává. Naopak je naprosto logické, pokud se řízení o prodloužení doby pobytu na území ČR na vízum nachází v maximálně podobném režimu jako řízení o udělování víz samotné. Této podobnosti obou režimů přesvědčivě nasvědčuje např. i ustanovení § 60 odst. 6 cit. zákona, které stanoví pro nevyhovění žádosti o prodloužení doby pobytu na území na vízum podobné podmínky jako pro nevyhovění žádosti o vízum. Nebylo by také logické, jestliže by byla správnímu orgánu poskytnuta různá míra správního uvážení pro oba tyto typy řízení, protože by posuzoval obdobné podmínky, vycházel by z obdobných dokumentů a i následky jeho rozhodování by byly obdobné, neboť pokud jsou identické vstupy i výstupy rozhodování, musel by být dán zvláštní důvod k tomu, aby tyto vstupy a výstupy podléhaly různému režimu posuzování a rozhodování. Takovým zvláštním důvodem rozhodně není pouhý imperativně se tvářící tvar slovesa „prodloužit“v § 33 odst. 1, zvláště když obdobně imperativní tvar je zvolen i v § 30 odst. 1 upravujícím přímo udělování víz. Tím méně pak obstojí argumenty stěžovatele zakládající odlišnost obou řízení v drobných nuancích v dokumentech předkládaných žadateli či v místech podání žádosti, jak vyplývají pouze z logiky věci, neboť při udělování víza se žadatel nacházel vně, při prodlužování pak uvnitř státního území.
Lze tak výklad předmětného ustanovení uzavřít tím, že je samozřejmě nanejvýš žádoucí, aby se správní orgán při posuzování žádosti o prodloužení platnosti víza vyvaroval svévolného zamítání těchto žádostí a aby v každém konkrétním případě pečlivě zkoumal např. to, do jaké míry jsou zejména opakovaní žadatelé o prodloužení víza již majetkově a lidsky usazeni v České republice. Tento fakt však společně s tím, že správní orgány mají dle dikce vykládaného ustanovení hodnotit primárně (nikoli však výlučně) zachování účelu udělení víza, nezakládají ani nárokovost takového řízení, tím méně pak lze tvrdit, že by bylo správnímu orgánu při prodlužování platnosti víz znemožněno zohlednit tak závažná pochybení žadatelů, jako bylo prokázané pochybení stěžovatele v žádosti o udělení víza.
Nejvyšší správní soud konečně konstatuje, že neobstojí ani námitka tvrzené neústavnosti takového posouzení žádosti o prodloužení víza, jež dle stěžovatele zužuje rozsah práv chráněných Listinou. Na stěžovatele je nutno aplikovat čl. 42 odst. 2 Listiny, které však garantuje pouze doplňkové právo, obdobné např. právu nebýt diskriminován ve výkonu práv, tedy právo, jež de facto není právem samo o sobě, ale má normativní význam pouze ve vztahu s právem jiným. Na stěžovatele se tak díky čl. 42 odst. 2 Listiny sice vztahují všechna práva zakotvená v Listině (leda by byla adresována pouze státním občanům), ovšem žádné z těchto práv nezakládá jeho nárok na pobyt na území ČR. Takové právo je dáno pouze občanům ČR, a to článkem 14 odst. 4 Listiny, zatímco odst. 2 téhož článku, který se vztahuje i na stěžovatele jako cizince, zakládá pouze jeho právo svobodně území ČR opustit, v čemž mu veřejná moc napadaným rozhodnutím přirozeně nebrání. Vztahuje se tak na něj také čl. 36 odst. 2 Listiny, ovšem ten nebyl kritizovaným odmítnutím žaloby nijak porušen, neboť předmětná žaloba byla soudem řádně projednána a fakt, že byla odmítnuta, není dán tím, že by mu bylo jako cizinci upíráno právo na spravedlnost v čl. 36 Listiny obsažené, ale tím, že jako cizinec nedisponuje právem, jehož se v žalobě samé dovolává, tedy právem na setrvání na území ČR.
Pokud byla výše prokázána podobnost rozhodnutí o prodloužení víza s rozhodnutím o jeho udělení, zvláště pokud prve jmenované chápeme jako podtyp druhého, tedy jako udělení pro nové období, není důvod nevztáhnout na ně i ustanovení § 171 písm.a) zákona o pobytu cizinců a vyloučit toto rozhodnutí ze soudního přezkumu, jak to učinil Městský soud v Praze v napadeném usnesení. Neobstál by přitom argument o rozšiřujícím výkladu § 171 písm.a), který by zakládal zúžení rozsahu lidských práv, když bylo výše vyloženo, že uvedené rozhodování vůbec nezasahuje do práv chráněných Listinou.
Pokud tedy Městský soud v Praze žalobu odmítl z důvodu, že je napadené rozhodnutí žalované zvláštním zákonem vyloučeno ze soudního přezkumu, odpovídá jeho rozhodnutí zákonu. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou podle § 110 odst. 1 věty druhé s.ř.s. zamítl.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 1 s.ř.s.) a žalované náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že žalované se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Praze dne 23. 10. 2003
III. Komentář
Shora uvedené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu řeší problematiku přípustnosti soudního přezkumu rozhodnutí Policie České republiky-Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie v případech, kdy tento správní orgán rozhoduje jako orgán odvolací o žádostech žalobce o prodloužení víza nad 90 dnů. Městský soud v Praze dovodil, v rozhodnutí sp. zn. 5 Ca 21/2003 (rozhodovací praxe Městského soudu v Praze je v této otázce jednotná, k obdobnému závěru dospěl např. senát 11Ca ve věci sp. zn. 28Ca 622/2002), že rozhodnutí o zamítnutí žádost o prodloužení víza nepodléhá soudnímu přezkumu s odůvodněním, že jde o rozhodnutí, jehož soudní přezkoumání vylučuje zvláštní zákon, v tomto případě ustanovení § 171 písm. a) zákona č. 326/1999Sb. o pobytu cizinců na území České republiky.
