28. 7. 2016
ID: 102413upozornění pro uživatele
Kdo všechno musí platit za komunální odpad a lze mít „bezodpadovou“ domácnost?
Kauzou, která může zajímat kdekoho, například majitele nemovitostí toho času neobydlených, chataře nebo chalupáře, se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 4. 2016, č. j. 6 Afs 24/2016 – 26. Šlo v ní o placení za komunální odpad. Konkrétně o to, zda platit musí i ten, kdo má za to, že žádný odpad v nemovitosti, kterou vlastní, neprodukuje. V této souvislosti se Nejvyšší správní soud zabýval i tím, kdy komunální odpad při běžném životě lidí vzniká a zda lze žít tak, že člověk žádný odpad neprodukuje.
Vymezení případu
[1]Žalobce, Ing. T. V., CSc., vlastní dům č. p. 8 v B. – místní části obce S., ležící poblíž Prahy. Tento dům využívá jako rekreační objekt. Obecní úřad v S. (dále též „obecní úřad“) vydal dne 13. 9. 2010 rozhodnutí – platební výměr č. 1/2010, č. j. 332/2010 (dále též „platební výměr 1“), kterým žalobci vyměřil poplatek za komunální odpad v částce 800 Kč, a to s odkazem na § 17a zákona č. 185/2001 Sb. , o odpadech, ve znění zákona č. 223/2009 Sb. , a na obecně závaznou vyhlášku obce S. č. 2/2007, o poplatku za komunální odpad (dále též „obecní vyhláška č. 2/2007“). Rozhodnutím ze dne 12. 2. 2013, č. j. 021091/2013/KUSK (dále též „napadené rozhodnutí 1“), změnil 
Krajský úřad Středočeského kraje (žalovaný) k odvolání žalobce platební výměr 1 tak, aby z něj bylo zřejmé, že poplatek byl vyměřen za rok 2008, a to za 1 ks nádoby 110 nebo 120 litrů duben‑říjen. Stejného dne jako platební výměr 1, tedy 13. 9. 2010, vydal obecní úřad druhé rozhodnutí – platební výměr č. 3/2010, č. j. 334/2010 (dále též „platební výměr 2“), jímž vyměřil žalobci poplatek za komunální odpad v částce 1 300 Kč, tentokrát s odkazem na obecně závaznou vyhlášku obce S. č. 4/2008, o systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů a poplatku za komunální odpad (dále též „obecní vyhláška č. 4/2008“). Rozhodnutím ze dne 13. 2. 2013, č. j. 021792/2013/KUSK (dále též „napadené rozhodnutí 2“), změnil žalovaný k odvolání žalobce platební výměr 2 tak, aby z něj bylo zřejmé, že poplatek byl vyměřen za rok 2009, a to za 1 ks nádoby 110 nebo 120 litrů duben‑říjen 1 x za 14 dní dle přílohy č. 1 k vyhlášce č. 4/2008.
[2] Žalobce podal proti oběma rozhodnutím žalovaného správní žaloby. Obě žaloby podal v týž den a jejich argumentační obsah byl ve značné míře totožný. Krajský soud v Praze (dále též „krajský soud“) žaloby spojil ke společnému řízení a zamítl je rozsudkem ze dne 7. 1. 2016, č. j. 45 Af 25/2013 ‑ 39. Nedal za pravdu žalobci ani v tom, že neprodukuje na území obce S. žádný odpad, a tudíž není poplatníkem ani plátcem poplatku, ani v tom, že se úřady obou stupňů dopustily závažných pochybení, jež mohla mít vliv na výsledek řízení.
Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[3] Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. Dvě ze svých kasačních námitek označil jako stěžejní. V první z nich vychází z toho, že oba platební výměry byly nicotné, jelikož v nich obecní úřad neuvedl zdaňovací období, za něž poplatek vyměřil (k tomu stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 A 38/2002‑53 a nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 624/02). Nicotný platební výměr nemohl podle stěžovatele žalovaný změnit, ale měl jej zrušit. Krajský soud tudíž tuto právní otázku chybně posoudil. Ve své druhé stěžejní námitce pak stěžovatel dovozuje, že v jeho nemovitosti na území obce S. žádný odpad nevzniká, a není tudíž plátcem příslušného poplatku. Podle stěžovatele je odpadem pouze taková movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit (k tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 6/2011‑63 a v něm citované evropské právo a judikaturu Soudního dvora Evropské unie). Stěžovatel se však na území obce S. žádné movité věci nezbavuje ani nemá úmysl či povinnost se jí zbavit, jelikož veškeré své movité věci, které by se případně mohly stát odpadem, zde dále využívá (kompostuje či spaluje), případně je odváží z území obce S. do Prahy, kde bydlí a kde platí poplatky za odvoz odpadu. S tímto žalobním bodem se podle stěžovatele krajský soud vypořádal nedostatečně.
[4] Stěžovatel dále „z opatrnosti“ uvedl též další důvody pro zrušení napadeného rozsudku krajského soudu. Jeho – v pořadí třetí – námitka spočívá v tom, že před vyměřením daně měl být nejprve registrován jako daňový subjekt; bez toho mu nebylo možné daň vyměřit. Ve čtvrtém bodě kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že obecní úřad porušil zásadu součinnosti tím, že jej podle § 40 a § 43–44 zákona č. 280/2009 Sb. , daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, nevyzval, aby podal poplatkové hlášení a potřebná vyjádření, měl‑li na rozdíl od stěžovatele za to, že stěžovatel je plátcem poplatku. V pátém bodě stěžovatel upozorňuje, že krajský soud se vůbec nevypořádal s tím, jak byla stanovena výše poplatku v platebním výměru 1. Šestý bod kasační stížnosti skrývá ve skutečnosti několik námitek, jejichž společným jmenovatelem je otázka počtu a kapacity nádob na odpad, z níž plyne výše poplatku. Stěžovatel předně tvrdí, že žádnou nádobu nemá, tudíž mu měl být poplatek vyměřen v nulové výši, jelikož počet nádob mu obecní úřad nebyl oprávněn autoritativně předepsat. Toto stanovení nadto ani žalovaný nikterak neodůvodnil a odůvodnění za něj doplnil až krajský soud, jenž k tomu ovšem nebyl oprávněn. A konečně stěžovatel tvrdí, že zákon o odpadech neumožňuje obci rozvrhnout náklady na provoz systému nakládání s odpady podle způsobu užívání nemovitosti a že obecní vyhláška č. 2/2007 trpí i dalšími vadami, jež ji činí nezákonnou. V sedmém bodě stěžovatel vytýká krajskému soudu, že nevyhověl jeho žalobě jen proto, že jeho postup, kdy údajně žádné odpady na území obce neprodukuje, je výjimečný a že by při akceptaci jeho argumentace mohla obec jen stěží kontrolovat dodržování zákonných povinností při odstraňování odpadů na svém území. V osmé kasační námitce stěžovatel doplňuje, že krajský soud vyšel z chybného výkladu zákona, když přepokládá, že při užívání jakékoliv nemovitosti vždy vzniká odpad. Zákon o odpadech naopak podle něj počítá s tím, že existují nemovitosti, kde odpad nevzniká; jako příklad uvádí zahrady (jejichž vlastníkům ani obec S. poplatky nevyměřuje) či rekreační objekty, které jejich vlastníci nenavštíví ani jednou v daném roce. Dále upozorňuje, že stanovisko legislativního odboru Ministerstva životního prostředí, na něž se v rozsudku odvolával krajský soud, není na webu ministerstva možné dohledat. Devátá kasační námitka spočívá v tom, že rozhodnutí krajského soudu bylo překvapivé. Předchozím žalobám stěžovatele proti rozhodnutím žalovaného, jimiž potvrdil platební výměry 1 a 2, totiž krajský soud vyhověl, současnou žalobu však zamítl, aniž by žalovaný v nových odvolacích rozhodnutích uvedl nové skutečnosti či argumenty.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že ve vydaných rozhodnutích o odvolání doplnil a opravil soudem dříve vytýkané vady. Dále upozornil, že stěžovatel zcela pomíjí zákonnou definici pojmu „odpad“ a „zbavování se odpadu“ stejně jako fakt, že důkazní břemeno leželo pouze na něm, a že v celém řízení toto důkazní břemeno, i s ohledem na koncentraci řízení, neunesl.
