Neexistence překážky litispendence v případě současného zahájení správního řízení z moci úřední a na žádost

Překážka litispendence (probíhajícího řízení) je typickým institutem procesního práva vycházejícím ze zásady ne bis in idem (ne dvakrát v téže věci). Uplatňuje se zejména v řízení občanském a správním, naopak tento institut v pravém slova smyslu nezná trestní právo procesní.[1] Tento příspěvek bude zaměřen především na překážku litispendence ve správním řízení opíraje se zejména o judikaturu. Centrem pozornosti bude rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 13. června 2013, č. j. 6 Ads 139/2012 – 58, neboť závěry v tomto rozsudku uvedené mohou být pro právní praxi velmi užitečné.

Obecně k překážce litispendence ve správním řízení

Překážka litispendence je upravena v § 48 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb. , správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) v následujícím znění:

Zahájení řízení u některého správního orgánu brání tomu, aby o téže věci z téhož důvodu bylo zahájeno řízení u jiného správního orgánu.

Ustanovení je systematicky zařazeno mezi překážky řízení, konkrétně jde o překážku řízení, která je zkoumána z úřední povinnosti a jejíž existence zakládá důvod pro zastavení řízení,[2] jelikož jde o překážku neodstranitelnou.[3] Konkrétně v řízení na žádost dojde k jeho zastavení dle § 66 odst. 1 správního řádu, v řízení zahájeném z moci úřední dle § 66 odst. 2 správního řádu. Pravidlem je zastavit to řízení, které bylo zahájeno později.[4] Spíš než na důsledky vyplývající z výskytu překážky litispendence se další rozbor zaměří na podmínky, které musí být splněny pro to, aby bylo možné o překážce litispendence hovořit.

Tyto podmínky jsou v zásadě – vycházejíc z textu ustanovení § 48 odst. 1 správního řádu – následující:

     1. totožnost věci
     2. totožnost důvodu zahájení řízení
     3. již zahájené řízení u jiného správního orgánu[5]

Jsou-li tyto podmínky kumulativně splněny, nelze řízení zahájit, resp. přesněji řečeno je nutné takové řízení zastavit.

Podmínka již zahájeného řízení u jiného správního orgánu

Pokud jde o podmínku již zahájeného řízení u jiného správního orgánu, ačkoliv je jazykový výklad jednoznačný (musí jít o jiný, tj. nikoli stejný správní orgán, který hodlá zahájit pozdější řízení), je potřebné k této problematice zohlednit výklad Nejvyššího správního soudu ČR. Ten v rozsudku ze dne 16. května 2013, sp. zn. 4 As 16/2013 rozhodl, že překážku litispendence dle § 48 odst. 1 správního řádu z roku 2004 je nutno vykládat tak, že zahájení nového řízení v téže věci brání nejen řízení zahájené dříve u jiného správního orgánu, ale i řízení zahájené dříve u téhož správního orgánu. Opačný výklad by totiž byl v rozporu se smyslem institutu litispendence, a tedy neslučitelný s teleologickým výkladem.

Shodný postoj zaujala i právní doktrína (přinejmenším její část), o kterou Nejvyšší správní soud ČR svůj názor také opřel: Správní řád stanoví, že zahájení řízení brání tomu, aby bylo o téže věci a z téhož důvodu zahájeno řízení „u jiného správního orgánu“. To jistě neznamená, že by bylo možné o téže věci a z téhož důvodu zahájit řízení u toho správního orgánu, u kterého řízení již probíhá. Spíše jde o to, že pokud nelze za těchto podmínek zahájit řízení u jiného správního orgánu, tím spíše je nelze zahájit ani u správního orgánu, který ho již vede.[6]

V porovnání s občanskoprávním řízením je právní úprava, obsažená ve správním řádu, odlišná. Ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb. , občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „občanský soudní řád“) uvádí:

Zahájení řízení brání tomu, aby o téže věci probíhalo u soudu jiné řízení.

Jazykový výklad tohoto ustanovení je takový, že o téže věci nemůže probíhat řízení u stejného nebo jiného soudu, jelikož operuje obecně s označením „u soudu“ (na rozdíl od správního řádu, který hovoří výslovně „u jiného správního orgánu“). Úvahy, zda právní úprava obsažená ve správním řádu je pouze nepřesná a nereflektuje proto záměr zákonodárce, anebo přece jen existují důvody, proč je překážka litispendence formulovaná odlišně než v občanském soudním řádu, je nad rámec tohoto příspěvku.

Podmínka totožnosti věci

Ohledně totožnosti věci platí, že ta je dána (i) totožností práva nebo povinnosti, (ii) totožností účastníků a současně (iii) totožností předmětu řízení. Takové vymezení podporuje i důvodová zpráva ke správnímu řádu[7], přičemž znění ustanovení § 48 odst. 1 správního řádu se od jeho přijetí nezměnilo a tento názor přijímá konečně také i judikatura.[8]

Podmínka totožnosti důvodu zahájení řízení

Již v důvodové zprávě k ustanovení § 48 odst. 1 správního řádu bylo uvedeno: Ve správním řízení má však často význam i právní důvod vedení řízení (srov. např. u odnětí oprávnění na žádost a v důsledku porušování práva z moci úřední).[9] Otázka tedy zní, zda je zahájení řízení z moci úřední jiným důvodem zahájení řízení než zahájení na žádost a tedy nezakládá v tomto případě překážku litispendence.