V této souvislosti lze se zřetelem ke shora citovanému rozhodnutí Nejvyššího správního soudu učinit několik poznámek. Jde o poznámky týkající se procesní stránky věci a sice problematiky přípustnosti soudního přezkumu žalob v řízeních, kdy dle hmotného práva nesvědčí účastníku řízení (žalobci) právní nárok na vydání správního rozhodnutí, kterého se ve správním řízení domáhal. Na úvod je třeba poznamenat, že podanou žalobou ani následnou kasační stížností nebyla namítána porušení procesních pravidel, které by případně mohlo z ústavněprávního hlediska znamenat porušení práva žalobce na tzv. fair proces.
Nejvyšší správní soud se v komentovaném rozhodnutí především zaměřil na to, zda je či není na rozhodnutí o prodloužení víza nad 90 dnů právní nárok a zda tedy jde v tomto případě o obdobnou situaci předpokládanou ustanovením § 51 odst. 2 zákona č. 326/1999Sb. o pobytu cizinců, podle kterého není na udělení víza právní nárok. Skutečnost, že rovněž v případě rozhodování o prodloužení víza nad 90 dnů právní nárok na vydání takového rozhodnutí dán není je v tomto případě zásadním argumentem pro závěr o podobnosti rozhodnutí o prodloužení víza s rozhodnutím o jeho udělení a pro následný závěr o tom, že se na rozhodnutí o prodloužení víza vztahuje rovněž ustanovení § 171 písm.a) zákona o pobytu cizinců vylučující soudní přezkum.
Je však otázkou, zda skutečnost, že na rozhodnutí o prodloužení víza není právní nárok, není sama o sobě natolik zásadní, aby umožňovala rozhodnutí soudu bez zřetele k tomu, zda ustanovení zvláštního předpisu soudní přezkum vylučuje či nikoli.
Dle procesní právní úpravy správního soudnictví účinné do 31. 12. 2002 (tedy do nabytí účinnosti zákona č. 150/2002Sb. soudního řádu správního), obsažené v části páté v ustanoveních § 244 a násl. zákona č. 99/1963Sb. tehdy účinného občanského soudního řádu, soudy nepřezkoumávaly rozhodnutí o žádostech na plnění, na něž není právní nárok (ustanovení § 248 odst. 2 písm.i) o.s.ř.). Soudy např. judikovaly v azylových věcech pokud jde o otázku tzv. humanitárního azylu dle ustanovení § 14 zákona č. 325/1999Sb. o azylu, že zatímco na udělení azylu dle ustanovení § 12 zákona o azylu (tzn. při splnění podmínek tam uvedených) má žadatel nárok a neudělení azylu je v takovém případě porušením jeho subjektivního práva, na udělení humanitárního azylu právní nárok není a ten, komu takový azyl udělen nebyl, není zkrácen na svém právu, protože o jeho subjektivní právo nejde.
Ustanovení § 248 odst. 2 písm. i) o.s.ř. bývalo považováno za nadbytečné, protože soud měl v případech, kdy dospěl k závěru o nenárokovosti plnění, řízení zastavit nikoli proto, že ustanovení § 248 odst. 2 písm.i) taková rozhodnutí z přezkumu vylučovalo, ale proto, že napadaný akt není rozhodnutím ve smyslu ustanovení § 244 odst. 1 o.s.ř., tj. rozhodnutím, kterým se zakládají, mění, ruší či závazně určují práva a povinnosti fyzických osob.
Zákon č. 150/2002Sb. soudní řád správní výslovné ustanovení o vyloučení soudního přezkumu správních úkonů v případech, kdy na plnění není právní nárok, neobsahuje. Ustanovení § 70 s.ř.s., které obsahuje kompetenční výluky neobsahuje ustanovení obsahově obdobné dosavadnímu ustanovení § 247 odst. 2 písm.i) o.s.ř. Vzhledem ke shora uvedené argumentaci o jisté „nadbytečnosti“ uvedeného ustanovení lze předpokládat, že absence výslovné procesní úpravy vylučující soudní přezkum o těchto nárocích má za následek nikoli to, že by uvedená rozhodnutí nadále soudnímu přezkumu podléhala, ale to, že bude třeba posoudit otázku, zda v té které konkrétní věci je napadeno rozhodnutí, kterým dochází ke zkrácení práv žalobce a rovněž posoudit to, zda se tak stalo přímo nebo v důsledku úkonu správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti (ustanovení § 65 s.ř.s.).