[6] Žalovaný konečně požádal Nejvyšší správní soud, aby mu přiznal náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti i za řízení před krajským soudem. Odůvodnil svůj požadavek tím, že měl ve věci plný úspěch, že soudní přezkoumání správního rozhodnutí není pokračováním správního řízení, a že § 60 s. ř. s. přiznává správnímu orgánu zákonný nárok na náhradu nákladů, které by nebyly vznikly bez podání žaloby. Přiznání náhrady nákladů řízení správnímu orgánu vylučuje s. ř. s. pouze ve věcech důchodového pojištění, nemocenského pojištění, pomoci v hmotné nouzi a sociální péče.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[8] Klíčovou právní otázku daného případu představuje spor o to, zda stěžovatel má, či nemá být považován za poplatníka, resp. plátce poplatku za komunální odpad podle § 17a zákona o odpadech. Stěžovatel již ve svých odvoláních proti platebním výměrům 1 a 2 namítal, že v jeho nemovitosti č. p. 8 v B. nevzniká komunální odpad, neboť jeho vzniku on sám i jeho rodina důsledně předcházejí. V domě topí dřevem, popel kompostují, odpad z ovoce a zeleniny a plevel ze zahrady taktéž. Papír, převážně noviny, používají k zatápění. PE obaly od potravin přikládají do kamen, protože zplodinami jejich hoření jsou pouze CO2 a voda. Kelímky od jogurtů odváží do Prahy, kde je odkládají do kontejneru na plasty. Kartónové obaly od nápojů a mléka vozí do Prahy, stejně tak sklo. Po vytřídění zbývá malý sáček movitých věcí o objemu nepřesahujícím jeden litr, který také odvážejí do Prahy. V domě není zavedena voda, proto je mytí obtížnější. Nejvyšší správní soud o těchto tvrzeních uvážil takto.
[9] Právní úprava České republiky skýtá obcím celkem tři různé způsoby financování, pokud jde o hospodaření s komunálním odpadem (nelze je uplatňovat současně): 1. místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů dle § 10b zákona č. 565/1990 Sb. , o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, 2. poplatek za komunální odpad dle § 17a zákona o odpadech, nebo 3. smluvní systém vybírání úhrady za komunální odpad ve smyslu ustanovení § 17 odst. 6 zákona o odpadech. Obec S. z těchto tří variant zvolila druhou v pořadí, tj. poplatek za komunální odpad, jak v roce 2008, tak v roce 2009. Definice osoby poplatníka v této variantě se zásadně liší od jejího vymezení podle varianty první, tj. místního poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů. U místního poplatku má vymezení poplatníka formální charakter, neboť kritériem je zde trvalý pobyt fyzické osoby v obci, popř. vlastnictví stavby určené k individuální rekreaci, bytu nebo rodinného domu, ve kterých není hlášena k pobytu žádná fyzická osoba (srov. § 10b odst. 1 zákona o místních poplatcích). Zavádí se zde tedy nevyvratitelná právní domněnka, podle níž systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů obce využívá každá osoba splňující jedno z těchto formálních kritérií. Naproti tomu u poplatku za komunální odpad je poplatník vymezen jako každá fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad (srov. § 17a odst. 2 zákona o odpadech). I zde pracuje zákonodárce s nevyvratitelnou právní domněnkou, že dané osoby využívají obcí zavedený režim nakládání s komunálním odpadem, neboť opačný přístup by podporoval nežádoucí chování (nelegální ukládání odpadu v přírodě, využívání cizích nádob určených k odkládání odpadů apod.). Kritérium pro stanovení osoby poplatníka je však v tomto případě materiální – již nerozhoduje trvalý pobyt či vlastnictví nemovitosti, nýbrž to, zda určitá osoba skutečně vytváří svou činností odpad. Na to pak navazuje definice plátce poplatku, kterým je vlastník nemovitosti, kde vzniká komunální odpad.
[10] Stěžovatel má tedy pravdu potud, že skutečně může existovat situace, kdy určitá osoba nebude považována za poplatníka, resp. plátce poplatku za komunální odpad navzdory tomu, že má na území příslušné obce evidován pobyt nebo že zde vlastní nemovitost. Zejména to platí v případě, že daná osoba tvrdí (a prokáže), že se na území obce, jež poplatek vyměřuje, ve vyměřovacím období vůbec nezdržovala, tudíž zde ani nevyvíjela žádnou činnost, při níž by mohl vznikat odpad. To je zásadní odlišnost od místního poplatku, kde takovéto tvrzení není relevantní a rozhoduje výhradně jen formální kritérium trvalého pobytu, resp. vlastnictví nemovitosti (srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. ledna 2008 č. j. 5 Afs 175/2006‑116, č. 2473/2012 Sb. NSS a na něj navazující rozsudky č. j. 1 As 116/2014‑29 a č. j. 9 Afs 81/2009‑48). Dalším tvrzením, které by v případě, že by je stěžovatel prokázal, mohlo vyloučit vznik poplatkové povinnosti, je podle názoru Nejvyššího správního soudu skutečnost, že určitá osoba žije natolik alternativním způsobem života, že skutečně při své činnosti žádný odpad neprodukuje – kupuje výhradně nebalené výrobky, příp. výrobky ve vratných či biologicky rozložitelných obalech, a veškeré nespotřebované zbytky využívá jako vedlejší produkt legálním způsobem, např. ke kompostování či topení (srov. k tomu přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. února 2011 č. j. 7 As 6/2011‑63 a tam citovanou judikaturu Soudního dvora EU). Ani jedno z těchto možných tvrzení však stěžovatel neuplatnil. Netvrdil, že by na území obce S. v rozhodné době vůbec nepobýval; svou nemovitost běžně využívá se svou rodinou k rekreaci. Dále přiznává, že určité množství neupotřebitelných věcí jeho činností vzniká, že se jich však zbavuje mimo území obce, kde vlastní rekreační objekt. Proto se podle něj nejedná o odpad, jelikož ten je zákonem definován jako movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit. Stěžovatelovo tvrzení o tom, že nevytváří žádné odpady, tedy není založeno na tom, že by se důsledně vyhýbal pořizování jakýchkoliv dále neupotřebitelných materiálů (zejména plastových, hliníkových a skleněných obalů), nýbrž na tom, že „posouvá“ svůj úmysl zbavit se jich v čase až do doby, kdy s nimi opustí území obce S. Takový výklad zákona však Nejvyšší správní soud považuje za účelový.
