Právní úprava povinnosti obcí k zimní údržbě chodníků a přípustné výluky z ní

Východiskem ošetřování chodníků v zimním období je ústavněprávní zásada „vlastnictví zavazuje“ zakotvená čl. 11 odst. 3 věty první Listiny základních práv a svobod, jež se v rovině tzv. jednoduchého (podústavního) práva – silničního zákona promítá do zatížení vlastníků (obcí) vybraných komunikací[7] břemenem spočívajícím v jejich zákonné povinnosti pečovat o svěřené pozemní komunikace, aby byly tyto komunikace bezpečné pro osoby, které je užívají. Důvodem je i veřejný zájem na existenci a fungování sítě pozemních komunikací.[8] Minimální obsah této pečovatelské povinnosti vlastníka je rámcově vymezen pod pojmem „správa“ komunikace (dle § 9 odst. 1 silničního zákona) zahrnující zejména její pravidelné a mimořádné prohlídky, údržbu a opravy, a je dále podrobně konkretizován vyhláškou č. 104/1997 Sb. , kterou se provádí silniční zákon (dále jen „vyhláška“). V zimním období (listopad až březen) zajišťuje vlastník, příp. prostřednictvím správce, schůdnost komunikací tzv. zimní údržbou podle zpravidla předem schváleného plánu zimní údržby[9], k němuž stavoví další podrobnosti vyhláška.

Vlastník komunikace však nemá zákonnou povinnost udržovat veškeré chodníky schůdné.[10] Ve snaze nalézt kompromis mezi zajištěním bezpečného pohybu chodců na straně jedné a reálností odstraňování faktických důsledků nepříznivých povětrnostních vlivů za zimních podmínek[11] (vč. technických, personálních možností správců i časových limitů k jejich zmírnění či odstranění) na straně druhé zákonodárce připustil legální možnost obcí vyjmout za určitých podmínek některé komunikace z této zimní údržby a částečně tak omezit rozsah povinnosti k výkonu správy komunikací.

Výluky z povinnosti k výkonu správy komunikace pro malý dopravní význam

Silniční zákon v § 27 odst. 5 totiž výslovně zmocňuje obec, aby u těch úseků chodníků, u nichž sama shledá malý dopravní význam[12], nezajišťovala schůdnost odstraňováním sněhu a náledí, a to za předpokladu, že jejich úseky vymezí svým nařízením[13]. Judikatura tento postup dlouhodobě akceptuje a nepovažuje to za porušení právní povinnosti ani za porušení obecné prevenční povinnosti.[14] K uvedeným výlukám nejsou obce povinny; pokud tak neučiní, stíhá je povinnost v zásadě plošného úklidu k zajištění schůdnosti.

Klíčová otázka zní, co je komunikace (chodník) s malým dopravním významem? Jelikož zákon ponechává s ohledem na předpokládanou lokální znalost a praktické potřeby obcí selekci „dopravně nevýznamných“ komunikací na obcích, aniž by právní úprava závazně definovala typologii významnosti komunikací (chodníků), co je dopravně (ne)významná komunikace, příp. podle jakých kritérií lze odlišit dopravně (ne)významné komunikace, vzniká zde interpretační kámen úrazu, jehož faktickým důsledkem jsou právní spory mezi obcemi (příp. správci) a chodci utrpěvšími újmu na zdraví po pádech na těchto z údržby vyloučených komunikacích o to, zda objektivně šlo o komunikaci s malým dopravním významem, či nikoliv, a zda tedy obec překročila zmocnění jí dané silničním zákonem.