Pouze v těchto případech může být správní rozhodnutí soudem ve správním soudnictví (při splnění ostatních podmínek řízení) přezkoumáno po věcné stránce. Jak již bylo uvedeno, dosud soudy dovozovaly, že tam, kde není právní nárok na rozhodnutí správního orgánu, nemůže dojít k porušení subjektivního veřejného práva žalobce, pokud správní orgán žádosti žalobce nevyhoví. Z hlediska přípustnosti soudního přezkumu takového rozhodnutí o plnění na něž není právní nárok tak bude nezbytné nejprve se zabývat tím, zda uvedené rozhodnutí lze podřadit pod úkon definovaný v ustanovení § 65 s.ř.s. Pokud o úkon ve smyslu tohoto ustanovení v dané věci nejde, absentuje jedna ze základních podmínek řízení ve správním soudnictví a sice existence rozhodnutí způsobilého soudního přezkumu.
Domnívám se, že v takovém případě nezbude, než návrh (žalobu) s odkazem na ustanovení § 46 odst. 1 písm.a) a ustanovení § 65 a contrario odmítnout. Takové procesní řešení koresponduje postupu podle předchozí procesní úpravy (s výjimkou procesní terminologie), kdy řízení proti rozhodnutím ve věcech, kdy na plnění nebyl dán právní nárok, byla zastavována s poukazem na ustanovení § 104 o.s.ř. tedy s poukazem na neodstranitelný nedostatek podmínky řízení.
Rozhodnutí Městského soudu v Praze napadené kasační stížností však návrh (žalobu) odmítlo s odkazem na jinou právní argumentaci a sice dle ustanovení § 46 odst. 1 písm.d) s.ř.s. a ustanovení § 70 písm.f) s.ř.s. Podle ustanovení § 46 odst. 1 s.ř.s. soud usnesením odmítne návrh, je-li podle soudního řádu správního nepřípustný, podle ustanovení § 68 písm.e) s.ř.s. je žaloba nepřípustná také tehdy, domáhá-li se přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle soudního řádu správního nebo podle zvláštního zákona vyloučeno. Podle ustanovení § 70 písm.f) s.ř.s. jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu, jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon. Nejvyšší správní soud právní argumentaci Městského soudu v Praze shledal správnou a ztotožnil se s ní.
Kasační stížnost tedy byla Nejvyšším správním soudem zamítnuta s tím, že rozhodnutí o zamítnutí žádosti o prodloužení doby platnosti víza nepodléhá soudnímu přezkumu, protože tak stanoví zvláštní právní předpis a sice ustanovení § 171 písm.a) zákona o pobytu cizinců. Těžiště odůvodnění (a Nejvyšší správní soud připouští, že se na tuto otázku soustředil zejména) přitom směřuje k posouzení, zda je či není právní nárok na vyhovění žádosti o prodloužení doby platnosti víza. Pokud posléze Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že na uvedené rozhodnutí právní nárok není, nabízí se otázka, zda v takovém případě byla dána jedna z podmínek řízení, tedy existence rozhodnutí, kterým se závazně zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti žalobce a zda návrh neměl být odmítnut a poukazem na ustanovení § 46 odst. 1 písm.a) a ustanovení § 65 odst. 1 a contrario s.ř.s. aniž by soud musel zkoumat, zda ustanovení zvláštního zákona vylučuje přezkum ve správním soudnictví.
Stejně tak si lze případně položit otázku, zda obě shora uvedené právní argumentace pro odmítnutí návrhu mohou obstát vedle sebe a zda tedy lze návrh odmítnout současně s poukazem na to, že nebylo rozhodováno o subjektivních právech žalobce a současně a odůvodněním, že zvláštní zákon přezkum takového rozhodnutí vylučuje.
Domnívám se že takový postup by vhodný nebyl. Pokud by soud dospěl k závěru, že o subjektivních právech žalobce ve správním řízení rozhodováno nebylo, má takové zjištění podle mého názoru „přednost“ před posouzením dalších okolností pro soudní přezkum významných mezi nimi i otázky, zda zvláštní zákon soudní přezkum nevylučuje. O vyloučení soudního přezkumu v případech, kdy tak stanoví zvláštní zákon by dle mého názoru mělo jít pouze v těch případech, ve kterých při absenci ustanovení vylučujícího soudní přezkum by byla taková rozhodnutí zcela způsobilá k soudnímu přezkumu, neboť je jimi rozhodováno o subjektivních právech účastníků řízení.
Rovněž tak si lze položit otázku vyplývající v tomto případě z hmotného práva, tedy ze zákona č. 326/1999Sb. a sice, zda ustanovení § 171 písm.a) zákona o pobytu cizinců není v jistém smyslu nadbytečné, pokud vylučuje soudní přezkum rozhodnutí o udělení víza, když ustanovení § 51 odst. 2 téhož zákona stanoví, že na udělení víza není právní nárok.
Komentovaný rozsudek je jedním z prvních rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, které se zabývá otázkami mezí soudního přezkumu v rámci správního soudnictví. Problematika rozsahu přezkumu úkonů správních orgánů v rámci správního soudnictví přirozeně nebude v budoucnu řešena pouze a jen v souvislosti se zákonem č. 326/1999Sb. Avšak vzhledem k tomu, že obsahově obdobných rozhodnutí bylo napadeno kasačními stížnostmi více, lze jen očekávat dalších rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a sledovat, jak se bude argumentace ohledně přípustnosti soudního přezkumu rozhodnutí o zamítnutí žádosti o prodloužení víza dále vyvíjet.