[11] Na obaly od jogurtů a další věci, jež stěžovatel podle svého tvrzení z obce S. na konci svého pobytu odváží, nelze nahlížet jinak než jako na odpad. Není rozhodné, kde dojde ke skutečnému zbavení se dané věci. Již v okamžiku vyprázdnění obalu, jenž není v běžných podmínkách dále upotřebitelný (např. proto, že je vyroben z plastu), musí u tohoto typu běžného obalu vzniknout zřejmý úmysl konzumenta se obalu dříve či později zbavit, čímž se z něj stává komunální odpad (tento obecný zkušenostní závěr nijak nezpochybňuje ani občasné jiné, více méně dočasné, upotřebení takových obalů, krom toho nic v tomto smyslu stěžovatel netvrdil ani nenaznačoval). Povinnosti původce komunálního odpadu plní ovšem ze zákona obec (srov. § 17 odst. 1 zákona o odpadech). Ta proto musí vytvořit a provozovat systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů a umožnit svým obyvatelům jej využívat. Tím vytváří podmínky pro legální nakládání s komunálním odpadem na svém území. Je tedy zcela spravedlivé, že od osob, jejichž činností odpady vznikají, požaduje obec příspěvek na provoz svého systému ve formě poplatku, a to bez ohledu na to, zda konkrétní osoba systém reálně využívá či nikoliv. Zákonodárce zavádí z praktických důvodů v § 17a odst. 2 zákona o odpadech nevyvratitelnou právní domněnku, že osoby produkující odpad na území obce využívají k jeho odstraňování obcí zavedený systém – bylo by totiž velmi obtížné ověřit, zda určitá osoba namísto místního systému nakládání s odpady využívá systém jiné obce, jak tvrdí, nebo zda ve skutečnosti na místním systému skrytě parazituje (např. vhazováním odpadu do cizích nádob na odpad) či se dokonce zbavuje odpadů nelegální cestou (např. jejich odhozením v okolí obce). Stěžovatel nemíří na to, že by vůbec nevytvářel odpad, jehož by se následně musel nějak zbavovat. Deklaruje pouze, že množství odpadu snižuje na takovou míru, která mu umožňuje jej přepravovat a využívat k jeho odkládání systém jiné (své domovské) obce. Taková tvrzení jsou však pro vznik poplatkové povinnosti irelevantní.
[12] Důvodná není ani druhá námitka stěžovatele, kterou označil za stěžejní. Odvolací orgán byl oprávněn doplnit výrok platebního výměru 1 a 2 i o takové náležitosti, jejichž nedostatek by případně mohl způsobit, že výsledné rozhodnutí by bylo nicotné (ba měl by takové náležitosti doplnit, je‑li to možné – k tomu viz dále). Nejvyšší správní soud v souvislosti s možností změny prvostupňového rozhodnutí odvolacím orgánem již v minulosti konstatoval, že odvolací řízení tvoří s řízením prvoinstančním jeden procesní celek (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. února 2007 č. j. 3 As 63/2006‑136 nebo ze dne 27. února 2013 č. j. 6 Ads 134/2012‑47). Samozřejmě tam, kde právní řád zakotvuje možnost podat opravný prostředek, je třeba dbát na to, aby vady rozhodování na prvním stupni nenabyly takové závažnosti, že by danou procesní úpravu fakticky eliminovaly, jelikož by účastníkovi zřízení znemožňovaly odvolání podat, příp. formulovat smysluplné odvolací námitky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. února 2016 č. j. 6 As 293/2015‑33). V takovém případě by skutečně musel odvolací orgán rozhodnutí zrušit a vrátit věc orgánu prvního stupně k dalšímu řízení. Stěžovatel však v kasační stížnosti netvrdí, že by jej žalovaný doplněním výroků platebních výměrů připravil o právo podat plnohodnotné odvolání. Omezuje svou argumentaci pouze na údajnou nicotnost prvostupňového rozhodnutí. Takové rozhodnutí je ale v případě podání odvolání nepravomocné, tudíž není definitivní, jelikož může být změněno či doplněno (příp. zrušeno) v odvolacím řízení, jak Nejvyšší správní soud vyložil výše. Shodně s krajským soudem tedy Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalovaný v odvolacím řízení napravil vady, jež stěžovatel platebním výměrům vytýkal, a výsledná rozhodnutí za nicotná považovat nelze.
[13] O dalších „nestěžejních“ kasačních námitkách pojedná Nejvyšší správní soud již pouze stručně.
[14] Ke třetí kasační námitce Nejvyšší správní soud poznamenává, že se zcela míjí s podstatou věci. Z toho, že stěžovatel svou ohlašovací (příp. registrační) povinnost k poplatku za komunální odpad nesplnil, nemůže pro sebe dovozovat žádné výhody a rozhodně to nemůže být překážkou pro vyměření poplatku, jak správně uvedl ve svém rozsudku krajský soud. Čtvrtá kasační námitka je nepřípustná, neboť stěžovatel ji neuplatnil v podané žalobě, a krajský soud tak neměl vůbec příležitost se s ní vypořádat (srov. § 104 odst. 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud však nad rámec nutného odůvodnění uvádí, že i kdyby k namítané vadě řízení došlo a stěžovatel nedostal odpovídající příležitost navrhovat důkazy na podporu svých tvrzení, nemohlo by to mít vliv na jeho výsledek. Tvrzení stěžovatele – i kdyby se mu je podařilo prokázat – nebyla totiž způsobilá vyloučit vznik poplatkové povinnosti, jak Nejvyšší správní soud výše podrobně vyložil. Pátý a šestý bod společně míří na to, že žalovaný v napadených rozhodnutích nedostatečně odůvodnil způsob stanovení a výslednou výši poplatku za komunální odpad. Z odvolacích rozhodnutí je však zcela zřejmé, že poplatek byl určen tak, že obecní úřad zvolil podle přílohy příslušné obecní vyhlášky velikost nádoby a frekvenci odvážení odpovídající typu a způsobu užívání stěžovatelova domu (např. u platebního výměru 1 byl poplatek vyměřen za „1 ks nádoby 110 nebo 120 litrů duben‑říjen“). Stěžovatel nevyužil možnosti vznést proti tomuto způsobu stanovení v žalobě věcné námitky např. v tom směru, že mu měl být poplatek vyměřen na základě jiné varianty odvozu (v příloze obecní vyhlášky č. 2/2007 figuruje např. ještě poplatek ve výši 60 Kč za „jednorázový pytel logo TS 80 litrů“). Setrval na tom, že nepožádal‑li obec o žádnou nádobu, měl by být jeho poplatek nulový. Tuto argumentaci však přesvědčivě ve svém rozsudku vyvrátil krajský soud. Nejvyšší správní soud tak jen doplňuje, že nespatřuje žádný důvod, proč by obec nemohla stanovit poplatek v různé výši podle způsobu užívání nemovitostí. V daném případě se tak navíc stalo ve prospěch stěžovatele, u něhož obec při stanovení výše poplatku zohlednila předpoklad, že v zimě svůj rekreační objekt nevyužívá. Sedmá kasační námitka je nemístným zjednodušením úvah krajského soudu, neboť krajský soud ve svém rozsudku podrobně rozebral, co jej vedlo k učiněným závěrům, a hlavním důvodem rozhodně nebylo to, že by stěžovatelův postup nebylo možno zohlednit kvůli jeho výjimečnosti. Krajský soud mimo jiné vyšel z toho, že při stěžovatelově činnosti odpady fakticky vznikají, což on sám nepopírá, pouze nesporný skutkový stav nesprávně právně interpretuje. Obdobně je tomu u osmé kasační námitky, kdy krajský soud netvrdil, že odpad vzniká při užívání jakékoliv nemovitosti, nýbrž uvedl: „Užívání nemovitosti jako objektu k trvalému bydlení nebo k rekreaci za současného vyloučení vzniku komunálního odpadu lze považovat za prakticky nemožné.“ Tuto úvahu Nejvyšší správní soud mírně poopravil výše při vypořádání námitky první, kdy nevyloučil možnost takového užívání, zejména rekreační, nemovitosti, při němž vznikají pouze druhotné produkty a žádný odpad; tento výjimečný koncept alternativního životního stylu však stěžovatel ani podle svých vlastních tvrzení nenaplňuje. Ani devátý bod kasační stížnosti nelze shledat důvodným. Žalovaný pochopitelně odůvodnění odvolacího rozhodnutí doplnil pouze v těch směrech, kde je v předchozím kole soudního přezkumu krajský soud shledal nedostatečným, v ostatním ponechal odůvodnění v původním znění. Doplnil však argumenty, proč stěžovatele považuje za poplatníka, resp. plátce poplatku za komunální odpad, takže krajský soud shledal napodruhé odvolací rozhodnutí jako celek přezkoumatelným. Na takovém výsledku není nic překvapivého.