Právní řešení sporné otázky dopravní (ne)významnosti té které komunikace pak Ústava[15] ponechává na soudcích obecných soudů, kteří mají v rovině konkrétní kontroly norem ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy posoudit, zda obec vyloučením určité komunikace ze zimní údržby (ne)překročila zákonné zmocnění, a pokud zde shledají exces, pak podzákonný právní předpis, tj. „výlukové“ nařízení obce nepoužijí.[16]

Nejvyšší soud ČR upřesnil pravidla k určení dopravně významné komunikace

K nastíněné problematice seberegulačního omezení povinnosti obcí ke správě komunikací ve smyslu § 27 odst. 5 silničního zákona se nedávno vyjádřil Nejvyšší soud ČR[17], který v rozsudku ze dne 26. 9. 2018, sp. zn. 25 Cdo 1481/2017, částečně překlenul absenci právně závazných pravidel k určení dopravně významné komunikace a vnesl do vágní regulace více právního světla.

Konkrétně se jednalo o případ zraněné chodkyně, která v centru hl. m. Prahy uklouzla na namrzlém a neposypaném chodníku, jehož stav byl v celém úseku nedobrý, aniž by se nějaká jeho část celkovému (nedobrému) stavu vymykala. Nejvyšší soud ČR na úvod své právní argumentace rekapituloval recentní judikaturu Nejvyššího soudu ČR o tom, že právní úprava obsažená v silničním zákoně zakládá objektivní odpovědnost bez ohledu na protiprávnost a zavinění, která je ovšem spojena jen s výskytem závady ve sjízdnosti či schůdnosti, přičemž nevyloučil ani případnou obecnou odpovědnost vlastníka (příp. správce) komunikace za konkrétní porušení právní povinnosti s presumovaným zaviněním dle zákona č. 89/2012 Sb. , občanského zákoníku (dále jen „občanský zákoník“).[18]

V této souvislosti Nejvyšší soud ČR připomněl, že předpoklady objektivní odpovědnosti (tj. odpovědnosti za výsledek) a předpoklady odpovědnosti obecné (tj. odpovědnosti za zaviněné porušení právní povinnosti) nejsou totožné a totožné nejsou ani podmínky, za nichž se lze odpovědnosti zprostit. Zkoumání podmínek odpovědnosti žalovaného podle § 420 zák. č. 40/1964 Sb. (dále jen „sOZ“) – porušení právní povinnosti, vznik škody a vztah příčinné souvislosti mezi nimi – proto není vyloučeno. Porušením povinnosti při péči o stav komunikace může být v těchto souvislostech buď porušení tzv. generální prevence ve smyslu § 415 sOZ, či porušení pravidel pro zimní ošetřování chodníků, jsou-li stanovena v normativním aktu.

Nejvyšší soud ČR taktéž opětovně odkázal na již svůj zmíněný rozsudek pod sp. zn. 25 Cdo 684/2012, avšak vytknul odvolacímu soudu nesprávnost závěru o tom, že pokud žalovaná obec určila předmětnou ulici svým obecně závazným předpisem jako komunikaci malého dopravního významu, je tím automaticky vyloučen závěr o porušení povinnosti zajišťovat její zimní údržbu. Soud má v obdobných sporech opřít svůj závěr o porušení právní povinnosti z hlediska obecné odpovědnosti vlastníka komunikace též o právní posouzení, zda vyřazená komunikace je místem způsobilým k provedení výluky v zimním úklidu, resp. zda se jednalo o komunikaci malého dopravního významu, protože jedině ohledně komunikace takového charakteru může být vlastník povinnosti zimní údržby zproštěn.

Zdůraznil, že pokud vlastník zařadí mezi dopravně nevýznamné komunikace i takovou, která do této kategorie nepatří, jde o postup v rozporu se zákonem, který v konečném důsledku znamená porušení právní povinnosti[19] ve smyslu § 420 odst. 1 sOZ, není-li na tomto základě komunikace vůbec udržována.[20]

Obecně Nejvyšší soud ČR připomněl, že povinnost zimního úklidu kladená na vlastníka komunikací obecně již z titulu jeho vlastnictví nemůže být bezbřehá či dokonce absolutní a nemůže jej nezvladatelně zatížit[21], a proto nemusí udržovat veškeré své místní komunikace schůdné, avšak k výjimkám musí mít opodstatněný důvod. Ten mu dává silniční zákon tím, že umožňuje v zájmu řádné údržby skutečně potřebných míst vyřadit z této povinnosti komunikace dopravně druhořadé, tedy zejména takové, které se nacházejí v místech zřídka používaných či jinak nevýznamných.

