4. 8. 2017
ID: 106223upozornění pro uživatele
K zásadě zákazu reformace in peius při správním trestání
Zásada zákazu reformace in peius patří mezi jednu ze základních základ práva na spravedlivý proces. Vyjadřuje zákaz změny rozhodnutí k horšímu, tedy v neprospěch toho, kdo byl dotčen napadeným rozhodnutím a opravný prostředek sám podal nebo v jehož prospěch byl tento opravný prostředek učiněn. Zatímco v rámci trestního práva je tato zásada především díky jednoznačné právní úpravě a bohaté judikatuře vymezena velmi dobře, v rámci správního práva lze nalézt několik výjimek a aplikačních nejasností, o kterých pojednává tento náš článek.
 |
Obecná právní úprava zákazu reformace in peius ve správním trestání je obsažena v ustanovení § 90 odst. 3 zák. č. 500/2004 Sb. , správní řád (dále jen „správní řád“) dle nějž „Odvolací správní orgán nemůže změnit napadené rozhodnutí v neprospěch odvolatele, ledaže odvolání podal také jiný účastník, jehož zájmy nejsou shodné, anebo je napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy nebo jiným veřejným zájmem.“, ve spojení s § 90 odst. 1 písm. b) podle něhož platí, že „jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a věc vrátí k novému projednání správní orgánu, který rozhodnutí vydal; v odůvodnění tohoto rozhodnutí vysloví odvolací správní orgán právní názor, jímž je správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, při novém projednání věci vázán; proti novému rozhodnutí lze podat odvolání“ a s ustanovením § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, podle kterého „odvolací orgán napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma ze ztráty možnosti odvolat se“.
Obecnou úpravu zákazu reformace in peius ve správním řízení poté ještě doplňuje ustanovení § 98 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, který stanoví, že „odvolací správní orgán nemůže změnit výrok napadeného rozhodnutí o správním trestu nebo výrok o náhradě škody anebo výrok o vydání bezdůvodného obohacení v neprospěch obviněného.“
Z výše uvedeného je patrné, že zákonná úprava v rámci správního trestání určité průlomy do zákazu reformace in peius umožňuje. Jedná se o případy, kdy odvolací orgán shledá rozpor napadeného rozhodnutí s právními předpisy nebo veřejným zájmem. Za situace, kdy odvolací správní orgán zjistí, že rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy (např. uložení pokuty pod zákonnou sazbou), je při správním trestání upřednostňována především zásada legality. Za jiný veřejný zájem, stojící vedle veřejného zájmu na zákonnosti rozhodnutí, lze bezesporu považovat i věcnou správnost napadeného rozhodnutí. Tedy zda správní orgán využil správního uvážení v mezích zákona vhodným, hospodárným, efektivním či citlivým způsobem. Při posuzování správnosti rozhodnutí se však odvolací správní orgán ocitá na samé hranici zákazu reformationis in peius a mohl by lehko sklouznout k jejímu naprostému popření.[5]
Pokud se na zákonnou úpravu zákazu reformace in peius podíváme podrobněji, tak zjistíme, že zákonodárce sice inkorporoval tuto zásadu do úpravy odvolacího řízení a v zájmu základních práv a svobod odvolatele částečně omezil odvolací orgán při jeho rozhodování, tato úprava však není zcela vyčerpávající, a to především v otázce postupu prvostupňového orgánu po zrušení části napadeného rozhodnutí. V rámci správního trestání totiž může dojít minimálně ke dvěma situacím, ke kterým zákon i judikatura přistupují v otázce aplikace zásady reformace in peius rozdílně, a to (a) odvolací orgán zruší pouze výrok o trestu a potvrdí prvostupňové rozhodnutí ve výroku o vině, nebo (b) odvolací orgán zruší výrok o vině i výrok o trestu (tedy odstraní celé rozhodnutí).