Mgr. David Hipšr - Městský soud v Praze
Článek byl uveřejněn v časopise JURISPRUDENCE
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
Rozhodnutí o žádosti o prodloužení doby platnosti víza k pobytu nad 90 dnů je zvláštním zákonem vyloučeno ze soudního přezkumu ( § 46 odst. 1 písm.d), § 70 písm.f) s.ř.s.)
2 As 31/2003
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě v právní věci žalobce: W.H.Y., zastoupeného advokátem, proti žalovanému: Policie České republiky-Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského osudu v Praze ze dne 18. 7. 2003 sp. zn. 5 Ca 21/2003 takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalované se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení shora označeného usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalované ze dne 2.12.2002, č.j. SCPP-5191/C-246-2002, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Policie České republiky-Oddělení cizinecké policie Praha ze dne 25. 9. 2002 č.j. SCPP-14-217/PH-XIII-c-2002, kterým byla zamítnuta žádost stěžovatele o prodloužení doby platnosti víza k pobytu nad 90 dnů, a to podle § 60 odst. 6, § 56 odst. 1 písm.f) zákona č. 326/1999Sb. o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů. Městský soud odmítl žalobu jako nepřípustnou s odůvodněním, že napadené rozhodnutí správního orgánu je zvláštním zákonem vyloučeno ze soudního přezkumu (§ 46 odst.1 písm.d), § 70 písm. f) s.ř.s.).
Proti tomu stěžovatel namítá, že Městský soud v Praze použil extenzivní výklad pojmu „rozhodnutí o neudělení víza“, který však nemá oporu v zákoně. Podle stěžovatele se právní režim upravující udělení víz nevztahuje bezezbytku i na prodloužení doby platnosti víza. Cizinec, který je již na základě uděleného víza na území státu, je v jiném postavení než cizinec, který o udělení víza žádá. Navíc o udělení víza rozhodují odlišné orgány státu než o prodloužení doby platnosti víza. Nelze tak srovnávat právní postavení cizince žádajícího o prodloužení doby platnosti víza s právním postavením žadatele o udělení víza pouze na základě srovnání náležitostí, které je třeba k obojím žádostem přiložit. Stěžovatel dále namítá, že sice neexistuje ústavně zaručené právo cizinců na vstup na území České republiky, nicméně samotný pobyt cizinců na území České republiky již požívá dle názorů stěžovatele ochrany, a proto nemůže být napadené správní rozhodnutí vyloučeno ze soudního přezkumu. Závěrem stěžovatel tvrdí, že řízení o prodloužení doby platnosti víza je jiným řízením než řízení o udělení víza a je tak ovládáno jinými zásadami. Uplatňuje tak důvod kasační stížnosti obsažený v ustanovení § 103 odst. 1 písm.a) s.ř.s., kdy nezákonnost spatřuje v nesprávném posouzení toho, zda je na vyhovění žádosti o prodloužení doby platnosti víza právní nárok, a proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil.
Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti především uvádí, že důvody pro neprodloužení doby platnosti víza jsou obdobné jako důvody neudělení víza, stejně tak i požadované náležitosti a dokumenty, jež mají být předloženy, jsou v zásadě totožné, a tudíž i rozsah správního uvážení je při rozhodování o udělení víza i o prodloužení doby jeho platnosti v podstatě shodný. Žalovaná nesouhlasí ani se stěžovatelovým tvrzením, že se liší místa resp. instituce, u nichž má být podávána žádost o udělení víza a žádost o prodloužení jeho platnosti. Žádost o prodloužení doby platnosti víza se podává dle § 60 odst. 1 zákona o pobytu cizinců Policii ČR, což však nelze chápat jako odraz režimu odlišného od posuzování žádosti o udělení víza, ale jako výjimku z obecného stanovení místa pro podávání žádostí o vízum, přičemž tato výjimka je zákonodárcem předpokládána již v § 53 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Režim posuzování žádostí o prodloužení doby platnosti víza je tudíž obdobný jako režim posuzování žádosti o udělení víz, proto i pro něj je charakteristickou nenárokovost. Žalovaná proto navrhuje kasační stížnost zamítnout.