V dané kauze proto Nejvyšší soud ČR shledal jednání obce v rozporu se silničním zákonem, když žalovaná obec v rozporu se zákonným předpokladem malé dopravní významnosti komunikace nesprávně vyloučila úsek chodníku v ulici (Na Perštýně) ústící do jedné z nejznámějších a nejfrekventovanějších pražských tříd (Národní) s řadou historických památek, kulturních zařízení i jinak společensky významných budov a jsoucí nejkratší spojnici mezi historickým centrem a stanicí MHD (metro, tramvaj) z plánu zimní údržby chodníku, která tak nebyla zajištěna. Ani okolnost, že lze ulici obejít, nesnižuje její význam natolik, aby odůvodňoval vynětí z povinnosti zimní údržby. Jelikož předmětná ulice nebyla komunikací malého dopravního významu, nesměla obec využít postupu upraveného v § 27 odst. 5 silničního zákona a ve vztahu k ní měla povinnost zimní údržbu provádět; jestliže tak obec neučinila, porušila právní (zákonnou) povinnost dle § 420 sOZ[22].

Následky protiprávního jednání obce a aktivita poškozeného chodce

Pro úplnost lze dodat, že jsou-li krom výše uvedeného porušení naplněny i další předpoklady vzniku nároku poškozené na náhradu újmy[23], pochopitelně to nevylučuje možnost snížení, či dokonce vyloučení povinnosti obce jako škůdce k náhradě újmy v důsledku spoluúčasti (spolupůsobení) poškozené na škodě (újmě) ve smyslu § 2918 občanského zákoníku, kterou může v rámci procesní obrany namítat a prokazovat škůdce. Stejně tak je nutné zkoumat, resp. by měla poškozená prokázat, nakolik dostála své povinnosti předejít vzniku újmy[24], tj. zda dodržela svou prevenční povinnost, resp. základní povinnosti chodce v zimním období [25].

Význam rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR a úvahy de lege ferenda

Byť citované rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR (sp. zn. 25 Cdo 1481/2017) znamená jistý posun ve výkladu toho, co lze a co nelze považovat za dopravně významnou komunikaci, vnímám to jako možná až příliš opatrný přístup Nejvyššího soudu ČR, neboť typová demonstrace akceptovatelných výluk omezující se jen na dopravně druhořadé komunikace (…) v místech zřídka používaných či jinak nevýznamných je pro praktické použití nedostatečná. Pokud právní úprava nedává jednoznačnou odpověď, pak vlastníci komunikací (obce) musí čekat na judikaturní návod, které komunikace smí vyloučit ze zimní údržby v přesvědčení o pravděpodobnosti hraničící s jistotou, že v konkrétních případech úseků komunikací nejednají protiprávně. Navzdory kritickému doktrinálnímu názoru[26] bych se nezdráhal výslovně rozšířit poněkud strohý výčet typů vyloučených komunikací i o další komunikace, jejichž používání je objektivně méně časté či průměrné, avšak bez přímé vazby na důležité objekty institucionální (úřady, správní centra), dopravní (nádraží, dopravní uzly, stanice MHD a linkové dopravy) či občanské vybavenosti (obchody, sportovní, kulturní, zdravotnická zařízení atp.), které by se nacházely přímo na komunikaci či na konci komunikace jako spojnice k nim. Pokud bychom totiž akceptovali možnost výluk jen u zřídka používaných či jinak nevýznamných komunikací, pak by to – dovedeno do praktických důsledků – znamenalo, že by obce směly vyloučit ze zimní údržby jen ty chodníky, v jejichž okolí nebydlí žádní či takřka žádní obyvatelé, což je při rozsáhlosti městské zástavby téměř nemožné. Pak by zmocňující norma § 27 odst. 5 silničního zákona zaváněla obsolencí, neboť by obec postrádala „vyloučeníhodné“ komunikace.