[15] Nejvyšší správní soud tedy uzavřel, že krajský soud zhodnotil věc správně. Stěžovateli se nepodařilo v daňovém řízení přijít s takovým tvrzením, jež by bylo způsobilé zbavit jej poplatkové povinnosti. V daném řízení nedošlo k takovým vadám, jež by mohly mít vliv na jeho výsledek. Z výše popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Praze v souladu s § 110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
Náklady řízení
[16] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení § 60 odst. 1, 7 s. ř. s., ve spojení s ustanovením § 120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Pokud jde o požadavek žalovaného, aby mu Nejvyšší správní soud přiznal náhradu nákladů celého soudního řízení, zdejší soud setrvale judikuje tak, že vedení sporů ve správním soudnictví je součástí běžné úřední činnosti a náhrada za ně nepřísluší (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. března 2015 č. j. 6 Afs 29/2015‑40, č. 1260/2007 Sb. NSS). Ani v tomto případě neshledal Nejvyšší správní soud důvod svůj náhled měnit.
Zobecnění a závěr
[17] Odpadové kauzy nejsou v judikatuře Nejvyššího správního soudu vzácností, ostatně stěžovatel v anotovaném případě argumentoval s odkazem na jednu starší kauzu, která se zabývala zákonnou definicí pojmu odpad. Šlo o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2011, č. j. 7 As 6/2011 – 63. V něm soud uvedl, že „při kvalifikaci věci jako odpadu ve smyslu § 3 zákona č. 185/2001 Sb. , o odpadech, ve znění účinném do 30. 6. 2010 je rozhodující úmysl a chování vlastníka věci. Jakékoliv vynětí věci vznikající postupem, který primárně není určen k její výrobě, z právní regulace nakládání s odpady přitom musí být posuzováno restriktivně, s ohledem na požadavek vysoké míry ochrany životního prostředí. Břemeno tvrzení a důkazní při prokazování, že taková věc není odpadem, spočívá na jejím vlastníku. Pokud věc vzniká postupem, který není určen primárně k její výrobě, existují tři způsoby, jak s ní může být naloženo: 1) odstranění, 2) využití, 3) opětovné použití (včetně uvedení na trh) za výhodných podmínek, je-li toto použití jisté, nevyžaduje předchozí zpracování a navazuje na výrobní proces nebo využití. Zatímco v prvních dvou případech jde o zbavení se věci, a tuto věc je tudíž nutno považovat za odpad, ve třetím případě věc odpadem není.“
[18] Také řešení těžkostí s určením, zda a konkrétně kdo je povinen různé typy poplatků za odpad hradit, lze v judikatuře nejvyššího správního soudu nalézt. Připomeňme jeho velmi šalamounský rozsudek ze dne ze dne 12. 11. 2014, č. j. 1 As 116/2014-29, týkající se nezletilců jako poplatníků místního poplatku za odpad: „Poplatníkem poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů podle § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 565/1990 Sb. , o místních poplatcích, ve znění účinném do 30. 6. 2012 byla fyzická osoba, která měla v obci trvalý pobyt, bez ohledu na její věk. Dané ustanovení jednoznačně vymezovalo osoby povinné platit poplatek, nelze jej vykládat jako pravidlo určující pouze počet osob, za které je třeba poplatek platit. Jestliže byl tedy poplatek na jeho základě řádně vyměřen nezletilé osobě a její zákonní zástupci jej za ni neuhradili, je správce poplatku oprávněn takto vzniklý nedoplatek vymáhat po předmětné osobě. Za řádně vyměřený však uvedený místní poplatek nelze považovat v případě, že jej správce poplatku vyměřil platebním výměrem, který doručil pouze některému ze zákonných zástupců nezletilého poplatníka, ačkoliv nezletilý poplatník a jeho zákonní zástupci byli ve střetu zájmů. Správce poplatku byl v takovém případě povinen ustanovit nezletilé osobě jiného zástupce a doručovat jemu. Nezletilá osoba a její zákonní zástupci jsou v takovém střetu zájmů typicky tehdy, jestliže vztahy mezi nimi jsou nefunkční a zákonní zástupci jsou osobami natolik výchovně nezpůsobilými, že byla nařízena ústavní výchova nezletilé osoby.“
[19] Stále nedořešena je podobná kauza nezletilých poplatníků místního poplatku za komunální odpad, vedená pod sp. zn. 9 As 211/2014, v níž Nejvyšší správní soud dospěl k přesvědčení, že právní úprava ukládající nezletilcům tuto poplatkovou povinnost byla v rozhodném období protiústavní, a předložil věc dne 8. 4. 2015 Ústavnímu soudu s návrhem na vyslovení protiústavnosti § 10b odst. 1 písm. a) zákona o místních poplatcích. Tam je dotyčný návrh veden pod sp. zn. Pl. ÚS 9/15 a zatím o něm nebylo rozhodnuto.
[20] Případ nyní anotovaný je zajímavý zejména v tom, že Nejvyšší správní soud připustil – sice výjimečně a za podmínek velmi striktně definovaných – možnost jakéhosi „bezodpadového“ života, tedy takového fungování člověka, že by při jeho činnosti nevznikal odpad. Uvedená osoba by v jednom ze zákonem předvídaných modelů úhrady za odvoz komunálního odpadu, konkrétně při placení poplatku za komunální odpad podle § 17a zákona o odpadech, mohla požívat výhody být zbavena povinnosti takový poplatek platit.