K tomu ze správního a soudního spisu vyplynulo, že stěžovatel podal dne 20. 8. 2002 žádost o prodloužení doby platnosti českého víza, kterou doložil požadovanými doklady. Tato žádost byla Policií ČR-Oddělením cizinecké policie Praha jako správním orgánem prvého stupně rozhodnutím ze dne 25. 9. 2002 č.j. SCPP-14-217/PH-XIII-c-2002 zamítnuta, neboť prvostupňový správní orgán nabyl důvodného přesvědčení, že by stěžovatel mohl při svém pobytu na území závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Tento svůj postoj zdůvodnil správní orgán tím, že jeden z dokladů, přiložených k žádosti o povolení dlouhodobého pobytu ze dne 31. 5. 1999, a sice výpis z rejstříku trestů na území Čínské lidové republiky, se následně ukázal být –na základě sdělení Generálního konzulátu České republiky v Šanghaji – padělkem. Vzhledem k tomu, že důvody pro neprodloužení doby pobytu na území na vízum jsou dle odůvodnění rozhodnutí ve smyslu § 60 odst. 6 zákona o pobytu cizinců obdobné jako důvody pro neudělení víza, rozhodl se prvostupňový správní orgán podřadit použití falešného výpisu z rejstříku trestů pod § 9 odst. 1 písm.k) zákona o pobytu cizinců a v souladu s § 56 odst. 1 písm.f) téhož zákon, upravujícím důvody neudělení víza, seznal toto předložení falešných dokumentů stěžovatelem jako důvod pro neprodloužení doby platnosti víza. Proti tomuto zamítavému rozhodnutí podal stěžovatel včas odvolání, v němž namítá, že formality k žádosti o povolení dlouhodobého pobytu za něho vyřizoval jeho otec, který obstaráním předmětného výpisu z rejstříku trestů pověřil paní Gao Lin Han, a že ani stěžovatel ani jeho otec neměli o pravosti ověřovací doložky žádné pochybnosti. Dále namítal, že v době podání žádosti mu bylo 16 let a že neměl důvod pro padělání trestního rejstříku, neboť byl osobou bezúhonnou.Rozhodnutím žalované ze dne 2. 12. 2002 č.j. SCPP-5191/C-246-2002 bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání, když byla potvrzena právní argumentace prvostupňového orgánu a dále doplněno dokazování novým zjištěním, že nejen výpis z rejstříku trestů, ale také doklad prokazující prostředky k pobytu na území České republiky, konkrétně potvrzení Expandia banky a.s. o výši vkladu na účtu, bylo dle vyjádření eBanky a.s.(která je právním nástupcem zaniklé Expandia banky a.s.) rovněž padělkem. Dne 16. 1. 2003 podal stěžovatel proti rozhodnutí žalované žalobu k Městskému soudu v Praze. V této žalobě používá obdobnou argumentaci jako v odvolání. Žaloba však byla napadeným usnesením Městského soudu v Praze odmítnuta jako nepřípustná. V tomto usnesení Městský soud dospěl k obdobnému posouzení řízení o udělení víza a řízení o jeho prodloužení, přičemž prodloužení víza není dle soudu ničím jiným, než jeho udělením na další dobu, z čehož vyplývá jednak nenároková povaha řízení o prodloužení platnosti víza a jednak vyloučení tohoto řízení ze soudního přezkumu podle § 171 písm.a) zákona o pobytu cizinců. Městský soud ve svém usnesení shledal tento přístup souladným také s čl. 36 odst. 2 Listiny, stejně jako s mezinárodními lidskoprávními závazky ČR. Ze všech těchto důvodů usoudil, že napadená rozhodnutí jsou ze soudního přezkumu skutečně vyloučena, a proto žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm.d), § 70 písm.f) s.ř.s. jako nepřípustnou.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2 a 3 s.ř.s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se ve svém rozhodování-na základě uplatněných stížnostních důvodů-soustředil zejména na otázku, zda je na vyhovění žádosti o prodloužení doby platnosti víza právní nárok, či zda podléhá plně dílu pátému hlavy III. části prvé zákona o pobytu cizinců, tedy společným ustanovením k vízům, a to včetně dispozice ustanovení §51 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, podle níž na udělení víza právní nárok není.
Při posouzení této otázky, tedy při interpretaci ustanovení § 33 odst.1 zákona o pobytu cizinců, nelze dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu použít toliko prostý jazykový výklad. Prostý a izolovaný jazykový výklad by mohl vést k závěru, že za splnění jediné v daném ustanovení přímo obsažené podmínky- tedy za trvání účelu, pro nějž bylo vízum uděleno-není správnímu orgánu poskytnut další prostor ke správnímu uvážení, neboť prodloužení doby platnosti víza k pobytu je zde jazykově dáno jako prostá implikace splnění této jediné podmínky. Byl by zde tedy-bez dalšího zkoumání- skutečně dán právní nárok na vyhovění takové žádosti, jak tvrdí stěžovatel.
Předmětné ustanovení nicméně není možné interpretovat takto izolovaně, nýbrž je nutno vnímat je z pohledu poměrně složité vnitřní systematiky zákona o pobytu cizinců jako celku, respektive v systematice hlavy III. části první tohoto zákona. Tato hlava se člení na pět dílů, přičemž interpretované ustanovení je součástí dílu čtvrtého. Systematicky se ovšem na toto ustanovení vztahují i normy obsažené v dílu pátém, jenž je označen jako „Společná ustanovení k vízům“, přičemž tato společná ustanovení mají obecnou povahu vůči všem čtyřem dílům předchozím, a to právě díky označení za společná ustanovení a díky umístění na konec hlavy III., což odpovídá běžné legislativní technice umisťování společných ustanovení na konec zákona, či pouze té části zákona, k níž se mají vztahovat.
Je tudíž nutné použít na vykládané ustanovení také ustanovení § 51 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, které stanoví, že na udělení víza není právní nárok. Neobstál by přitom protiargument, že § 51 odst. 2 se vztahuje pouze na řízení o udělování víz a nikoli již na řízení jiná, s vízovým řízením pouze související. Právě tato řízení související jsou totiž náplní dílu pátého stejně jako řízení o udělování víz, jak ukazuje i zahrnutí § 60 odst. 1 týkající se právě žádosti o prodloužení doby pobytu na území na vízum přímo do tohoto dílu. Navíc, za použití logického argumentu a maiori ad minus, není možno důvodně tvrdit, že pokud není právní nárok na udělení víza, může být dán automaticky právní nárok na jeho prodloužení.