Správa komunikační sítě větších měst v zimním období zahrnuje mj. údržbu stovek či tisíců (úseků) chodníků[27], rychlá reakce na spad sněhu vyžaduje značné logistické úsilí vlastníků (příp. správců), a proto – ve shodě s názorem Nejvyššího soudu ČR – je nutné předem transparentně identifikovat místa, u nichž je zimní (a řádná) údržba skutečně potřeba, a odlišit od ostatních, aby tak síť důležitých pozemních komunikací ve veřejném zájmu skutečně fungovala a neprováděla se byť plošně celoměstsky, avšak ve svém důsledku jen povrchně[28] (rozuměj: neřádně) a se značnými prodlevami.

Než však čekat na budoucí judikaturní kazuistiku, domnívám se, že k naplnění žádoucí právní jistoty je namístě doplnit stávající právní úpravu obsaženou v silničním zákoně anebo vyhlášce o parametry buď výslovně určující, či alespoň umožňující typově určit komunikace s malým dopravním významem, aby tak mohly být nejen vodítkem pro obce k jejich jednoznačnému určení, ale i vhodnou prevencí před některými, mnohdy zbytečnými spory obcí a poškozených chodců.
 
JUDr. Jan Hrnčář,
advokát

______________________________________________
[1] Pojem „chodník“ není v českém právním řádu vymezen, proto je nutné výraz chodník chápat shodně jako v běžném životě (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2013, sp. zn. 1 As 76/2013). Pohledem silničního zákona, může být chodník samostatnou místní komunikací (podkategorie pozemní komunikace) či součástí místní komunikace, přiléhá-li chodník k ní. Chodník může být i účelovou komunikací, na niž se nevztahuje odpovědnostní režim dle silničního zákona. Pro zjednodušení dalšího výkladu budu v tomto příspěvku „chodník“ považovat výlučně za samostatnou místní komunikaci, příp. jej ztotožňovat s pojmem „komunikace“.
[2] Novela (zák. č. 97/2009 Sb. ) silničního zákona účinná od 16. 4. 2009.
[3] Pro úplnost je vhodné uvést, že dle § 9 odst. 1 silničního zákona není stavba pozemní komunikace (s výjimkou účelové komunikace) součástí pozemku a je tedy samostatnou věcí, což je odchylkou od superficiální zásady obsažené v ust. § 506 občanského zákoníku.
[4] Výkon správy pozemní komunikace (zde chodníku) může být v daném místě zajišťován prostřednictvím správce za podmínek definovaných v § 9 odst. 3 silničního zákona (např. v hlavním městě Praze jím je Technická správa komunikací hl. m. Prahy, a.s.). Tento správce je pak za případné škody dle § 27 odst. 6 silničního zákona odpovědný a obec jako vlastník (jen) ručí za splnění povinnosti k náhradě škody.
[5] Příspěvek se zabývá jen dílčími aspekty schůdnosti chodníků a záměrně pomíjí či zjednodušuje problematiku sjízdnosti, správců komunikací atp.
[6] Chodník je ve smyslu § 26 odst. 2 silničního zákona schůdný, jestliže umožňuje bezpečný pohyb chodců, kterým je pohyb přizpůsobený stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu těchto komunikací a povětrnostním situacím a jejich důsledkům.
[7] Konkrétně místních komunikací, silnic a dálnic.
[8] Srov. bod 90 nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. I. ÚS 2315/15 (dále jen „Nález“).
[9] Např. plán zimní údržby komunikací hl. m. Prahy pro období 2018 až 2019 byl schválen usnesením Rady hl. m. Prahy č. 2548 ze dne 2. 10. 2018.
[10] Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 30. 7. 2013, sp. zn. 25 Cdo 684/2012.
