Za základní nosné pilíře efektivního fungování státu považuji následující čtyři oblasti: elektronický oběh dokumentů; základní procesní úkony; jednotný systém registrů, jejich vzájemná komunikace a výměna údajů; efektivní nakládání s veřejnými prostředky.

Elektronický oběh dokumentů
Základem efektivního fungování veřejného sektoru je především možnost elektronického oběhu dokumentů, který je podmíněn jednak  dematerializací dokumentů, jednak odstraněním požadavků zakládajících v právních předpisech v průběhu procesů ve veřejné správě povinnost vystavit listinu nebo předložit originál. V těchto případech totiž nelze datovou zprávu použít. Obdobně brání  použití datové zprávy i povinnost předložit ověřený opis či ověřenou kopii, neboť datová zpráva nesplňuje požadavky podle § 3 odst. 2 písm. a) zákona č. 41/1993 Sb. , o ověřování shody opisů nebo kopie s listinou a o ověřování pravosti podpisu okresními a obecními úřady a o vydávání potvrzení orgány obcí a okresními úřady, ani § 73 odst. 2 písm. a) zákona č. 358/1992 Sb. , notářského řádu.

Prvním krokem směřujícím k elektronickému oběhu dokumentů představovalo v roce 2000 přijetí zákona č. 227/2000 Sb. , o elektronickém podpisu. Nicméně se ukázalo, že  zákon i instituty v něm upravené byly pro jakékoliv budování e-governmentu zcela nedostatečné. Zásadním nedostatkem byla zejména skutečnost, že technologii zaručeného elektronického podpisu založeném na kvalifikovaném certifikátu vydaném akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb nebylo možné použít tam, kde jsou využity automatizované systémy bez účasti člověka. To znemožňovalo nejenom poskytování zaručených údajů z drtivé většiny všech rejstříků, ale například i takové banality jako je automatické důvěryhodné potvrzení přijetí zprávy elektronickou podatelnou. Proto byla v letošním roce přijata novela zákona o elektronickém podpisu č. 440/2004 Sb. Ta implementovala do českého právního řádu institut tzv. elektronické značky, který umožňuje  používat automatizované autorizování osoby vydávající příslušný dokument. Tuto autorizaci činí technické zařízení bez soustavné kontroly subjektu, jehož dokumenty jsou autorizovány. Například státní orgán při vydávání elektronických výpisů ze svých rejstříků pouze nastaví funkce technického zařízení, které bude již bez dalších zásahů ze strany zaměstnanců státního orgánu označovat data, jež automaticky odesílá žadatelům.

Ačkoliv je institut elektronické značky velmi přínosný a užitečný, česká vláda naprosto nevyužila jeho potenciálu spočívajícím například v možnosti pořizování výpisů z různých rejstříků v podobě datové zprávy opatřené elektronickou značkou a i nadále jde směrem upřednostňujícím dokumenty v materiální podobě. Jednotlivé právní předpisy, na jejichž základě jsou výpisy vydávány, tak zůstaly neupraveny a elektronické výpisy například z katastru nemovitostí či trestního rejstříku mají i nadále jen informativní charakter.

Výše uvedené lze demonstrovat na vládou připravené novele zákona č. 365/2000 Sb. o informačních systémech veřejné správy. Ta má umožnit vydávání ověřených výstupů z informačních systémů veřejné správy tak, že notář nebo pracovník držitele poštovní licence vytiskne obsah datové zprávy opatřené elektronickou značkou správce příslušného registru a připojí k tomu ověřovací doložku včetně otisku svého razítka. Výsledkem je však pouze rozšíření počtu kontaktních míst, na nichž bude moci občan získat výpisy v listinné podobě z jednotlivých registrů, a trojí ceny za totožný výpis (cena za výpis vydaný katastrem nemovitostí je dána zákonem č. 368/1992  Sb., o správních  poplatcích; cena za výpis vydaný držitelem poštovní licence podléhá úpravě obsažené v zákoně č 526/1990 Sb. , o cenách; cena za výpis vydaný notářem má být určována podle vyhlášky č. 196/2001 Sb. , o odměnách a náhradách notářů a správců dědictví). Nelze se tedy ubránit dojmu, že plánované vydávání ověřených výstupů z informačních systémů veřejné správy je spíše snahou o zajištění zakázek pro Českou poštu, s.p. (navrženému nastavení odměn za vydání výpisu nebudou moci konkurovat cenou ani notáři ani samotný katastr nemovitostí) než o umožnění elektronického oběhu dokumentů a nastartování e-governmentu v České republice.