[21] Za jinak stejných podmínek by však i „bezodpadová“ osoba byla poplatníkem místního poplatku § 10b zákona o místních poplatcích, jelikož u místního poplatku není to, zda dotyčný skutečně vytváří odpad, rozhodující. V tomto ohledu anotovaný judikát plně navázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2008, čj. 5 Afs 175/2006-116, č. 2473/2012 Sb. NSS, podle jehož publikované právní věty „(m)ístní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů [§ 1 písm. h) zákona č. 565/1990 Sb. , o místních poplatcích] je jen jedním ze způsobů financování nakládání s odpady. S dalšími způsoby, kterými jsou smluvní úhrada za nakládání s odpady a poplatek za komunální odpad, je stanovení místního poplatku inkompatibilní. Jediná kritéria pro vznik poplatkové povinnosti u tohoto místního poplatku jsou uvedena v § 10b odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb. , o místních poplatcích; úprava zákona č. 185/2001 Sb. , o odpadech, se pro tyto potřeby nepoužije. Tvrdí-li tedy fyzická osoba, která je přihlášena v obci se zavedeným místním poplatkem k trvalému pobytu, že není poplatníkem tohoto poplatku, neboť žádný komunální odpad [ve smyslu jeho definice vyplývající z § 4 písm. b) zákona č. 185/2001 Sb. , o odpadech] nevytváří, jde per se o argumentaci lichou.“
JUDr. PhDr. Karel Šimka, LL.M., Ph.D.,
předseda senátu Nejvyššího správního soudu,
vysokoškolský pedagog
Judikát byl publikován v rámci vydání EPRAVO.CZ Digital - květen 2016.
Nové číslo EPRAVO.CZ Digital si můžete stáhnout ZDARMA na App Store, Google Play a Windows Store, a to přímo z Vašeho tabletu či chytrého telefonu. Pokud máte již aplikaci staženou, postačí si stáhnout pouze nové vydání. Využít můžete také webový archiv starších čísel na adrese tablet.epravo.cz.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
[1]
Reklama
[2] Žalobce podal proti oběma rozhodnutím žalovaného správní žaloby. Obě žaloby podal v týž den a jejich argumentační obsah byl ve značné míře totožný. Krajský soud v Praze (dále též „krajský soud“) žaloby spojil ke společnému řízení a zamítl je rozsudkem ze dne 7. 1. 2016, č. j. 45 Af 25/2013 ‑ 39. Nedal za pravdu žalobci ani v tom, že neprodukuje na území obce S. žádný odpad, a tudíž není poplatníkem ani plátcem poplatku, ani v tom, že se úřady obou stupňů dopustily závažných pochybení, jež mohla mít vliv na výsledek řízení.
Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[3] Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. Dvě ze svých kasačních námitek označil jako stěžejní. V první z nich vychází z toho, že oba platební výměry byly nicotné, jelikož v nich obecní úřad neuvedl zdaňovací období, za něž poplatek vyměřil (k tomu stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 A 38/2002‑53 a nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 624/02). Nicotný platební výměr nemohl podle stěžovatele žalovaný změnit, ale měl jej zrušit. Krajský soud tudíž tuto právní otázku chybně posoudil. Ve své druhé stěžejní námitce pak stěžovatel dovozuje, že v jeho nemovitosti na území obce S. žádný odpad nevzniká, a není tudíž plátcem příslušného poplatku. Podle stěžovatele je odpadem pouze taková movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit (k tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 6/2011‑63 a v něm citované evropské právo a judikaturu Soudního dvora Evropské unie). Stěžovatel se však na území obce S. žádné movité věci nezbavuje ani nemá úmysl či povinnost se jí zbavit, jelikož veškeré své movité věci, které by se případně mohly stát odpadem, zde dále využívá (kompostuje či spaluje), případně je odváží z území obce S. do Prahy, kde bydlí a kde platí poplatky za odvoz odpadu. S tímto žalobním bodem se podle stěžovatele krajský soud vypořádal nedostatečně.
[4] Stěžovatel dále „z opatrnosti“ uvedl též další důvody pro zrušení napadeného rozsudku krajského soudu. Jeho – v pořadí třetí – námitka spočívá v tom, že před vyměřením daně měl být nejprve registrován jako daňový subjekt; bez toho mu nebylo možné daň vyměřit. Ve čtvrtém bodě kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že obecní úřad porušil zásadu součinnosti tím, že jej podle § 40 a § 43–44 zákona č. 280/2009 Sb. , daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, nevyzval, aby podal poplatkové hlášení a potřebná vyjádření, měl‑li na rozdíl od stěžovatele za to, že stěžovatel je plátcem poplatku. V pátém bodě stěžovatel upozorňuje, že krajský soud se vůbec nevypořádal s tím, jak byla stanovena výše poplatku v platebním výměru 1. Šestý bod kasační stížnosti skrývá ve skutečnosti několik námitek, jejichž společným jmenovatelem je otázka počtu a kapacity nádob na odpad, z níž plyne výše poplatku. Stěžovatel předně tvrdí, že žádnou nádobu nemá, tudíž mu měl být poplatek vyměřen v nulové výši, jelikož počet nádob mu obecní úřad nebyl oprávněn autoritativně předepsat. Toto stanovení nadto ani žalovaný nikterak neodůvodnil a odůvodnění za něj doplnil až krajský soud, jenž k tomu ovšem nebyl oprávněn. A konečně stěžovatel tvrdí, že zákon o odpadech neumožňuje obci rozvrhnout náklady na provoz systému nakládání s odpady podle způsobu užívání nemovitosti a že obecní vyhláška č. 2/2007 trpí i dalšími vadami, jež ji činí nezákonnou. V sedmém bodě stěžovatel vytýká krajskému soudu, že nevyhověl jeho žalobě jen proto, že jeho postup, kdy údajně žádné odpady na území obce neprodukuje, je výjimečný a že by při akceptaci jeho argumentace mohla obec jen stěží kontrolovat dodržování zákonných povinností při odstraňování odpadů na svém území. V osmé kasační námitce stěžovatel doplňuje, že krajský soud vyšel z chybného výkladu zákona, když přepokládá, že při užívání jakékoliv nemovitosti vždy vzniká odpad. Zákon o odpadech naopak podle něj počítá s tím, že existují nemovitosti, kde odpad nevzniká; jako příklad uvádí zahrady (jejichž vlastníkům ani obec S. poplatky nevyměřuje) či rekreační objekty, které jejich vlastníci nenavštíví ani jednou v daném roce. Dále upozorňuje, že stanovisko legislativního odboru Ministerstva životního prostředí, na něž se v rozsudku odvolával krajský soud, není na webu ministerstva možné dohledat. Devátá kasační námitka spočívá v tom, že rozhodnutí krajského soudu bylo překvapivé. Předchozím žalobám stěžovatele proti rozhodnutím žalovaného, jimiž potvrdil platební výměry 1 a 2, totiž krajský soud vyhověl, současnou žalobu však zamítl, aniž by žalovaný v nových odvolacích rozhodnutích uvedl nové skutečnosti či argumenty.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že ve vydaných rozhodnutích o odvolání doplnil a opravil soudem dříve vytýkané vady. Dále upozornil, že stěžovatel zcela pomíjí zákonnou definici pojmu „odpad“ a „zbavování se odpadu“ stejně jako fakt, že důkazní břemeno leželo pouze na něm, a že v celém řízení toto důkazní břemeno, i s ohledem na koncentraci řízení, neunesl.
