Česká republika (a dříve Československo) má z minulosti poměrně mnoho zkušeností s nedemokratickým režimem a s všelijakým omezováním základních práv a svobod svých občanů.[1] To se samozřejmě týkalo i rovného přístupu k voleným veřejným funkcím. Dnes, v čase svobody, demokracie a právního státu, musíme mít toto dědictví stále na paměti a neustále se musíme snažit o budování a zlepšování otevřené společnosti svobodných lidí, kde platí právní zásady, kde nejsou lidé diskriminováni v právech, a kde jsou především plně dodržována lidská práva a svobody.

Předmětem tohoto příspěvku je zodpovězení otázky, zda nám současný právní řád garantuje právo na rovný přístup k voleným funkcím v územní samosprávě?  V  § 5 odst. 2 a 3 zákona č. 491/2001 Sb. , o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se právo na rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím omezuje v rámci institutu tzv. neslučitelnosti funkcí. Otázka tedy směřuje k právě institutu neslučitelnosti funkcí, kdy bylo zkoumáno, zda tímto zákonným omezením nejsou nepřiměřeně omezena či přímo porušena citovaná lidská práva.

Tento příspěvek ve zkrácené formě přednesl jeho autor na mezinárodní konferenci „Naděje právní vědy 2023 – Právní věda v praxi“, kterou dne 24. listopadu 2023 pořádala Právnická fakulta Západočeské univerzity v Plzni.

Reklama

DPP/DPČ ve víru legislativních změn (online - živé vysílání) - 25.11.2024

25.11.2024 09:303 025 Kč s DPH
2 500 Kč bez DPH

Koupit

Člen zastupitelstva obce

Zastupitelem obce je osoba, které zvolením ve volbách vznikl mandát zastupitele (§ 69 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. o obcích, ve znění pozdějších předpisů). Kdo může být zvolen zastupitelem obce (právo být volen) je uvedeno v § 5 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb. Jde o státního občana České republiky, který alespoň v den voleb, a konají-li se volby ve dvou dnech, druhý den voleb, dosáhl věku nejméně 18 let, je v den voleb v této obci přihlášen k trvalému pobytu, a nebo jde o státního občana jiného státu, který v den voleb, a konají-li se volby ve dvou dnech, druhý den voleb, je držitelem potvrzení o přechodném pobytu na území nebo povolení k trvalému pobytu a je přihlášen k pobytu v této obci, dosáhl věku nejméně 18 let a jemuž právo volit přiznává mezinárodní úmluva, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena ve Sbírce mezinárodních smluv.

Členem zastupitelstva obce může být zvolena každá v předchozím odstavci uvedená osoba, u které není překážka ve výkonu volebního práva. Překážkami výkonu volebního práva přitom jsou tyto dvě skutečnosti:

a) zákonem stanovené omezení osobní svobody z důvodu výkonu trestu odnětí svobody,

b) omezení svéprávnosti k výkonu volebního práva.

Neslučitelnost funkcí člena zastupitelstva obce

Otázka neslučitelnosti funkcí člena zastupitelstva obce je upravena v § 5 odst. 2 a 3 zákona 491/2001 Sb. , o volbách do zastupitelstev obcí. Neslučitelnost funkcí podle jiných právních předpisů[2] není předmětem tohoto příspěvku, neboť v jiných právních předpisech není neslučitelnost funkcí upravena tak problematickým způsobem, jako v zákoně č. 491/2001 Sb. [3]

K případné neslučitelnosti funkcí podle zákona dochází v okamžiku zvolení zastupitelem obce, tj. neslučitelnost se neposuzuje u osob, které zastupiteli nejsou. Prvním a základním předpokladem neslučitelnosti je tak vznik mandátu zastupitele obce. A funkce člena zastupitelstva obce je pak neslučitelná s jinou funkcí téže osoby v těchto případech:

• s funkcí vykonávanou zaměstnancem této obce,
• s funkcí vykonávanou zaměstnancem zařazeným do pověřeného obecního úřadu nebo krajského nebo finančního úřadu.