Pokud by to stávající vláda s rozvojem e-governmentu v české republice myslela vážně, tak by činila takové kroky, které by vedly k zrovnoprávnění výpisů z rejstříků v podobě datové zprávy opatřené elektronickou značkou s výpisy v listinné podobě. Tam, kde by vznikala povinnost předložit listinu či originál, by byla tato povinnost splněna předložením datové zprávy, jejíž obsah by zaručoval a garantoval soulad s originálem. To by ovšem vyžadovalo, aby bylo možné nejen převádět datové zprávy do podoby listinné tak, jak to upravuje návrh novely zákona o informačních systémech veřejné správy, ale také s ohledem na umožnění elektronického oběhu všech dokumentů převádět dokumenty v podobě listinné do podoby elektronické.

Procesní úkony
Možnost činit alespoň základní procesní úkony elektronicky je druhou oblastí, kam by měla směřovat snaha státu o dosažení svého co možná nejefektivnějšího fungování. Základními procesními úkony - ať již z pohledu státu či občana - jsou instituty podání a doručování.

Roku 2006 nabude účinnosti zákon č. 500/2004 Sb. , správní řád, který nově upravuje obecné požadavky na správní řízení. Tato nová právní norma ve svém § 37 umožňuje činit podání elektronicky za použití zaručeného elektronického podpisu založeném na kvalifikovaném certifikátu vydaném akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb. Nový správní řád zároveň ukládá správním orgánům povinnost zajistit pro přijímání podání učiněných elektronicky provoz elektronické podatelny. Dosavadní správní řád (zákon č. 71/1967 Sb. ) sice umožňuje činit podání elektronicky, avšak nestanovuje správním orgánům povinnost provozovat elektronickou podatelnu. Vedle tohoto zákona upravujícího správní řízení obecně, stojí bohužel dlouhá řada předpisů, jež obsahují zvláštní úpravu správního řízení, z nichž mnohé možnost činit podání elektronicky neobsahují.

V možnosti činit podání elektronicky vůči soudům, panuje situace významně horší, než je tomu v případě správního řízení. Podle zákona č. 99/1963 Sb. , občanský soudní řád, je sice podání obsahující návrh ve věci samé možné učinit elektronicky, zároveň je však třeba jej do tří dnů doplnit  předložením  jeho originálu, případně písemným podáním shodného znění. Naproti tomu v oblasti správního soudnictví je zákonem číslo 150/2002 Sb. , soudní řád správní, umožněno činit podání elektronicky za použití zaručeného elektronického podpisu založeném na kvalifikovaném certifikátu vydaném akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb. U totožného krajského soudu tak může docházet k paradoxním situacím, kdy zatímco podání ve správním soudnictví učinit elektronicky lze, podání např. ve věcech obchodního rejstříku učinit elektronicky nelze.

S rozšiřováním možnosti činit podání vůči orgánům veřejné moci je potřeba rozšířit možnost podání prostřednictvím jednoho přístupového bodu vůči co možná nejširší skupině orgánů veřejné moci tak, aby občan či podnikatel nemusel složitě zjišťovat, která elektronická podatelna je příslušná k danému podání a zamezilo se tak mnohým průtahům a komplikacím v řízení. V této věci se jako nejvhodnější jeví možnost doručit podání na portál veřejné správy.