[6] Žalovaný konečně požádal Nejvyšší správní soud, aby mu přiznal náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti i za řízení před krajským soudem. Odůvodnil svůj požadavek tím, že měl ve věci plný úspěch, že soudní přezkoumání správního rozhodnutí není pokračováním správního řízení, a že § 60 s. ř. s. přiznává správnímu orgánu zákonný nárok na náhradu nákladů, které by nebyly vznikly bez podání žaloby. Přiznání náhrady nákladů řízení správnímu orgánu vylučuje s. ř. s. pouze ve věcech důchodového pojištění, nemocenského pojištění, pomoci v hmotné nouzi a sociální péče.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[8] Klíčovou právní otázku daného případu představuje spor o to, zda stěžovatel má, či nemá být považován za poplatníka, resp. plátce poplatku za komunální odpad podle § 17a zákona o odpadech. Stěžovatel již ve svých odvoláních proti platebním výměrům 1 a 2 namítal, že v jeho nemovitosti č. p. 8 v B. nevzniká komunální odpad, neboť jeho vzniku on sám i jeho rodina důsledně předcházejí. V domě topí dřevem, popel kompostují, odpad z ovoce a zeleniny a plevel ze zahrady taktéž. Papír, převážně noviny, používají k zatápění. PE obaly od potravin přikládají do kamen, protože zplodinami jejich hoření jsou pouze CO2 a voda. Kelímky od jogurtů odváží do Prahy, kde je odkládají do kontejneru na plasty. Kartónové obaly od nápojů a mléka vozí do Prahy, stejně tak sklo. Po vytřídění zbývá malý sáček movitých věcí o objemu nepřesahujícím jeden litr, který také odvážejí do Prahy. V domě není zavedena voda, proto je mytí obtížnější. Nejvyšší správní soud o těchto tvrzeních uvážil takto.
[9] Právní úprava České republiky skýtá obcím celkem tři různé způsoby financování, pokud jde o hospodaření s komunálním odpadem (nelze je uplatňovat současně): 1. místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů dle § 10b zákona č. 565/1990 Sb. , o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, 2. poplatek za komunální odpad dle § 17a zákona o odpadech, nebo 3. smluvní systém vybírání úhrady za komunální odpad ve smyslu ustanovení § 17 odst. 6 zákona o odpadech. Obec S. z těchto tří variant zvolila druhou v pořadí, tj. poplatek za komunální odpad, jak v roce 2008, tak v roce 2009. Definice osoby poplatníka v této variantě se zásadně liší od jejího vymezení podle varianty první, tj. místního poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů. U místního poplatku má vymezení poplatníka formální charakter, neboť kritériem je zde trvalý pobyt fyzické osoby v obci, popř. vlastnictví stavby určené k individuální rekreaci, bytu nebo rodinného domu, ve kterých není hlášena k pobytu žádná fyzická osoba (srov. § 10b odst. 1 zákona o místních poplatcích). Zavádí se zde tedy nevyvratitelná právní domněnka, podle níž systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů obce využívá každá osoba splňující jedno z těchto formálních kritérií. Naproti tomu u poplatku za komunální odpad je poplatník vymezen jako každá fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad (srov. § 17a odst. 2 zákona o odpadech). I zde pracuje zákonodárce s nevyvratitelnou právní domněnkou, že dané osoby využívají obcí zavedený režim nakládání s komunálním odpadem, neboť opačný přístup by podporoval nežádoucí chování (nelegální ukládání odpadu v přírodě, využívání cizích nádob určených k odkládání odpadů apod.). Kritérium pro stanovení osoby poplatníka je však v tomto případě materiální – již nerozhoduje trvalý pobyt či vlastnictví nemovitosti, nýbrž to, zda určitá osoba skutečně vytváří svou činností odpad. Na to pak navazuje definice plátce poplatku, kterým je vlastník nemovitosti, kde vzniká komunální odpad.
[10] Stěžovatel má tedy pravdu potud, že skutečně může existovat situace, kdy určitá osoba nebude považována za poplatníka, resp. plátce poplatku za komunální odpad navzdory tomu, že má na území příslušné obce evidován pobyt nebo že zde vlastní nemovitost. Zejména to platí v případě, že daná osoba tvrdí (a prokáže), že se na území obce, jež poplatek vyměřuje, ve vyměřovacím období vůbec nezdržovala, tudíž zde ani nevyvíjela žádnou činnost, při níž by mohl vznikat odpad. To je zásadní odlišnost od místního poplatku, kde takovéto tvrzení není relevantní a rozhoduje výhradně jen formální kritérium trvalého pobytu, resp. vlastnictví nemovitosti (srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. ledna 2008 č. j. 5 Afs 175/2006‑116, č. 2473/2012 Sb. NSS a na něj navazující rozsudky č. j. 1 As 116/2014‑29 a č. j. 9 Afs 81/2009‑48). Dalším tvrzením, které by v případě, že by je stěžovatel prokázal, mohlo vyloučit vznik poplatkové povinnosti, je podle názoru Nejvyššího správního soudu skutečnost, že určitá osoba žije natolik alternativním způsobem života, že skutečně při své činnosti žádný odpad neprodukuje – kupuje výhradně nebalené výrobky, příp. výrobky ve vratných či biologicky rozložitelných obalech, a veškeré nespotřebované zbytky využívá jako vedlejší produkt legálním způsobem, např. ke kompostování či topení (srov. k tomu přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. února 2011 č. j. 7 As 6/2011‑63 a tam citovanou judikaturu Soudního dvora EU). Ani jedno z těchto možných tvrzení však stěžovatel neuplatnil. Netvrdil, že by na území obce S. v rozhodné době vůbec nepobýval; svou nemovitost běžně využívá se svou rodinou k rekreaci. Dále přiznává, že určité množství neupotřebitelných věcí jeho činností vzniká, že se jich však zbavuje mimo území obce, kde vlastní rekreační objekt. Proto se podle něj nejedná o odpad, jelikož ten je zákonem definován jako movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit. Stěžovatelovo tvrzení o tom, že nevytváří žádné odpady, tedy není založeno na tom, že by se důsledně vyhýbal pořizování jakýchkoliv dále neupotřebitelných materiálů (zejména plastových, hliníkových a skleněných obalů), nýbrž na tom, že „posouvá“ svůj úmysl zbavit se jich v čase až do doby, kdy s nimi opustí území obce S. Takový výklad zákona však Nejvyšší správní soud považuje za účelový.
[11] Na obaly od jogurtů a další věci, jež stěžovatel podle svého tvrzení z obce S. na konci svého pobytu odváží, nelze nahlížet jinak než jako na odpad. Není rozhodné, kde dojde ke skutečnému zbavení se dané věci. Již v okamžiku vyprázdnění obalu, jenž není v běžných podmínkách dále upotřebitelný (např. proto, že je vyroben z plastu), musí u tohoto typu běžného obalu vzniknout zřejmý úmysl konzumenta se obalu dříve či později zbavit, čímž se z něj stává komunální odpad (tento obecný zkušenostní závěr nijak nezpochybňuje ani občasné jiné, více méně dočasné, upotřebení takových obalů, krom toho nic v tomto smyslu stěžovatel netvrdil ani nenaznačoval). Povinnosti původce komunálního odpadu plní ovšem ze zákona obec (srov. § 17 odst. 1 zákona o odpadech). Ta proto musí vytvořit a provozovat systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů a umožnit svým obyvatelům jej využívat. Tím vytváří podmínky pro legální nakládání s komunálním odpadem na svém území. Je tedy zcela spravedlivé, že od osob, jejichž činností odpady vznikají, požaduje obec příspěvek na provoz svého systému ve formě poplatku, a to bez ohledu na to, zda konkrétní osoba systém reálně využívá či nikoliv. Zákonodárce zavádí z praktických důvodů v § 17a odst. 2 zákona o odpadech nevyvratitelnou právní domněnku, že osoby produkující odpad na území obce využívají k jeho odstraňování obcí zavedený systém – bylo by totiž velmi obtížné ověřit, zda určitá osoba namísto místního systému nakládání s odpady využívá systém jiné obce, jak tvrdí, nebo zda ve skutečnosti na místním systému skrytě parazituje (např. vhazováním odpadu do cizích nádob na odpad) či se dokonce zbavuje odpadů nelegální cestou (např. jejich odhozením v okolí obce). Stěžovatel nemíří na to, že by vůbec nevytvářel odpad, jehož by se následně musel nějak zbavovat. Deklaruje pouze, že množství odpadu snižuje na takovou míru, která mu umožňuje jej přepravovat a využívat k jeho odkládání systém jiné (své domovské) obce. Taková tvrzení jsou však pro vznik poplatkové povinnosti irelevantní.