Funkce člena zastupitelstva městského obvodu nebo městské části je neslučitelná:

• s funkcí vykonávanou zaměstnancem zařazeným do úřadu tohoto městského obvodu nebo městské části a s funkcí vykonávanou zaměstnancem zařazeným do magistrátu příslušného územně členěného statutárního města nebo hlavního města Prahy.

Funkce člena zastupitelstva územně členěného statutárního města nebo hlavního města Prahy je neslučitelná:

• s funkcí vykonávanou zaměstnancem zařazeným do úřadu městského obvodu nebo městské části tohoto města.

V zásadě jde o to, aby zastupitelem obce nebyla osoba, která je zároveň zaměstnancem téže obce; stejné pravidlo platí i v případě územně členěných statutárních města a jejich částí. Dále jde o to, aby zastupitelem obce nebyla osoba, která je zaměstnancem pověřeného obecního úřadu nebo krajského úřadu nebo finančního úřadu.

K právě předestřené neslučitelnosti funkcí se však vztahuje důležité pravidlo obsažené
v § 5 odst. 3 zákona č. 491/2001 Sb. , podle něhož je  funkce člena zastupitelstva obce, města, územně členěného statutárního města, hlavního města Prahy, městského obvodu nebo městské části neslučitelná ve výše uváděných případech pouze za podmínky, že:

• zaměstnanec vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce, města, územně členěného statutárního města, hlavního města Prahy, městského obvodu nebo městské části (dále také jen "obec"), nebo
• že jde o zaměstnance jmenovaného starostou, primátorem, v hlavním městě Praze primátorem hlavního města Prahy nebo starostou městské části, hejtmanem nebo radou kraje, obce, města, hlavního města Prahy, městského obvodu nebo městské části.

Jinak řečeno, zaměstnanec obce či zaměstnanec pověřeného obecního úřadu, krajského úřadu nebo finančního úřadu může být zastupitelem obce za předpokladu, že k obci z titulu své pracovní pozice nevykonává státní správu anebo není ve vedoucí funkci, do níž byl jmenován. Ve druhém z právě uvedených případů je nerozhodné, zda jmenovaný zaměstnanec vykonává nebo nevykonává státní správu; neslučitelnost vyplývá „pouze“ ze jmenované vedoucí pozice. 

Právě uvedení zaměstnanci tak nemohou být členy zastupitelstva obce. Pokud se tak přesto stane, uplatní se postup stanovený v § 55 zákona č. 491/2001 Sb. , tedy zastupitel obce se vzdá funkce člena zastupitelstva obce či ukončí pracovní poměr (popř. se nechá uvolnit z pracovního poměru). Pokud tak neučiní,  zastupitelstvo obce rozhodne o zániku mandátu. Pokud o zániku mandátu nerozhodne zastupitelstvo obce, učiní tak ředitel příslušného krajského úřadu.

Klíčovou otázkou zde je, zda je takto stanovená neslučitelnost funkcí ústavně kompatibilní, tedy zda se nejedná o nepřiměřené omezení základních práv a svod, které lze, s ohledem na princip proporcionality, řešit jinými – mírnějšího prostředky práva. Právě uvedené platí i za situace, kdy Ústavní soud konstatoval, že: „Každý uchazeč o veřejnou funkci tyto zákonné požadavky musí předem znát a nesmí být jimi dodatečně „zaskočen“ (Pl. ÚS 4/2017, publikováno ve Sbírce zákonů pod č. 21/2020 Sb. ). Ačkoliv by tedy uchazeč o veřejnou funkci tyto zákonné požadavky měl znát, neznamená to, že by tyto požadavky mohly nepřípustně omezit základní práva a svobody uchazeče o veřejnou funkci. 

Nejprve je třeba si zodpovědět otázku, z jakého důvodu zákonodárce v daném případě k neslučitelnosti funkcí přistoupil? To lze zjistit zejména z důvodové zprávy k zákonu o volbách do zastupitelstev obcí.