Zajímavé rozhodnutí k této otázce přijal Nejvyšší správní soud ČR dne 13. června 2013 v řízení vedeném pod sp. zn. 6 Ads 139/2012, ve kterém byla předsedkyni senátu JUDr. Kateřina Šimáčková. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud ČR zamítl kasační stížnost žalovaného Ministerstva zdravotnictví v právní věci žalobce Zentiva, a.s. proti rozsudku Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví o odvolání vůči rozhodnutí Státního ústavu pro kontrolu léčiv. Státní ústav pro kontrolu léčiv zastavil správní řízení o změně maximální ceny léčivého přípravku právě z důvodu překážky litispendence. Tuto překážku spatřoval v tom, že již před podáním žádosti žalobce o změnu maximální ceny léčivého přípravku zahájil Státní ústav pro kontrolu léčiv ex offo řízení o změně maximální ceny předmětného léčivého přípravku.[10] Státní ústav pro kontrolu léčiv tedy nejdříve zahájil z moci úřední řízení o změně maximální ceny. Následně žalobce podal žádost o změnu maximální ceny (pochopitelně žádal jinou výši maximální ceny, než plánoval stanovit Státní ústav pro kontrolu léčiv). Šlo tedy o totožnou věc – stanovení maximální ceny stejných léků, za kterou je bude možné prodávat na českém trhu. Účastníci obou řízení byli také totožní. Jediný rozdíl mezi dvěma řízeními byl tedy ten, že jedno (dřívější) zahájil Státní ústav pro kontrolu léčiv z moci úřední a druhé (pozdější) bylo zahájeno na žádost žalobce. Tento skutkový stav si Státní ústav pro kontrolu léčiv vyhodnotil jako splnění podmínek daných § 48 odst. 1 správního řádu a proto řízení z důvodu překážky litispendence zastavil.

Nejvyšší správní soud ČR přisvědčil, že v obou řízeních jde o totožnou věc. Ve zmíněném rozhodnutí zkoumal však především splnění podmínky „totožnosti důvodu zahájení řízení“ a dospěl k závěru, že pokud je vedeno řízení z moci úřední, pak řízení o žádosti účastníka v téže věci není řízením vedeným z téhož důvodu, a proto toto řízení o žádosti účastníka v téže věci nemůže být zastaveno pro naplnění překážky litispendence. Svůj závěr opřel také o právní doktrínu, když uvedl: Komentářová literatura přitom připouští, že interpretace zákonné podmínky „z téhož důvodu“ může někdy být komplikovaná; nicméně kloní se k závěru, že „nelze vyloučit, že by si mohla navzájem konkurovat dvě správní řízení týkající se téže věci, ovšem jedno by bylo zahájeno z moci úřední a druhé na základě žádosti. (…) V takovém případě však nebude splněna podmínka vedení těchto řízení „z téhož důvodu“, byť se budou týkat „téže věci“ (srov. Vedral, J.: Správní řád: komentář. 2. vydání. Praha: Ivana Hexnerová – Bova Polyglon, 2012, s. 501).

Závěr

Nejvyšší správní soud ČR v předmětném rozhodnutí neshledal existenci překážky litispendence v případě, že je podaná žádost o zahájení řízení o věci, o které je již vedeno řízení z moci úřední, protože řízení nebylo zahájeno „z téhož důvodu“.

Máme za to, že tento judikovaný závěr o možnosti podat u správního orgánu žádost o zahájení řízení v čase, kdy se již o téže věci vede řízení z moci úřední, poskytuje zajímavé možnosti strategie zastupování klientů nejen v správních řízeních dle části šesté zákona o veřejném zdravotním pojištění, ale ve správním řízení obecně.

Mgr. Slavomíra Henčeková,
advokátní koncipientka

Advokátní kancelář JUDr. Jana Marečková

Křenova 7/438
162 00 Praha 6

Tel.: +420 778 411 042
e-mail: hencekova@akmareckova.cz

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Srov. např. usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 8 Tdo 177/2012, 3 Tdo 1117/2013, nebo usnesení Ústavního soudu II. ÚS 149/05, I. ÚS 336/05.
[2] Srov. HENDRYCH, D. a kol.:Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, str. 367.
[3] Srov. rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 15 Ca 12/2009. In JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D.: Správní řád. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, str. 228.
[4] Srov. JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D.: Správní řád. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, str. 226.
[5] Striktně vzato by podmínkou mělo být také zahájení „pozdějšího“ řízení, protože až v momentě zahájení tohoto pozdějšího řízení vzniká překážka litispendence.
[6] VEDRAL, J.: Správní řád. Komentář. 2. vydání. BOVA POLYGON, 2012, str. 500.
[7] Poslanecká sněmovna PČR; Vláda ČR K § 65. Důvodová zpráva k zákonu č. 500/2004 Sb. , správní řád [Systém ASPI] PSP - Poslanecká sněmovna Parlamentu [cit. 2015-7-23] ASPI_ID LIT24405CZ. Dostupné v Systému ASPI. ISSN: 2336-517X.
[8] Srov. rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 15 Ca 12/2009. In JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D.: Správní řád. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, str. 228.
[9] Poslanecká sněmovna PČR; Vláda ČR K § 65. Důvodová zpráva k zákonu č. 500/2004 Sb. , správní řád [Systém ASPI] PSP - Poslanecká sněmovna Parlamentu [cit. 2015-7-23] ASPI_ID LIT24405CZ. Dostupné v Systému ASPI. ISSN: 2336-517X.
[10] Jde o poměrně komplikovaný a specifický druh řízení dle šesté části zákona č. 48/1997 Sb. o veřejném zdravotním pojištění. Maximální cenou se zjednodušeně řečeno rozumí nejvyšší cena, za kterou je možné daný lék dodávat na český trh, kterou stanovuje Státní ústav pro kontrolu léčiv v řízení zahájeném z úřední moci anebo na žádost.