[12] Důvodná není ani druhá námitka stěžovatele, kterou označil za stěžejní. Odvolací orgán byl oprávněn doplnit výrok platebního výměru 1 a 2 i o takové náležitosti, jejichž nedostatek by případně mohl způsobit, že výsledné rozhodnutí by bylo nicotné (ba měl by takové náležitosti doplnit, je‑li to možné – k tomu viz dále). Nejvyšší správní soud v souvislosti s možností změny prvostupňového rozhodnutí odvolacím orgánem již v minulosti konstatoval, že odvolací řízení tvoří s řízením prvoinstančním jeden procesní celek (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. února 2007 č. j. 3 As 63/2006‑136 nebo ze dne 27. února 2013 č. j. 6 Ads 134/2012‑47). Samozřejmě tam, kde právní řád zakotvuje možnost podat opravný prostředek, je třeba dbát na to, aby vady rozhodování na prvním stupni nenabyly takové závažnosti, že by danou procesní úpravu fakticky eliminovaly, jelikož by účastníkovi zřízení znemožňovaly odvolání podat, příp. formulovat smysluplné odvolací námitky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. února 2016 č. j. 6 As 293/2015‑33). V takovém případě by skutečně musel odvolací orgán rozhodnutí zrušit a vrátit věc orgánu prvního stupně k dalšímu řízení. Stěžovatel však v kasační stížnosti netvrdí, že by jej žalovaný doplněním výroků platebních výměrů připravil o právo podat plnohodnotné odvolání. Omezuje svou argumentaci pouze na údajnou nicotnost prvostupňového rozhodnutí. Takové rozhodnutí je ale v případě podání odvolání nepravomocné, tudíž není definitivní, jelikož může být změněno či doplněno (příp. zrušeno) v odvolacím řízení, jak Nejvyšší správní soud vyložil výše. Shodně s krajským soudem tedy Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalovaný v odvolacím řízení napravil vady, jež stěžovatel platebním výměrům vytýkal, a výsledná rozhodnutí za nicotná považovat nelze.
[13] O dalších „nestěžejních“ kasačních námitkách pojedná Nejvyšší správní soud již pouze stručně.
[14] Ke třetí kasační námitce Nejvyšší správní soud poznamenává, že se zcela míjí s podstatou věci. Z toho, že stěžovatel svou ohlašovací (příp. registrační) povinnost k poplatku za komunální odpad nesplnil, nemůže pro sebe dovozovat žádné výhody a rozhodně to nemůže být překážkou pro vyměření poplatku, jak správně uvedl ve svém rozsudku krajský soud. Čtvrtá kasační námitka je nepřípustná, neboť stěžovatel ji neuplatnil v podané žalobě, a krajský soud tak neměl vůbec příležitost se s ní vypořádat (srov. § 104 odst. 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud však nad rámec nutného odůvodnění uvádí, že i kdyby k namítané vadě řízení došlo a stěžovatel nedostal odpovídající příležitost navrhovat důkazy na podporu svých tvrzení, nemohlo by to mít vliv na jeho výsledek. Tvrzení stěžovatele – i kdyby se mu je podařilo prokázat – nebyla totiž způsobilá vyloučit vznik poplatkové povinnosti, jak Nejvyšší správní soud výše podrobně vyložil. Pátý a šestý bod společně míří na to, že žalovaný v napadených rozhodnutích nedostatečně odůvodnil způsob stanovení a výslednou výši poplatku za komunální odpad. Z odvolacích rozhodnutí je však zcela zřejmé, že poplatek byl určen tak, že obecní úřad zvolil podle přílohy příslušné obecní vyhlášky velikost nádoby a frekvenci odvážení odpovídající typu a způsobu užívání stěžovatelova domu (např. u platebního výměru 1 byl poplatek vyměřen za „1 ks nádoby 110 nebo 120 litrů duben‑říjen“). Stěžovatel nevyužil možnosti vznést proti tomuto způsobu stanovení v žalobě věcné námitky např. v tom směru, že mu měl být poplatek vyměřen na základě jiné varianty odvozu (v příloze obecní vyhlášky č. 2/2007 figuruje např. ještě poplatek ve výši 60 Kč za „jednorázový pytel logo TS 80 litrů“). Setrval na tom, že nepožádal‑li obec o žádnou nádobu, měl by být jeho poplatek nulový. Tuto argumentaci však přesvědčivě ve svém rozsudku vyvrátil krajský soud. Nejvyšší správní soud tak jen doplňuje, že nespatřuje žádný důvod, proč by obec nemohla stanovit poplatek v různé výši podle způsobu užívání nemovitostí. V daném případě se tak navíc stalo ve prospěch stěžovatele, u něhož obec při stanovení výše poplatku zohlednila předpoklad, že v zimě svůj rekreační objekt nevyužívá. Sedmá kasační námitka je nemístným zjednodušením úvah krajského soudu, neboť krajský soud ve svém rozsudku podrobně rozebral, co jej vedlo k učiněným závěrům, a hlavním důvodem rozhodně nebylo to, že by stěžovatelův postup nebylo možno zohlednit kvůli jeho výjimečnosti. Krajský soud mimo jiné vyšel z toho, že při stěžovatelově činnosti odpady fakticky vznikají, což on sám nepopírá, pouze nesporný skutkový stav nesprávně právně interpretuje. Obdobně je tomu u osmé kasační námitky, kdy krajský soud netvrdil, že odpad vzniká při užívání jakékoliv nemovitosti, nýbrž uvedl: „Užívání nemovitosti jako objektu k trvalému bydlení nebo k rekreaci za současného vyloučení vzniku komunálního odpadu lze považovat za prakticky nemožné.“ Tuto úvahu Nejvyšší správní soud mírně poopravil výše při vypořádání námitky první, kdy nevyloučil možnost takového užívání, zejména rekreační, nemovitosti, při němž vznikají pouze druhotné produkty a žádný odpad; tento výjimečný koncept alternativního životního stylu však stěžovatel ani podle svých vlastních tvrzení nenaplňuje. Ani devátý bod kasační stížnosti nelze shledat důvodným. Žalovaný pochopitelně odůvodnění odvolacího rozhodnutí doplnil pouze v těch směrech, kde je v předchozím kole soudního přezkumu krajský soud shledal nedostatečným, v ostatním ponechal odůvodnění v původním znění. Doplnil však argumenty, proč stěžovatele považuje za poplatníka, resp. plátce poplatku za komunální odpad, takže krajský soud shledal napodruhé odvolací rozhodnutí jako celek přezkoumatelným. Na takovém výsledku není nic překvapivého.