Důvodová zpráva k neslučitelnosti funkcí

Jak bylo řečeno, odpověď na právě uvedenou otázku, tedy proč zákon předpokládá neslučitelnost funkcí, nám předkládá důvodová zpráva k zákonu č. 491/2001 Sb. , o volbách do zastupitelstev obcí.  Citace z ní (tučně zvýrazněné části provedl autor příspěvku):

„Neslučitelnost funkce člena zastupitelstva obce se vymezuje pouze s funkcí vykonávanou ve veřejné správě tam, kde by mohlo docházet ke střetu zájmů při konkrétním výkonu státní správy. Dosavadní právní úprava podmínek neslučitelnosti funkce člena zastupitelstva obce byla zpřesněna, a to tak, aby v územně členěných statutárních městech i v hlavním městě Praze mohl zaměstnanec úřadu městské části být členem zastupitelstva jiné městské části. Dále se umožňuje některým zaměstnancům úřadů uvedených v § 5 odst. 2 být členy zastupitelstva, neboť neslučitelnost funkcí vznikne pouze u zaměstnanců, kteří vykonávají na příslušném úřadě přímo státní správu a u těch, kteří jsou do funkce jmenováni.“

Zákonodárce tedy váže neslučitelnost funkcí na výkon státní správy. Nestrannost a nezávislost výkonu státní správy má tedy být důvodem, proč uvedení zaměstnanci nemohou být zastupiteli obce.[4]  A dále pak jimi nemohou být jmenovaní vedoucí zaměstnanci, důvod k tomuto omezení však již důvodová zpráva neuvádí, což považuji za velmi problematickou skutečnost, protože jsme v oblasti omezení základních práv a svobod, a toto omezení musí být vždy řádně zdůvodněno. A u jmenovaných vedoucích zaměstnanců tomu tak není. 

Z hlediska nestrannosti a nezávislosti výkonu státní správy by se popsaná neslučitelnost funkcí snad dala v obecném pojetí obhájit. Při bližší analýze problému však musíme nutně dospět k závěru, že popsaná neslučitelnost je až na jednu výjimku ústavně nekompatibilní a nepřiměřeným způsobem omezuje základní lidská práva na rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím, zakotvující každému občanovi možnost seberealizace výkonem veřejné funkce. A omezení ústavního principu rovného přístupu k voleným funkcím je v demokratické společnosti vždy poměrně velmi vážný problém (vyjma situace, kdy je toto omezení ve veřejném zájmu).   

Neslučitelnost funkcí a její (ne)soulad s garancí základních práv

V čl. 4 odst. 4 Listiny je uvedeno, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu[5]. Jinak řečeno, k omezení základních práv a svobod by mělo docházet - pokud už je to nutné -  v co nejnižší míře, což platí i při jejich zákonném omezení. Ještě jinak řečeno; existuje-li šetrnější zásah do základních práv a svobod, měl by mít přednost před zásahem intenzivnějším. Ústavní soud v této souvislosti ve svých nálezech standardně používá test proporcionality, kdy se kolize subjektivních práv posuzuje kritériem vhodnosti, potřebnosti a poměřování.[6]

Jak bylo výše naznačeno, obecně lze akceptovat, že skrze institut neslučitelnosti funkcí je chráněn zájem na zabránění střetu zájmů člena zastupitelstva obce při konkrétním výkonu státní správy, kterou tato osoba realizuje ve svém zaměstnaneckém poměru. Tato záležitost ale určitě nemá a nemusí být řešena tak razantním zásahem do základního práva na rovný přístup k veřejným funkcím, není nezbytně nutné v těchto případech přistoupit k velmi intenzivnímu právnímu následku spočívajícímu v samotném zániku (vzdání se) mandátu zastupitele obce. Popsaná situace je vhodným a přiměřeným způsobem upravena v právním řádu. Konkrétně se jedná o § 14 zákona č. 500/2004 Sb. , správní řád, ve znění pozdějších předpisů, kde je upravena situace, kdy může dojít k vyloučení z projednávání a rozhodování ve věci. Zaměstnanec, který by měl rozhodovat v rámci výkonu státní správy o záležitosti, která se dotýká obce, kde je zastupitelem, se za dané situace nechá z řízení vyloučit, protože z titulu jeho funkce člena zastupitelstva obce mohou vzniknout pochybnosti o jeho nepodjatosti. V dané situaci tedy nemusí dojít k zániku (vzdání se) mandátu člena zastupitelstva obce, což je v daném případě skutečně nepřijatelné řešení, nepřiměřeně omezují zmiňované lidské právo. Vyloučení  úřední osoby v konkrétním správním řízení z důvodu pochybností o její nepodjatosti je zcela standardní procesní prostředek v rámci realizace výkonu státní správy. 