Je tak třeba chápat ustanovení § 51 odst. 2 cit. zákona jako normu, která stanoví atribut nenárokovosti nejen na udělování víz, ale i na řízení související, ledaže by speciální norma či logika věci vedly k jinému závěru. V případě interpretovaného ustanovení však žádná z těchto překážek nenastává. Naopak je naprosto logické, pokud se řízení o prodloužení doby pobytu na území ČR na vízum nachází v maximálně podobném režimu jako řízení o udělování víz samotné. Této podobnosti obou režimů přesvědčivě nasvědčuje např. i ustanovení § 60 odst. 6 cit. zákona, které stanoví pro nevyhovění žádosti o prodloužení doby pobytu na území na vízum podobné podmínky jako pro nevyhovění žádosti o vízum. Nebylo by také logické, jestliže by byla správnímu orgánu poskytnuta různá míra správního uvážení pro oba tyto typy řízení, protože by posuzoval obdobné podmínky, vycházel by z obdobných dokumentů a i následky jeho rozhodování by byly obdobné, neboť pokud jsou identické vstupy i výstupy rozhodování, musel by být dán zvláštní důvod k tomu, aby tyto vstupy a výstupy podléhaly různému režimu posuzování a rozhodování. Takovým zvláštním důvodem rozhodně není pouhý imperativně se tvářící tvar slovesa „prodloužit“v § 33 odst. 1, zvláště když obdobně imperativní tvar je zvolen i v § 30 odst. 1 upravujícím přímo udělování víz. Tím méně pak obstojí argumenty stěžovatele zakládající odlišnost obou řízení v drobných nuancích v dokumentech předkládaných žadateli či v místech podání žádosti, jak vyplývají pouze z logiky věci, neboť při udělování víza se žadatel nacházel vně, při prodlužování pak uvnitř státního území.
Lze tak výklad předmětného ustanovení uzavřít tím, že je samozřejmě nanejvýš žádoucí, aby se správní orgán při posuzování žádosti o prodloužení platnosti víza vyvaroval svévolného zamítání těchto žádostí a aby v každém konkrétním případě pečlivě zkoumal např. to, do jaké míry jsou zejména opakovaní žadatelé o prodloužení víza již majetkově a lidsky usazeni v České republice. Tento fakt však společně s tím, že správní orgány mají dle dikce vykládaného ustanovení hodnotit primárně (nikoli však výlučně) zachování účelu udělení víza, nezakládají ani nárokovost takového řízení, tím méně pak lze tvrdit, že by bylo správnímu orgánu při prodlužování platnosti víz znemožněno zohlednit tak závažná pochybení žadatelů, jako bylo prokázané pochybení stěžovatele v žádosti o udělení víza.
Nejvyšší správní soud konečně konstatuje, že neobstojí ani námitka tvrzené neústavnosti takového posouzení žádosti o prodloužení víza, jež dle stěžovatele zužuje rozsah práv chráněných Listinou. Na stěžovatele je nutno aplikovat čl. 42 odst. 2 Listiny, které však garantuje pouze doplňkové právo, obdobné např. právu nebýt diskriminován ve výkonu práv, tedy právo, jež de facto není právem samo o sobě, ale má normativní význam pouze ve vztahu s právem jiným. Na stěžovatele se tak díky čl. 42 odst. 2 Listiny sice vztahují všechna práva zakotvená v Listině (leda by byla adresována pouze státním občanům), ovšem žádné z těchto práv nezakládá jeho nárok na pobyt na území ČR. Takové právo je dáno pouze občanům ČR, a to článkem 14 odst. 4 Listiny, zatímco odst. 2 téhož článku, který se vztahuje i na stěžovatele jako cizince, zakládá pouze jeho právo svobodně území ČR opustit, v čemž mu veřejná moc napadaným rozhodnutím přirozeně nebrání. Vztahuje se tak na něj také čl. 36 odst. 2 Listiny, ovšem ten nebyl kritizovaným odmítnutím žaloby nijak porušen, neboť předmětná žaloba byla soudem řádně projednána a fakt, že byla odmítnuta, není dán tím, že by mu bylo jako cizinci upíráno právo na spravedlnost v čl. 36 Listiny obsažené, ale tím, že jako cizinec nedisponuje právem, jehož se v žalobě samé dovolává, tedy právem na setrvání na území ČR.
Pokud byla výše prokázána podobnost rozhodnutí o prodloužení víza s rozhodnutím o jeho udělení, zvláště pokud prve jmenované chápeme jako podtyp druhého, tedy jako udělení pro nové období, není důvod nevztáhnout na ně i ustanovení § 171 písm.a) zákona o pobytu cizinců a vyloučit toto rozhodnutí ze soudního přezkumu, jak to učinil Městský soud v Praze v napadeném usnesení. Neobstál by přitom argument o rozšiřujícím výkladu § 171 písm.a), který by zakládal zúžení rozsahu lidských práv, když bylo výše vyloženo, že uvedené rozhodování vůbec nezasahuje do práv chráněných Listinou.
Pokud tedy Městský soud v Praze žalobu odmítl z důvodu, že je napadené rozhodnutí žalované zvláštním zákonem vyloučeno ze soudního přezkumu, odpovídá jeho rozhodnutí zákonu. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou podle § 110 odst. 1 věty druhé s.ř.s. zamítl.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 1 s.ř.s.) a žalované náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že žalované se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Praze dne 23. 10. 2003
III. Komentář
Shora uvedené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu řeší problematiku přípustnosti soudního přezkumu rozhodnutí Policie České republiky-Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie v případech, kdy tento správní orgán rozhoduje jako orgán odvolací o žádostech žalobce o prodloužení víza nad 90 dnů. Městský soud v Praze dovodil, v rozhodnutí sp. zn. 5 Ca 21/2003 (rozhodovací praxe Městského soudu v Praze je v této otázce jednotná, k obdobnému závěru dospěl např. senát 11Ca ve věci sp. zn. 28Ca 622/2002), že rozhodnutí o zamítnutí žádost o prodloužení víza nepodléhá soudnímu přezkumu s odůvodněním, že jde o rozhodnutí, jehož soudní přezkoumání vylučuje zvláštní zákon, v tomto případě ustanovení § 171 písm. a) zákona č. 326/1999Sb. o pobytu cizinců na území České republiky.
V této souvislosti lze se zřetelem ke shora citovanému rozhodnutí Nejvyššího správního soudu učinit několik poznámek. Jde o poznámky týkající se procesní stránky věci a sice problematiky přípustnosti soudního přezkumu žalob v řízeních, kdy dle hmotného práva nesvědčí účastníku řízení (žalobci) právní nárok na vydání správního rozhodnutí, kterého se ve správním řízení domáhal. Na úvod je třeba poznamenat, že podanou žalobou ani následnou kasační stížností nebyla namítána porušení procesních pravidel, které by případně mohlo z ústavněprávního hlediska znamenat porušení práva žalobce na tzv. fair proces.
Nejvyšší správní soud se v komentovaném rozhodnutí především zaměřil na to, zda je či není na rozhodnutí o prodloužení víza nad 90 dnů právní nárok a zda tedy jde v tomto případě o obdobnou situaci předpokládanou ustanovením § 51 odst. 2 zákona č. 326/1999Sb. o pobytu cizinců, podle kterého není na udělení víza právní nárok. Skutečnost, že rovněž v případě rozhodování o prodloužení víza nad 90 dnů právní nárok na vydání takového rozhodnutí dán není je v tomto případě zásadním argumentem pro závěr o podobnosti rozhodnutí o prodloužení víza s rozhodnutím o jeho udělení a pro následný závěr o tom, že se na rozhodnutí o prodloužení víza vztahuje rovněž ustanovení § 171 písm.a) zákona o pobytu cizinců vylučující soudní přezkum.
Je však otázkou, zda skutečnost, že na rozhodnutí o prodloužení víza není právní nárok, není sama o sobě natolik zásadní, aby umožňovala rozhodnutí soudu bez zřetele k tomu, zda ustanovení zvláštního předpisu soudní přezkum vylučuje či nikoli.
Dle procesní právní úpravy správního soudnictví účinné do 31. 12. 2002 (tedy do nabytí účinnosti zákona č. 150/2002Sb. soudního řádu správního), obsažené v části páté v ustanoveních § 244 a násl. zákona č. 99/1963Sb. tehdy účinného občanského soudního řádu, soudy nepřezkoumávaly rozhodnutí o žádostech na plnění, na něž není právní nárok (ustanovení § 248 odst. 2 písm.i) o.s.ř.). Soudy např. judikovaly v azylových věcech pokud jde o otázku tzv. humanitárního azylu dle ustanovení § 14 zákona č. 325/1999Sb. o azylu, že zatímco na udělení azylu dle ustanovení § 12 zákona o azylu (tzn. při splnění podmínek tam uvedených) má žadatel nárok a neudělení azylu je v takovém případě porušením jeho subjektivního práva, na udělení humanitárního azylu právní nárok není a ten, komu takový azyl udělen nebyl, není zkrácen na svém právu, protože o jeho subjektivní právo nejde.
Ustanovení § 248 odst. 2 písm. i) o.s.ř. bývalo považováno za nadbytečné, protože soud měl v případech, kdy dospěl k závěru o nenárokovosti plnění, řízení zastavit nikoli proto, že ustanovení § 248 odst. 2 písm.i) taková rozhodnutí z přezkumu vylučovalo, ale proto, že napadaný akt není rozhodnutím ve smyslu ustanovení § 244 odst. 1 o.s.ř., tj. rozhodnutím, kterým se zakládají, mění, ruší či závazně určují práva a povinnosti fyzických osob.
Zákon č. 150/2002Sb. soudní řád správní výslovné ustanovení o vyloučení soudního přezkumu správních úkonů v případech, kdy na plnění není právní nárok, neobsahuje. Ustanovení § 70 s.ř.s., které obsahuje kompetenční výluky neobsahuje ustanovení obsahově obdobné dosavadnímu ustanovení § 247 odst. 2 písm.i) o.s.ř. Vzhledem ke shora uvedené argumentaci o jisté „nadbytečnosti“ uvedeného ustanovení lze předpokládat, že absence výslovné procesní úpravy vylučující soudní přezkum o těchto nárocích má za následek nikoli to, že by uvedená rozhodnutí nadále soudnímu přezkumu podléhala, ale to, že bude třeba posoudit otázku, zda v té které konkrétní věci je napadeno rozhodnutí, kterým dochází ke zkrácení práv žalobce a rovněž posoudit to, zda se tak stalo přímo nebo v důsledku úkonu správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti (ustanovení § 65 s.ř.s.).
Pouze v těchto případech může být správní rozhodnutí soudem ve správním soudnictví (při splnění ostatních podmínek řízení) přezkoumáno po věcné stránce. Jak již bylo uvedeno, dosud soudy dovozovaly, že tam, kde není právní nárok na rozhodnutí správního orgánu, nemůže dojít k porušení subjektivního veřejného práva žalobce, pokud správní orgán žádosti žalobce nevyhoví. Z hlediska přípustnosti soudního přezkumu takového rozhodnutí o plnění na něž není právní nárok tak bude nezbytné nejprve se zabývat tím, zda uvedené rozhodnutí lze podřadit pod úkon definovaný v ustanovení § 65 s.ř.s. Pokud o úkon ve smyslu tohoto ustanovení v dané věci nejde, absentuje jedna ze základních podmínek řízení ve správním soudnictví a sice existence rozhodnutí způsobilého soudního přezkumu.
Domnívám se, že v takovém případě nezbude, než návrh (žalobu) s odkazem na ustanovení § 46 odst. 1 písm.a) a ustanovení § 65 a contrario odmítnout. Takové procesní řešení koresponduje postupu podle předchozí procesní úpravy (s výjimkou procesní terminologie), kdy řízení proti rozhodnutím ve věcech, kdy na plnění nebyl dán právní nárok, byla zastavována s poukazem na ustanovení § 104 o.s.ř. tedy s poukazem na neodstranitelný nedostatek podmínky řízení.
Rozhodnutí Městského soudu v Praze napadené kasační stížností však návrh (žalobu) odmítlo s odkazem na jinou právní argumentaci a sice dle ustanovení § 46 odst. 1 písm.d) s.ř.s. a ustanovení § 70 písm.f) s.ř.s. Podle ustanovení § 46 odst. 1 s.ř.s. soud usnesením odmítne návrh, je-li podle soudního řádu správního nepřípustný, podle ustanovení § 68 písm.e) s.ř.s. je žaloba nepřípustná také tehdy, domáhá-li se přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle soudního řádu správního nebo podle zvláštního zákona vyloučeno. Podle ustanovení § 70 písm.f) s.ř.s. jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu, jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon. Nejvyšší správní soud právní argumentaci Městského soudu v Praze shledal správnou a ztotožnil se s ní.
Kasační stížnost tedy byla Nejvyšším správním soudem zamítnuta s tím, že rozhodnutí o zamítnutí žádosti o prodloužení doby platnosti víza nepodléhá soudnímu přezkumu, protože tak stanoví zvláštní právní předpis a sice ustanovení § 171 písm.a) zákona o pobytu cizinců. Těžiště odůvodnění (a Nejvyšší správní soud připouští, že se na tuto otázku soustředil zejména) přitom směřuje k posouzení, zda je či není právní nárok na vyhovění žádosti o prodloužení doby platnosti víza. Pokud posléze Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že na uvedené rozhodnutí právní nárok není, nabízí se otázka, zda v takovém případě byla dána jedna z podmínek řízení, tedy existence rozhodnutí, kterým se závazně zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti žalobce a zda návrh neměl být odmítnut a poukazem na ustanovení § 46 odst. 1 písm.a) a ustanovení § 65 odst. 1 a contrario s.ř.s. aniž by soud musel zkoumat, zda ustanovení zvláštního zákona vylučuje přezkum ve správním soudnictví.
Stejně tak si lze případně položit otázku, zda obě shora uvedené právní argumentace pro odmítnutí návrhu mohou obstát vedle sebe a zda tedy lze návrh odmítnout současně s poukazem na to, že nebylo rozhodováno o subjektivních právech žalobce a současně a odůvodněním, že zvláštní zákon přezkum takového rozhodnutí vylučuje.
Domnívám se že takový postup by vhodný nebyl. Pokud by soud dospěl k závěru, že o subjektivních právech žalobce ve správním řízení rozhodováno nebylo, má takové zjištění podle mého názoru „přednost“ před posouzením dalších okolností pro soudní přezkum významných mezi nimi i otázky, zda zvláštní zákon soudní přezkum nevylučuje. O vyloučení soudního přezkumu v případech, kdy tak stanoví zvláštní zákon by dle mého názoru mělo jít pouze v těch případech, ve kterých při absenci ustanovení vylučujícího soudní přezkum by byla taková rozhodnutí zcela způsobilá k soudnímu přezkumu, neboť je jimi rozhodováno o subjektivních právech účastníků řízení.
Rovněž tak si lze položit otázku vyplývající v tomto případě z hmotného práva, tedy ze zákona č. 326/1999Sb. a sice, zda ustanovení § 171 písm.a) zákona o pobytu cizinců není v jistém smyslu nadbytečné, pokud vylučuje soudní přezkum rozhodnutí o udělení víza, když ustanovení § 51 odst. 2 téhož zákona stanoví, že na udělení víza není právní nárok.
Komentovaný rozsudek je jedním z prvních rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, které se zabývá otázkami mezí soudního přezkumu v rámci správního soudnictví. Problematika rozsahu přezkumu úkonů správních orgánů v rámci správního soudnictví přirozeně nebude v budoucnu řešena pouze a jen v souvislosti se zákonem č. 326/1999Sb. Avšak vzhledem k tomu, že obsahově obdobných rozhodnutí bylo napadeno kasačními stížnostmi více, lze jen očekávat dalších rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a sledovat, jak se bude argumentace ohledně přípustnosti soudního přezkumu rozhodnutí o zamítnutí žádosti o prodloužení víza dále vyvíjet.
Mgr. David Hipšr - Městský soud v Praze
Článek byl uveřejněn v časopise JURISPRUDENCE
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