[15] Nejvyšší správní soud tedy uzavřel, že krajský soud zhodnotil věc správně. Stěžovateli se nepodařilo v daňovém řízení přijít s takovým tvrzením, jež by bylo způsobilé zbavit jej poplatkové povinnosti. V daném řízení nedošlo k takovým vadám, jež by mohly mít vliv na jeho výsledek. Z výše popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Praze v souladu s § 110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
Náklady řízení
[16] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení § 60 odst. 1, 7 s. ř. s., ve spojení s ustanovením § 120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Pokud jde o požadavek žalovaného, aby mu Nejvyšší správní soud přiznal náhradu nákladů celého soudního řízení, zdejší soud setrvale judikuje tak, že vedení sporů ve správním soudnictví je součástí běžné úřední činnosti a náhrada za ně nepřísluší (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. března 2015 č. j. 6 Afs 29/2015‑40, č. 1260/2007 Sb. NSS). Ani v tomto případě neshledal Nejvyšší správní soud důvod svůj náhled měnit.
Zobecnění a závěr
[17] Odpadové kauzy nejsou v judikatuře Nejvyššího správního soudu vzácností, ostatně stěžovatel v anotovaném případě argumentoval s odkazem na jednu starší kauzu, která se zabývala zákonnou definicí pojmu odpad. Šlo o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2011, č. j. 7 As 6/2011 – 63. V něm soud uvedl, že „při kvalifikaci věci jako odpadu ve smyslu § 3 zákona č. 185/2001 Sb. , o odpadech, ve znění účinném do 30. 6. 2010 je rozhodující úmysl a chování vlastníka věci. Jakékoliv vynětí věci vznikající postupem, který primárně není určen k její výrobě, z právní regulace nakládání s odpady přitom musí být posuzováno restriktivně, s ohledem na požadavek vysoké míry ochrany životního prostředí. Břemeno tvrzení a důkazní při prokazování, že taková věc není odpadem, spočívá na jejím vlastníku. Pokud věc vzniká postupem, který není určen primárně k její výrobě, existují tři způsoby, jak s ní může být naloženo: 1) odstranění, 2) využití, 3) opětovné použití (včetně uvedení na trh) za výhodných podmínek, je-li toto použití jisté, nevyžaduje předchozí zpracování a navazuje na výrobní proces nebo využití. Zatímco v prvních dvou případech jde o zbavení se věci, a tuto věc je tudíž nutno považovat za odpad, ve třetím případě věc odpadem není.“
[18] Také řešení těžkostí s určením, zda a konkrétně kdo je povinen různé typy poplatků za odpad hradit, lze v judikatuře nejvyššího správního soudu nalézt. Připomeňme jeho velmi šalamounský rozsudek ze dne ze dne 12. 11. 2014, č. j. 1 As 116/2014-29, týkající se nezletilců jako poplatníků místního poplatku za odpad: „Poplatníkem poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů podle § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 565/1990 Sb. , o místních poplatcích, ve znění účinném do 30. 6. 2012 byla fyzická osoba, která měla v obci trvalý pobyt, bez ohledu na její věk. Dané ustanovení jednoznačně vymezovalo osoby povinné platit poplatek, nelze jej vykládat jako pravidlo určující pouze počet osob, za které je třeba poplatek platit. Jestliže byl tedy poplatek na jeho základě řádně vyměřen nezletilé osobě a její zákonní zástupci jej za ni neuhradili, je správce poplatku oprávněn takto vzniklý nedoplatek vymáhat po předmětné osobě. Za řádně vyměřený však uvedený místní poplatek nelze považovat v případě, že jej správce poplatku vyměřil platebním výměrem, který doručil pouze některému ze zákonných zástupců nezletilého poplatníka, ačkoliv nezletilý poplatník a jeho zákonní zástupci byli ve střetu zájmů. Správce poplatku byl v takovém případě povinen ustanovit nezletilé osobě jiného zástupce a doručovat jemu. Nezletilá osoba a její zákonní zástupci jsou v takovém střetu zájmů typicky tehdy, jestliže vztahy mezi nimi jsou nefunkční a zákonní zástupci jsou osobami natolik výchovně nezpůsobilými, že byla nařízena ústavní výchova nezletilé osoby.“
[19] Stále nedořešena je podobná kauza nezletilých poplatníků místního poplatku za komunální odpad, vedená pod sp. zn. 9 As 211/2014, v níž Nejvyšší správní soud dospěl k přesvědčení, že právní úprava ukládající nezletilcům tuto poplatkovou povinnost byla v rozhodném období protiústavní, a předložil věc dne 8. 4. 2015 Ústavnímu soudu s návrhem na vyslovení protiústavnosti § 10b odst. 1 písm. a) zákona o místních poplatcích. Tam je dotyčný návrh veden pod sp. zn. Pl. ÚS 9/15 a zatím o něm nebylo rozhodnuto.
[20] Případ nyní anotovaný je zajímavý zejména v tom, že Nejvyšší správní soud připustil – sice výjimečně a za podmínek velmi striktně definovaných – možnost jakéhosi „bezodpadového“ života, tedy takového fungování člověka, že by při jeho činnosti nevznikal odpad. Uvedená osoba by v jednom ze zákonem předvídaných modelů úhrady za odvoz komunálního odpadu, konkrétně při placení poplatku za komunální odpad podle § 17a zákona o odpadech, mohla požívat výhody být zbavena povinnosti takový poplatek platit.
[21] Za jinak stejných podmínek by však i „bezodpadová“ osoba byla poplatníkem místního poplatku § 10b zákona o místních poplatcích, jelikož u místního poplatku není to, zda dotyčný skutečně vytváří odpad, rozhodující. V tomto ohledu anotovaný judikát plně navázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2008, čj. 5 Afs 175/2006-116, č. 2473/2012 Sb. NSS, podle jehož publikované právní věty „(m)ístní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů [§ 1 písm. h) zákona č. 565/1990 Sb. , o místních poplatcích] je jen jedním ze způsobů financování nakládání s odpady. S dalšími způsoby, kterými jsou smluvní úhrada za nakládání s odpady a poplatek za komunální odpad, je stanovení místního poplatku inkompatibilní. Jediná kritéria pro vznik poplatkové povinnosti u tohoto místního poplatku jsou uvedena v § 10b odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb. , o místních poplatcích; úprava zákona č. 185/2001 Sb. , o odpadech, se pro tyto potřeby nepoužije. Tvrdí-li tedy fyzická osoba, která je přihlášena v obci se zavedeným místním poplatkem k trvalému pobytu, že není poplatníkem tohoto poplatku, neboť žádný komunální odpad [ve smyslu jeho definice vyplývající z § 4 písm. b) zákona č. 185/2001 Sb. , o odpadech] nevytváří, jde per se o argumentaci lichou.“
JUDr. PhDr. Karel Šimka, LL.M., Ph.D.,
předseda senátu Nejvyššího správního soudu,
vysokoškolský pedagog
Judikát byl publikován v rámci vydání EPRAVO.CZ Digital - květen 2016.
Nové číslo EPRAVO.CZ Digital si můžete stáhnout ZDARMA na App Store, Google Play a Windows Store, a to přímo z Vašeho tabletu či chytrého telefonu. Pokud máte již aplikaci staženou, postačí si stáhnout pouze nové vydání. Využít můžete také webový archiv starších čísel na adrese tablet.epravo.cz.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