Právě uvedené platí i pro jmenované funkce; vyloučit pro podjatost by se v řízení nechal i vedoucí zaměstnanec a o věci by rozhodoval jiný zaměstnanec, který ve vztahu k vyloučenému vedoucímu není v postavení podřízenosti nebo, nebylo by takové osoby, jiný věcně příslušný správní orgán. Platná právní úprava navíc vůbec nereflektuje stav, kdy jmenovaný vedoucí zaměstnanec vykonává pouze samostatnou působnost[7]. I u něho je pak dána neslučitelnost funkcí a zanikne mu, resp. musí se vzdát mandátu, přestože tento zaměstnanec nemá s výkonem státní správy nic společného.   

Právní úprava neslučitelnosti funkcí podle zákona č. 491/2001 Sb. je i značně diskriminační. Státní správu ve vztahu k obci přece nevykonávají jen pověřené obecní úřady, krajské úřady a finanční úřady. Je mnoho dalších rozličných orgánů veřejné (státní) správy, které státní správu ve vztahu k obci rovněž vykonávají a na jejich zaměstnance, pokud by byli členy zastupitelstva obce, se institut neslučitelnost funkcí nevztahuje. Podle čl. 4 odst. 3 Listiny platí, že zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. A zde neslučitelnost funkcí ve všech případech prostě neplatí.

Diskriminační je právní úprava neslučitelnost funkcí i z  dalších aspektů. Právní řád např. umožňuje, aby státní správu ve vztahu ke konkrétní obci vykonával kupř. stavební úřad, který je součástí obecního úřadu této obce. To podle právního řádu problém není, ačkoliv zde může docházet k přímému střetu zájmů mezi státní správou (obecní úřad jakožto stavební úřad) a samosprávou (obec jako žadatel o vydání stavebního povolení). Zde potencionální (a často reálné) ovlivnění státní správy samosprávou zákonodárci vůbec nevadí, ale vadí u člena zastupitelstva obce vykonávající v pozici zaměstnance státní správu. Je nutné dodat, že zastupitel je pouze jedním z členů kolektivního orgánu obce, sám nemůže nic závazně rozhodnout (změnit), což stavební úřad samozřejmě může.

Pokud se zaobíráme problematikou střetu zájmů člena zastupitelstva obce, potom se nutně musíme dotknout i dalšího střetu zájmů, který právní řád opětovně prakticky vůbec neřeší, resp. řeší naprosto neúčinně. Člen zastupitelstva obce může být i člen zastupitelstva kraje. Často jde o situace, kdy např. starosta obce je zároveň členem rady kraje. A pak z této pozice může rozhodovat např. o přidělování krajských dotací své obci nebo o dalších výhodách pro obec, v jejímž čele stojí. Tento ukázkový příklad střetu zájmů je „řešen“ naprosto neúčinným § 34 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb. , o krajích, podle něhož stačí pouze nahlásit střet zájmů, ale zastupitel kraje ve svém hlasování a rozhodování není nijak omezen. Na rozdíl od výše uvedených zaměstnanců vykonávajících státní správu, po kterých právní řád v případě střetu zájmů žádá vzdání se mandátu zastupitele obce, ačkoliv třeba nemohou reálně vůbec nic ve prospěch obce ovlivnit (např. zaměstnanec vykonávající státní správu na úseku občanských průkazů, řidičských průkazů apod.).  