[11] K tomu § 26 odst. 5 silničního zákona: Povětrnostními situacemi a jejich důsledky, které mohou podstatně zhoršit nebo přerušit sjízdnost, jsou vánice a intenzivní dlouhodobé sněžení, vznik souvislé námrazy, mlhy, oblevy, mrznoucí déšť, vichřice, povodně a přívalové vody a jiné obdobné povětrnostní situace a jejich důsledky.
[12] § 42 odst. 2 písm. d) vyhlášky u těchto komunikací vychází z jejich „dopravní bezvýznamnosti“.
[13] Např. nařízením Rady hl. m. Prahy č. 18/2010 Sb. hl. m. Prahy, o vymezení úseků místních komunikací a chodníků, na kterých se nezajišťuje sjízdnost a schůdnost odstraňováním sněhu a náledí, ve znění pozdějších předpisů (nařízení).
[14] Již zmíněný rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 25 Cdo 684/2012: „Není-li místní komunikace malého dopravního významu zařazena do plánu zimní údržby města, nejedná se o porušení právní povinnosti ani o porušení obecné prevenční povinnosti (§ 415 obč. zák.), jestliže komunikace nebyla v zimě od sněhu a náledí ošetřena.“
[15] Ústavní zákon č. 1/1993 Sb. , Ústava České republiky.
[16] K tomu např. nález Ústavního soudu ze dne 31. 5. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 35/04, příp. bod 97 shora uvedeného Nálezu.
[17] Konkrétně 5. soukromoprávní senát pro náhradu škody (Marta Škárová, Petr Vojtek a Robert Waltr).
[18] Což je mj. v rozporu s argumentací pod body 100 a 102 Nálezu: „Tato speciální právní úprava tak činí aplikaci obecných ustanovení o odpovědnosti podle občanského zákoníku nadbytečnou.“
[19] V poměrech nového občanského zákoníku půjde o porušení zákonné povinnosti ve smyslu ust. § 2910.
[20] Dle mého názoru zde mělo být přesněji vyjádřeno, že jde o (i) porušení silničního zákona (§ 27 odst. 5) spočívající v nezákonném vyřazení dopravně významné (či nikoliv nevýznamné) komunikace, s nímž však není spojen vznik povinnosti žalované obce k náhradě škody (újmy), neboť „vyřazení“ samo o sobě žádnou škodu (újmu) způsobit nemůže, a o (ii) porušení silničního zákona (§ 9 odst. 3) spočívající v nezajištění zimní údržby komunikace, s níž může být spojen vznik povinnosti žalované obce k náhradě škody (újmy).
[21] Obdobně též rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 8. 2018, sp. zn. 25 Cdo 5641/2016.
[22] Přesněji řečeno § 9 odst. 3 silničního zákona ukládajícího povinnost mj. údržby komunikace (chodníku).
[23] Předpoklady pro vznik povinnosti k náhradě způsobené škody (újmy) jsou protiprávní jednání škůdce spočívající v porušení zákonem stanovené povinnosti, vznik škody (újmy), která je v příčinné souvislosti s protiprávním jednáním, a zavinění, které se předpokládá ve formě nedbalosti (ust. § 2911 občanského zákoníku).
[24] Srov. bod 96 Nález a usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 9. 2017, sp. zn. 25 Cdo 2487/2017.
[25] Např. ust. § 2900 občanského zákoníku, ust. § 19 silničního zákona, ust. § 4 zákonu o provozu na pozemních komunikacích, bod 96 Nálezu.
[26] Černínová, M., Černín, K., Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015 (k ust. § 27 silničního zákona): „Podotkněme ještě, že obec by měla z údržby vyloučit pouze takové místní komunikace, které skutečně mají jen malý dopravní význam. Nezákonná je z tohoto pohledu praxe některých měst, která kvůli úspoře finančních prostředků vylučují z údržby chodníky na frekventovaných ulicích uvnitř zástavby.“
[27] U hl. m. Prahy jde každoročně o plochu o rozloze cca 1400 ha nemotoristických komunikací a chodníků.
[28] S ohledem na reálné možnosti vlastníka (příp. správců).