Vládou připravená novela zákona č. 365/2000 Sb. o informačních systémech veřejné správy v § 6f sice s jakousi obdobou možnosti doručit podání na portál veřejné správy počítá, ale činí tak specifickým způsobem, který je této vládě vlastní. § 6f zavádí institut dodání datové zprávy orgánu veřejné moci prostřednictvím portálu veřejné správy. Doručením příslušné datové zprávy na portál veřejné správy vzniká správci portálu povinnost bez zbytečného prodlení dodat datovou zprávu orgánu veřejné moci, kterého odesílatel datové zprávy označil jako příjemce. Bohužel je však tento institut upraven tak nešikovně, že pokud bude návrh novely schválen Parlamentem ČR, bude jej možné použít jen pro předkládání evidenčních listů České správě sociálního zabezpečení. Jakékoliv další rozšíření institutu dodání datové zprávy orgánu veřejné moci prostřednictvím portálu veřejné správy si vyžádá novely celé řady právních předpisů, přestože se jako vhodné řešení nabízela jeho implementace do obecných procesních právních norem jakými jsou správní řád či občanský soudní řád.

Problematiku elektronického doručování upravuje § 19 nového správního řádu. V případě, že má účastník řízení zájem, aby mu byla písemnost doručena elektronicky, musí o  to požádat správní orgán. Pozitivní je, že tuto žádost může vztáhnout i na řízení, která budou u téhož správního orgánu zahájena v budoucnu. Pro elektronické doručování platí, že písemnost  je doručena v okamžiku, kdy  převzetí  doručované písemnosti  potvrdí  adresát   zprávou  opatřenou  jeho  zaručeným elektronickým podpisem založeném na kvalifikovaném certifikátu vydaném akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb. Nepotvrdí-li adresát převzetí písemnosti nejpozději následující pracovní den po odeslání zprávy, která se nevrátila jako nedoručitelná, doručí správní orgán  písemnost,  jako  by  adresát  o  doručení na elektronickou adresu nepožádal. Pokud se datová  zpráva obsahující písemnost  vrátila  jako  nedoručitelná,  učiní správní orgán neprodleně  další  pokus  o  její  doručení.  Bude-li i tento pokus o doručení neúspěšný, doručí písemnost, jako by adresát o doručení na elektronickou adresu nepožádal.

Obdobně jako nový správní řád upravuje proces doručování zákon č. 555/2004 Sb. , který znovelizoval ustanovení o doručování v občanském soudním řádu. Konkrétně se jedná o § 45f občanského soudního řádu. Rozdíl oproti doručování ve správním řízení je, že žadatel o elektronické doručení písemnosti musí navíc sdělit akreditovaného poskytovatele certifikačních služeb, který vydal jeho kvalifikovaný certifikát a vede jeho evidenci popř. musí předložit svůj platný kvalifikovaný certifikát. Další rozdíl v soudním řízení oproti řízení správnímu spočívá v tom, že zde má adresát 3 dny na potvrzení doručení. V oblasti správního soudnictví upravuje institut doručování soudní řád správní odkazem na úpravu uvedenou v občanském soudním řádu. Možnost elektronického doručování písemností je tedy ve správním soudnictví shodná s úpravou v soudnictví civilním.

Ačkoliv je proces doručování oproti procesu podání upraven systematičtěji a jednotněji, naskýtá se otázka, proč vláda nesebrala odvahu a neuzákonila povinnost elektronického doručování. S ohledem na informační gramotnost by tuto povinnost nemohla požadovat po občanech. Pro začátek by však plně dostačovalo, kdyby tuto povinnost stanovila pro subjekty zapsané v obchodním rejstříku. Stát by těmto subjektům přidělil na portálu veřejné správy poštovní účet pro komunikaci s orgány veřejné moci. Nejen, že by odpadly veškeré problémy s doručováním písemností těmto subjektům, ale také by se ušetřily nemalé prostředky vynaložené na doručování. Vždyť jenom v resortu Ministerstva spravedlnosti je 1 miliarda korun ročně vydána na doručování písemností.