Celospolečenský přesah problematiky neslučitelnosti funkcí

Na popisovanou neslučitelnosti funkcí člena zastupitelstva obce nelze nahlížet jen optikou platného práva a v kontextu ochrany základních lidských práv a svobod. Celá věc má daleko širší celospolečenský dopad. Zejména z toho důvodu autor napsal tento text. Ve své reálné podstatě jde o to, že zákon brání ve výkonu veřejné funkce (zde zastupitel obce) některým úředníkům veřejné (státní) správy, a často těm nejkvalifikovanějším, nejzkušenějším a nejschopnějším, kteří zastávají vedoucí funkce ve veřejné správě. Tito lidé vesměs mají kladný vztah k veřejné správě, jsou většinou vysokoškolsky vzdělaní, erudovaní, mají mnoho životních, profesních i manažerských zkušeností a jejich působení v zastupitelstvech obcí by v drtivé většině případů bylo velkým přínosem pro rozvoj obcí v České republice. Domnívám se, že je v nesporném veřejném zájmu, aby se tito lidé v prostředí územních samospráv věnovali správě věcí veřejných. O to více to platí za situace, kdy v současné době lidé (působící mimo veřejnou správu) nemají příliš velký zájem kandidovat v komunálních volbách a mnoho obcí řeší vážný problém, aby se jim před volbami podařilo sestavit byť jen jednu jedinou kandidátku a obec po volbách nemusel spravovat správce obce. Proč tedy neumožnit zastávat veřejnou funkci úředníkům, kteří v případě střetu zájmů by byli vyloučeni z rozhodování ve věci výkonu státní správy, kterou realizují v rámci svého zaměstnaneckého poměru, a umožnit jim výkon základního lidského práva spočívající v možnosti seberealizace výkonem veřejné funkce. 

Nová volební legislativa

Zákonodárce si je psaného problému bezpochyby vědom. Svědčí o tom např. nově přijatý zákon č. 89/2024 Sb. , kterým se mění volební a některé další zákony v souvislosti s přijetím zákona o správě voleb, a který byl publikován ve Sbírce zákonů dne 16. 4. 2024.  Tento zákon s účinností od 1. 1. 2026 ruší neslučitelnost funkce zastupitele obce s funkcí zaměstnance finančního úřadu. Tato legislativní změna byla provedena na základě stanoviska pracovní komise Legislativní rady vlády pro oblast finančního práva, které poukazovalo na určitou diskriminaci zaměstnanců finančních úřadů oproti jiným správním úřadům. Tento závěr pracovní komise plně odpovídá závěrům uvedeným v tomto článku. Platná právní úprava neslučitelnosti funkcí zastupitele obce je (mj.) diskriminační. Od roku 2026 tedy zůstane neslučitelnost funkcí u zaměstnanců pověřených obecních úřadů a krajských úřadů, nikoliv už u zaměstnanců finančních úřadů. V praktickém pohledu to tedy znamená, že např. zaměstnanec finančního úřadu může vykonávat daňovou kontrolu obce, jejímž je zastupitelem, a zaměstnanec pověřeného obecního úřadu, který např. vydává občanské průkazy či vede matriku, nemůže být zastupitelem obce. Z právě uvedeného je naprosto zřejmé, že se jedná o zcela neudržitelnou a neobhajitelnou situaci.     