V případech, kdy odvolací orgán zruší výrok o trestu, aniž by rušil výrok o vině, je podle Nejvyššího správního soudu[6] z hlediska zákazu zakotveného v ustanovení § 90 odst. 3 správního řádu nutné brát správní řízení jako celek. Opačný výklad by umožnil mj. obcházení právě zákazu změny k horšímu. Je vhodné doplnit, že Nejvyšší správní soud tento závěr vyslovil v situaci, kdy Celní ředitelství potvrdilo prvostupňové rozhodnutí a zrušilo pouze výrok o trestu, kterým byla uložena pokuta. Tím byl de facto závazně vymezen možný postup orgánu prvního stupně a nebyl mu ponechán žádný prostor pro úvahu, k níž by bylo možno dospět při doplňování skutkových zjištění. V takových případech lze hovořit o tom, že rozhodnutí tvoří jeden celek[7], jenž sestává z prvního prvostupňového rozhodnutí (v části v níž bylo rozhodnuto o vině), odvolacího rozhodnutí, druhého prvostupňového rozhodnutí (v části v níž bylo rozhodnuto o trestu) a následného zamítavého odvolacího rozhodnutí. Je logické, že v těchto situacích trvá judikatura na úplném zákazu reformace in peius.
Druhou modelovou situací je stav, kdy odvolací orgán napadené rozhodnutí zruší v celém rozsahu a vrátí jej prvostupňovému orgánu. S ohledem na skutečnost, že zde zákonodárce ponechal mezeru v právní úpravě (pro následný postup po zrušení rozhodnutí odvolacím orgánem správní řád ani zákon o přestupcích žádná závazná pravidla nestanovuje), je třeba v těchto situacích postupovat podle judikatury. Podle názoru Nejvyššího správního soudu aplikace zásady zákazu reformace in peius v tomto případě není na místě, neboť správní orgán opětovně projednává celou věc v novém řízení. V tomto jsou všechny skutkové a právní otázky znovu hodnoceny a odvolateli je dána plná možnost k uplatnění jeho práv.[8] V praxi je tedy možné, aby odvolateli byla udělena i vyšší pokuta, než v původním řízení.
Závěr
Zvýše uvedeného vyplývá, že ačkoliv zásada zákazu reformace in peius ve správním trestání a v trestním právu vychází ze stejného ústavního základu, je v rámci obou výše uvedených odvětví veřejného práva aplikována odlišně. Zákonodárce v rámci správního trestání umožnil průlomy do zásady zákazu reformace in peius s nimiž byly spojeny určité aplikační nejasnosti, ty však poměrně podrobně vyřešila judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. Otázkou zůstává, zda zúžení rozsahu aplikace zásady v rámci správního trestání je v souladu s požadavkem jednoty a vnitřní bezrozpornosti právního řádu.
Mgr. Jakub Jireš,
advokátní koncipient
advokát a partner
DUNOVSKÁ & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář
Palác Archa
Na Poříčí 1046/24
110 00 Praha 1
Tel.: +420 221 774 000
Fax.: +420 221 774 555
e-mail: office@dunovska.cz
_____________________________________
[1] ŠÁMAL, Pavel. Trestní řád komentář. 7., dopl. a přeprac. vyd., Praha: C. H. Beck, 2013, str. 3078-3099.
[2] Byl-li opravný prostředek podán v jeho prospěch
[3] Srovnej usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 8. 2013, sp. zn. 5 Tdo 741/2013.
[4] MATES, Pavel. Reformatio in peius ve správním řádu. Právní rozhledy. 2006, č. 18.
[5] Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, str. 506.
[6] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23.1.2014, č.j. 2 Afs 67/2013 – 53.
[7] Rozsudek Nejvyššího správního soudu správního soudu ze dne 1.3.2017, č.j. 6 Afs 169/2016 -42
[8] Tamtéž
[*] Aktualizace textu, 5.8.2017
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