Jednotný systém registrů, jejich vzájemná komunikace a výměna údajů
Dalším pilířem efektivního státu je jednotný systém registrů, jejich vzájemná komunikace a výměna údajů. Ačkoliv je v současnosti široká skupina registrů vedena v elektronické formě, tak platná právní úprava tuto skutečnost nereflektuje a u řady registrů elektronickou formu vedení explicitně nezakládá. Navíc téměř u žádného z těchto registrů nejsou údaje v elektronické formě považovány za právně závazné. Příliš roztříštěná jsou také místa provádějící registraci, zaevidování nebo zápisy do evidencí. Tato místa jsou často bez vzájemné komunikace (někdy i v rámci jednoho informačního systému). Dalším častým nedostatkem stávajících registrů je nemožnost ověření pravdivosti údajů navržených k zápisu a v důsledku tohoto vysoká chybovost údajů v těchto registrech vedených.

Stávající vláda učinila první krok pro nápravu této žalostné situace přijetím věcného záměru zákona o sdílení dat při výkonu veřejné správy. Podle tohoto věcného záměru má být zpracován obecný právní předpis, jenž upraví sdílení dat mezi orgány vykonávajícími veřejnou správu, které vedou informační systém veřejné správy, z něhož mohou být jinému orgánu veřejné správy pro účely správní činnosti poskytovány nebo předávány údaje dálkovým přístupem. Zákon má upravit obecné požadavky na registry veřejné správy. Tím má umožnit získávání informací pro výkon veřejné správy z informačních systémů veřejné správy a docílit tak vybudování soustavy registrů veřejné správy, které budou sloužit jakožto informační zdroj všem informačním systémům veřejné správy. Tak by se mělo dosáhnout konzistentnosti údajů shromažďovaných v těchto systémech, aby se vyloučily situace, kdy různé orgány zapisují hodnotově odlišné nebo nepravdivé údaje do různých evidencí (např. odlišně znějící nebo dokonce neexistující adresy sídel právnických osob).

Údaje v informačních systémech veřejné správy shromažďované mají být podle připravovaného zákona rozděleny na údaje referenční a údaje referované. Referenčním údajem je takový údaj vedený v registru, který je v oboru veřejné správy ve vztahu k objektu vedenému v registru jedinečný a je určený ke sdílení dle zákonných podmínek, zatímco údaj referovaný je takový údaj, který byl do informačního systému veřejné správy přebrán z registru, ve kterém byl veden jako údaj referenční.

Věcný záměr zákona počítá jak s automatizovanou výměnou referenčních údajů mezi jednotlivými registry navzájem (jestliže dojde ke změně referenčního údaje, dojde automaticky k aktualizaci tohoto údaje v dalších registrech popř. informačních systémech veřejné správy), tak i s předáváním referenčních údajů na základě jednorázového požadavku.

Jelikož věcný záměr pracuje s premisou, že informace z registrů jsou veřejně přístupné, bude nutné v připravovaném zákoně důkladně ošetřit problematiku osobních údajů. Věcný záměr sice uvádí, že v zákoně bude stanovena povinnost správce informačního systému veřejné správy uchovávat po stanovenou dobu záznam o tom, která fyzická osoba či k tomu vybavené technické zařízení odpověď na požadavek poskytly, kdy a komu byly údaje poskytnuty a čeho se týkaly, tak aby bylo možné dodatečně zjistit, kde došlo k úniku případně zneužití informací. Bohužel však tato povinnost není stanovena pro zpravodajské služby, Polici ČR, Vězeňskou službu ČR při poskytování zvláštní ochrany a pomoci ohroženým osobám a Ministerstvo financí v rámci finančně-analytické činnosti, takže obavy občanů o nakládání s jejich osobními údaji v příslušných registrech jsou zcela namístě. Z návrhu není ani patrné na základě kterých důvodů budou informace z informačních systémů poskytovány a nejsou tak poskytnuty garance proti situacím, kdy si budou úředníci zjišťovat informace neopodstatněně.