Zaměstnanec obce a člen zastupitelstva téže obce

Podle mého názoru je ústavně kompatibilní a obhajitelná pouze jedna situace, při níž dochází k neřešitelnému střetu zájmů a neslučitelnost funkcí je zde plně na místě. Jsou to situace, kdy zaměstnanec obce je zároveň členem zastupitelstva této obce. Tato situace bezpochyby vyvolává střet zájmů, nikoli ale týkající se výkonu státní správy (zaměstnanec zde vykonává pouze samostatnou působnost), ale týká se ovlivnění samotného fungování obecního úřadu, do něhož je zaměstnanec/zastupitel zařazen. Zaměstnanec a zároveň zastupitel obce totiž může vykonávat např. funkci místostarosty obce.  Místostarosta zastupuje starostu obce na základě § 104 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. a zároveň je místostarosta podle §109 odst. 1 téhož zákona součástí obecního úřadu. V době nepřítomnosti starosty je tak místostarosta v čele obecního úřadu, je tedy z této pozice nadřízeným všech zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu, a tedy za dané situace je nadřízeným sám sobě, což je samozřejmě krajně nežádoucí. Problematická je tato situace i v případě, že jako zaměstnanec bude zastupitel např. v referentské pozici na obecním úřadě, jako místostarosta však bude tento referent nadřízeným vůči vedoucímu odboru, do kterého je jako referent v obecním úřadě zařazen. Opět jde o situaci, která může velmi negativně narušit, někdy až destabilizovat chod obecního úřadu.

A pak je tu druhý problematický aspekt. Podle § 109 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb. obecní úřad plní úkoly, které mu uložilo zastupitelstvo obce nebo rada obce. Opět tedy hrozí situace, že zastupitel/zaměstnanec obce by si v podstatě, jako člen rady nebo zastupitelstva obce, mohl zadávat úkoly sám sobě. I to je krajně nežádoucí situace.

Spravedlivé a ústavně kompatibilní řešení

Právo je umění dobrého a spravedlivého[8]. Kde hledat umění dobrého a spravedlivého v této předmětné problematice neslučitelnosti funkcí člena zastupitelstva obce?  Podle mého názoru existují dvě varianty řešení, a to varianty nikterak složité.

První z těchto variant řešení je zrušit institut neslučitelnosti funkcí člena zastupitele obce, resp. jej ponechat pouze u člena zastupitelstva obce, který je zároveň zaměstnanec této obce dle bodu 7 tohoto příspěvku. V ostatních případech by zaměstnanec veřejné správy mohl být zároveň i členem zastupitelstva obce a v případě střetu zájmů by se nechal vyloučit z projednávání věci, o které je rozhodováno v rámci výkonu státní správy. Toto řešení je podle mého názoru v nesporném veřejném zájmu a výrazně by pomohlo územní samosprávě v České republice.

Druhou variantou, spíše teoretickou, by byla situace, kdy by zákon stanovil neslučitelnost funkce zastupitele obce u všech úředníků veřejné (státní) správy. Toto řešení by bylo komplikované a výrazně by snížilo kvalitu výkonu samosprávy obcí, ale šlo by o řešení nediskriminační a respektující zásadu rovného přístupu.  Na druhou stranu by si toto řešení vyžádalo precizní zdůvodnění, proč úředníci nemohou být zastupiteli obcí, což by asi objektivně zdůvodnit nešlo a pravděpodobně bychom se tímto opětovně dostali do kolize s ústavou a možností seberealizace výkonem veřejné funkce. 

Závěr

Zákon č. 491/2001 Sb. výrazným způsobem omezuje právo zaměstnanců pověřených obecních úřadů, krajských úřadů a finančních úřadů a jmenovaných vedoucích zaměstnanců veřejné správy na rovný přístup k voleným veřejným funkcím, konkrétně k veřejné funkci člena zastupitelstva obce. Platná právní úprava je z mého pohledu ústavně nekomfortní, diskriminační, nepřiměřená a objektivně neobhajitelná. Dochází tím v právním státě k nežádoucímu omezení základních práv a svobod určitých zaměstnanců, což je pro společnost, která má zkušenosti s totalitní formou vlády, velmi rizikové. Ve svém reálném důsledku má právě uvedené velmi negativní dopad na rozvoj obcí v České republice.

 
JUDr. Roman Kočí, MBA, MSc,
externí doktorand na Právnické fakultě Univerzity Palackého v Olomouci

e-mal: kociro@seznam.cz