Vedle této připravované obecné úpravy systému registrů, jejich vzájemné komunikace a výměny údajů je pro základní fungování celého systému registrů nutné vypracovat změnu zákona č. 133/2000 Sb. , o evidenci obyvatel (registr obyvatel), změnu zákona č. 344/1992 Sb. , o katastru nemovitostí České Republiky (registr nemovitostí) a dále vypracovat zcela nové právní normy, které upraví registr ekonomických jednotek a registr územní identifikace a adres. Ačkoliv je pro efektivní fungování státu potřeba spuštění vzájemné komunikace a výměny údajů mezi registry současně, vláda počítá, že účinnost připravovaného zákona o sdílení dat při výkonu veřejné správy synchronizuje pouze s novelou zákona o evidenci obyvatel a s novelou zákona o katastru nemovitostí České Republiky. Příprava norem upravujících registr ekonomických jednotek a registr územní identifikace a adres je v nedohlednu.

Efektivní nakládání s veřejnými prostředky
Pro efektivní nakládání s veřejnými prostředky je klíčový proces zadávacích řízení veřejných zakázek upravený zákonem č. 40/2004 Sb. , o veřejných zakázkách. Ten ve svém § 93 umožňuje zadavateli veřejné zakázky rozhodnout, že lze činit podání i elektronicky za použití zaručeného elektronického podpisu založeného na kvalifikovaném certifikátu vydaným akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb. Uchazeč, který se zúčastní takovéhoto zadávacího  řízení, má povinnost zabezpečit nabídku podanou elektronicky způsobem odpovídajícím uzavřené obálce u písemně podávané nabídky, zejména zabezpečit nabídku tak, aby změny jejího obsahu byly zjistitelné a nebylo možné předčasné seznámení s jejím obsahem.

Co se týče doručování, zde je již situace horší než je tomu u podání nabídky. § 92 v souvislosti s podáním nabídky upravuje doručování písemností zadavateli ze strany zájemců nebo uchazečů tak, že umožňuje elektronické doručování. Avšak doručování zadavatelem zájemcům nebo uchazečům písemností elektronicky je  zákonem znemožněno.

Přestože se právní úprava elektronizace veřejných zakázek může zdát až na výjimku v doručování jako bezproblémová, není tomu tak. Ačkoliv využití elektronických nástrojů v zadávacích řízeních veřejných zakázek vede ke snížení nákladů (např. u elektronických aukcí v průměru o 20%) a ke zvýšení transparentnosti celého řízení, tak zákon o veřejných zakázkách využití těchto nástrojů znemožňuje. Podle § 93 sice může zadavatel rozhodnout, že uchazeči mohou podávat nabídky elektronicky, nemůže však stanovit, že bude přijímat nabídky podané pouze elektronicky. Zadavatelé tedy mohou pořádat elektronické aukce pouze v případech, kdy se všichni zájemci nebo uchazeči předem dohodnou, že budou své nabídky podávat elektronicky.

V oblasti veřejné správy jsou nedostatečně legislativně upravené zakázky do 2 000 000 Kč, nejedná se totiž o veřejnou zakázku podle § 6 zákona o veřejných zakázkách. Právě u těchto zakázek chybí jakákoliv transparentnost a právě zde je zcela namístě stanovení povinnosti využít elektronické nástroje v zadávacím řízení. Pro úzký segment zboží v režimu těchto zakázek existuje usnesení vlády č. 683 z roku 2002, na jehož základě je provozováno elektronického tržiště pro informační a komunikační technologie pro subjekty veřejné správy. Bohužel je toto elektronické tržiště namísto předpisu zákonného charakteru realizováno pouze na základě usnesení vlády. V praxi je tak zcela běžné jeho obcházení a nakupování informačních a komunikačních technologií pro subjekty veřejné správy mimo toto tržiště.

Závěr
Z výše uvedeného vyplývá, že elektronizace procesů ve veřejné správě probíhá velmi nesystémově a nekoordinovaně. Vláda často i navrhne implementování nových moderních institutů, poté již ale neumí nebo nechce tyto instituty náležitě efektivně využívat. Zcela namístě se vybízí otázka, jakou roli hraje v celém systému Ministerstvo informatiky, když není s to koordinovat legislativní kroky vlády a celá elektronizace procesů ve veřejné správě působí spíše zmatečně než užitečně.

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz