V této souvislosti se jistě hodí vzpomenout Evropskou úmluvu o přeshraniční televizi, jejíž text byl přijat v roce 1989 Výborem ministrů Rady Evropy a která hovoří o potřebě mezinárodní spolupráce v rámci televizního vysílání prostřednictvím vhodných orgánů, ale zejména Doporučení Parlamentního shromáždění Rady Evropy č. 1147 (1991), o parlamentní odpovědnosti za demokratickou reformu vysílání, a Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy REC (2000) 23, o nezávislosti a funkcích regulačních orgánů pro oblast vysílání. Tyto dva dokumenty vyslovily potřebu upustit od centralizace a politické kontroly médií, jež by měla být odpovědna orgánu nezávislému na samotných provozovatelích vysílání a nezávislému především na vládě.

Jedná se o vyjádření zásad pocházející z prostředí Rady Evropy, na kterých však dnes ve vztahu k elektronickým médiím stojí také Evropská unie[1] a které bylo potřeba, stejně jako v jiných evropských zemích (Českou republiku nevyjímaje),[2] přijmout rovněž v případě Chorvatska.

Podle výše uvedených dokumentů, zejména podle Doporučení REC (2000) 23 a jeho dodatku, který je označován jako Směrnice ohledně nezávislosti regulačních orgánů regulace pro sektor vysílání a funkcí těchto orgánů, má být zajištěno nerušené fungování orgánů regulace vysílacího sektoru podrobnou zákonnou úpravou, v níž by mělo být hlavně pamatováno na složení těchto orgánů, neslučitelnost funkcí členů orgánů s jinými funkcemi, způsob jmenování do funkce člena orgánu demokratickou a transparentní cestou, způsob odvolání z této funkce, nutnost odbornosti členů orgánů, finanční nezávislost orgánů a na odpovědnost orgánů veřejnosti, jež se dnes realizuje zejména formou kontroly ze strany zákonodárné moci (veřejností zvolených zástupců).

Tyto požadavky plně odpovídají názorům odborné veřejnosti, podle kterých je nezávislost orgánů (působících i v jiných oblastech; oblasti, ve kterých je na straně státu nutná zvýšená odbornost a kontinuita nedotčená politickými změnami, jako jsou např. energie, telekomunikace, ochrana osobních údajů, apod.) nutné posuzovat ve třech hlavních kategoriích: personální nezávislost (způsob, jakým je daný orgán obsazován a jakým je funkce v něm uvolňována), funkční nezávislost (odbornost členů orgánů a tedy orgánů samotných a schopnost řádně a objektivně vykonávat svěřené úkoly) a hospodářská nezávislost (financování orgánu nejlépe prostřednictvím samostatné kapitoly státního rozpočtu).[3]

Nezávislost chorvatských elektronických médií a jejich kontroly byla v moderní historii přinejmenším diskutována. Oproštění od vlády se totiž po dlouhou dobu nedařilo.

Pomiňme nyní období Království Srbů, Chorvatů a Slovinců (Království Jugoslávie), ustašovského Nezávislého státu Chorvatsko a Demokratické federativní Jugoslávie, respektive Federativní lidové či později Socialistické federativní republiky Jugoslávie, ve kterých bylo postupně se rozvíjející rozhlasové a následně televizní vysílání využíváno výhradně k podpoře vládnoucího režimu.

V devadesátých letech plných očekávání pozitivních změn byl prvním zákonem Chorvatské republiky, který se skutečně podílel na počátcích formování duálního systému vysílání,[4] zákon č. 53/1994, o telekomunikacích. Tento zákon hovořil o devítičlenné Radě pro telekomunikace, jež se podílela na přidělování a odnímání licencí pro provozování rozhlasu a televize. Z hlediska její nezávislosti však byla problematická její propojenost s ministerstvem námořní dopravy, dopravy a spojů a jmenování a odvolávání členů této rady, které sice prováděl parlament, nicméně na základě návrhů od vlády, jež tedy mohla vybírat jedince sobě nakloněné.

Odborná veřejnost se navíc shodovala na tom, že uvolnění vysílacího prostoru pro soukromé provozovatele bylo pouhým drobečkem, který byl předhozen zahraniční kritice poukazující na dosavadní monopol provozovatele veřejnoprávního, který byl spíše nadále provozovatelem státním sloužícím ve prospěch Franja Tuđmana a jeho politické straně Chorvatské demokratické společenství (HDZ). Bylo poukazováno na to, že licence pro rozhlasové a televizní vysílání jsou vydávány spíše politickým přátelům, než skutečně nezávislým žadatelům, a že se jedná o licence pro vysílání regionální a místní, zatímco u celostátních licencí jsou zvolena náročná kritéria, která nemůže víceméně nikdo splnit a skutečnou konkurenci a pluralismus nastolit.

K oddělení kontroly telekomunikací a provozování vysílání došlo s přijetím nového zákona o telekomunikacích, zákona č. 76/1999. Tento zákon vytvořil Chorvatský telekomunikační úřad s pětičlennou správní radou a Radu pro rozhlas a televizi, jež byla zákonem výslovně charakterizována jako nezávislá při plnění svých úkolů, čemuž mělo napomoci mimo jiné i to, že členové měli být voleni z řad odborníků a nesměli být nikterak napojeni na podnikatelské subjekty, na něž se vztahoval zákon č. 76/1999, či se podílet na zákonodárné, výkonné nebo soudní moci. Členové rady nesměli být činní ani v politických stranách zastoupených v parlamentu. Na problému s tím, že všech devět členů, které rada měla, bylo jmenováno parlamentem na základě výběru vlády, se však nic nezměnilo. Tyto osoby mohly být navíc po uplynutí pětiletého funkčního období opětovně zvoleny bez jakéhokoliv omezení. I tento orgán měl silné vazby na vládu, jež měla významný vliv na jeho obsazení.

Za významný zákon lze považovat zákon č. 17/01, o Chorvatské rádio-televizi, neboť ten naznačoval nový vztah státu, respektive vlády k rozhlasovému a televiznímu vysílání.

Chorvatská rádio-televize (HRT) měla platit za klasického veřejnoprávního provozovatele, nicméně právě ve vztahu k tomuto byl značně kritizován politický vliv, který byl na tuto instituci vyvíjen. Po celá devadesátá léta dvacátého století zůstala HRT spíše provozovatelem státním, tedy podporujícím a propagujícím vládnoucí poměry v zemi. Mimo to, že už nedocházelo k propagaci komunistického režimu, ale k propagaci Tuđmanovy HDZ, se tedy nic nezměnilo.

Zákon z roku 2001[5] se tento politický vliv pokusil odstranit, když ustanovil, že Rada HRT, která rozhodovala o programové nabídce, bude mít dvacet pět členů, z nichž převážná většina (dvacet dva) bude vybírána nevládními organizacemi a pouze tři členy vybere (vždy po jednom) prezident, vláda a předseda parlamentu. Z tohoto hlediska se jevilo vše v pořádku, ačkoliv ani ti tři radní vybraní politickými představiteli nebyli nejnutnější. Za poněkud problematické mohlo být považováno pouze to, že do správní rady HRT, jež následně rozhodovala o obsazení pozice prezidenta HRT, byli členové voleni chorvatským parlamentem, čímž se mohla zachovat politická kontrola správy tohoto veřejnoprávního provozovatele, nicméně musí být vnímán pozitivní krok, kdy vliv na HRT přešel od vlády k zákonodárnému sboru, který se jeví jako vhodnější zástupce veřejnosti s větší možností názorové plurality.

V roce 2003 byl přijat nový zákon o Chorvatské rádio-televizi, konkrétně zákon č. 25/03, ačkoliv někteří odborníci připomínali, že důležitější by bylo soustředit pozornost na přijetí nového zákona upravujícího rozhlasové a televizní vysílání jako takové.[6] Na tento zákon lze nahlížet dvojím způsobem. Rozhodně lze říci, že v zásadě udržel demokratické fungování veřejnoprávního provozovatele. Může se však objevit také pochybnost, že způsob volby všech jedenácti členů programové rady HRT, která podle znění zákona zastupovala a hájila zájmy veřejnosti na provádění dohledu a zlepšování rozhlasových a televizních programů a která byla rozhodujícím orgánem HRT, parlamentem byl krokem zpět. Hodí se však zdůraznit, že parlament tyto členy volil na základě návrhů od různých institucí, organizací či občanů, k jejichž podání musel vždy veřejně vyzvat. Zákon zároveň pamatoval na řadu kritérií jasně vymezujících, kdo vlastně takovýmto kandidátem může být.

Chorvatsko se nakonec dočkalo i kýženého nového zákona o provozování vysílání. Tím byl zákon č. 122/03, o elektronických médiích, jenž konečně přinesl samostatnou právní úpravu duálního systému. Z našeho pohledu je však nejdůležitější, že nově zavedený regulátor, Rada pro elektronická média, setrval při modelu, kdy každého z jeho sedmi členů jmenoval chorvatský parlament na návrh vlády. Zákonem tedy bylo stanoveno, jaké podmínky musí člen rady splňovat, aby byla co nejodbornější a nezávislý, či že je rada samostatnou a nezávislou právnickou osobou v postavení správního orgánu, nicméně tyto formální prvky zcela ztrácely význam vedle zjevného napojení rady na vládu. Takovýto stav nebylo možné považovat za zcela vhodný a slučitelný s naprostou nezávislostí elektronických médií.

Nicméně lze říci, že postupem času učinila chorvatská mediální legislativa značný pokrok a upustila od absolutní politické kontroly státem (rozumějme vládou), kterou znala po většinu své historie, ve snaze zajistit co nejsvobodnější fungování (nejen) elektronických médií.

Vše vyvrcholilo přijetím zákona č. 153/09, o elektronických médiích, a zákona č. 137/10, o Chorvatské rádio-televizi, které jsou platné a účinné doposud.

Zákon č. 153/09, o elektronických médiích, byl přijat jako implementace směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/13/EU ze dne 10. března 2010 o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb (směrnice o audiovizuálních mediálních službách) a měl tedy za úkol definitivně sjednotit chorvatskou právní úpravu rozhlasového a televizního vysílání a audio-vizuálních mediálních služeb na vyžádání s úpravou evropskou.

Tento zákon upravuje práva, povinnosti a odpovědnost právnických a fyzických osob poskytujících audio a audiovizuální mediální služby a služby elektronických publikací prostřednictvím elektronických komunikačních sítí a zájem Chorvatské republiky v oblasti elektronických médií, [7] přičemž výslovně zaručuje elektronickým médiím svobodu projevu a programovou svobodu.

Zákon hovoří o regulaci elektronických médií ve smyslu regulace předchozí (preventivní) i následné, respektive regulace přístupu na trh a regulace obsahu dané služby.[8]

Chorvatským regulátorem v oblasti elektronických médií byl ustanoven Úřad pro elektronická média (Agencija za elektroničke medije, zkráceně AEM), respektive Rada pro elektronická média (Vijeće za elektroničke medije, zkráceně VEM).

Úřad pro elektronická média je zákonem charakterizován jako autonomní a nezávislá právnická osoba, které byl svěřen výkon veřejných pravomocí, se statutem podléhajícím schválení chorvatským jednokomorovým parlamentem a se sídlem v Záhřebu.

Rada pro elektronická média figuruje ve vztahu k Úřadu pro elektronická média jako správní rada, která řídí jeho činnost a která je ve skutečnosti oním regulačním orgánem elektronických médií. Skládá se ze sedmi členů, již jsou zaměstnanci Úřadu pro elektronická média a z nichž jeden, kterého do této funkce volí sami radní, plní úlohu předsedy této rady. Předseda Rady pro elektronická média, jenž musí podepisovat veškerá její rozhodnutí, je zároveň ředitelem samotného úřadu a jako takový jej zastupuje navenek, jedná jeho jménem, spravuje jeho fungování a je odpovědný za veškerou činnost Úřadu pro elektronická média.

Jak již bylo výše řečeno, činnost Rady pro elektronická média a její oprávnění a povinnosti by mohly být souhrnně označovány jako výkon regulace v oblasti elektronických médií,[9] co se však hodí zmínit výslovně, je pravomoc této rady vydávat podzákonné sekundární právní předpisy v případech, kdy je k tomu Rada pro elektronická média zákonem zmocněna.[10] Rada také spravuje tzv. Fond pro podporu pluralismu a rozmanitosti elektronických médií (Fond pro elektronická média), který je financován částí (třemi procenty) koncesionářských poplatků a jehož prostředky slouží k podpoře produkce médií na místní a regionální úrovni, jež je v zájmu veřejnosti.

Všech sedm členů Rady pro elektronická média, z nichž má každý jeden rovný hlas při rozhodování prostou většinou z celého počtu radních, je jmenováno chorvatským parlamentem. Tento fakt je ve vztahu k personální nezávislosti tohoto orgánu poněkud pokřiven tím, že parlament takto koná na návrh vlády, což je stav poněkud nevhodný. Vláda by pro naplnění požadavku absolutní nezávislosti v obsazování orgánu tohoto typu figurovat neměla. Jak však ukázal výše uvedený exkurz do historie mediální legislativy, v Chorvatsku se jedná o zcela zažitý model, který je v současnosti, aby bylo vyhověno právě mezinárodním a evropským požadavkům, zmírněn tím, že vláda předkládá parlamentu návrhy, jež vzešly z reakcí na veřejnou výzvu, ke které je vláda v této souvislosti povinna.

Ačkoliv je současná chorvatská rada i díky tomuto zmírnění vlivu vlády obecně považována za orgán požadavku nezávislosti vyhovující, nabízí se otázka, proč úlohu vlády neodstranit úplně a neponechat například povinnost veřejné výzvy přímo parlamentu, či nějakému jeho orgánu (např. Výboru pro informace). I když je původní impuls svěřen veřejnosti (především nevládním organizacím), je to stále vláda, kdo navrhuje a vybírá ty, které svým hlasováním parlament jmenuje.[11] 

Funkční období členů Rady pro elektronická média trvá pět let, nicméně každý z radních může být následně znovu jmenován bez jakéhokoliv omezení.

I zde by bylo zřejmě vhodnější nastavit určitou brzdu, aby daný člen tohoto orgánu nebyl jmenován neustále a donekonečna. Z Rady pro elektronická média by se mohl totiž postupem času stát orgán, kam je na základě jakéhokoliv konsenzu „uklizena“ konkrétní osoba, pro kterou se tak nalezne poměrně stabilní „vhodné místo“. V jiných zemích je například vidět model, podle něhož je možné danou funkci v regulačním orgánu vykonávat pouze jednou, nebo například maximálně dvakrát.[12]

Ještě před uplynutím pětiletého funkčního období může chorvatský parlament rozhodnout o odvolání člena Rady pro elektronická média. Děje se tak tomu opět poněkud nešťastně na návrh vlády, nicméně ze samotného znění zákona je patrné, že parlament není návrhem vlády jakkoliv zavázán, a vláda se navíc musí vejít do zákonem taxativně vymezených důvodů, pro které je možné takovýto návrh parlamentu předložit. Jedná se zejména o důvody, kdy sám člen chce své funkce zbavit, nebo není schopen svoji funkci vykonávat, ať už jde o překážky zdravotní, či související se zákonnými podmínkami pro výkon funkce člena tohoto orgánu.[13]

Zákon č. 153/09, o elektronických médiích, upravuje také poměrně podrobně problematiku funkční nezávislosti Rady pro elektronická média, respektive celého Úřadu pro elektronická média.

Členy Rady mohou být pouze občané Chorvatské republiky, již mají odborné znalosti, schopnosti a zkušenosti s rozhlasovými či televizními činnostmi, nebo s publikováním, kulturní či podobnou činností.[14] Vedle toho se má jednat o veřejně působící osoby, které se vyznačují podporou demokratického zřízení, ústavního systému a lidských práv a svobod.

Zákon se tedy snaží zajistit nejen dostatečnou odbornost členů rady, ale také jejich určitou morální vyspělost. Stejně tak je pamatováno na neovlivnění radních.

Hrozbě případného ovlivnění z politických kruhů, respektive ze strany vlády se zákon č. 153/09 snaží zabránit striktním vymezením toho, že radní nemohou být zároveň státními úředníky či představiteli výkonné a soudní moci či politických stran. Členové Rady pro elektronická média by se zároveň neměli nechat ovlivnit ani samotným vysílacím průmyslem. Proto nesmějí být jakkoliv zainteresováni v právnických osobách provozujících audiovizuální mediální služby či elektronické komunikační sítě. Vyloučen je také jakýkoliv smluvní vztah radních s právnickými osobami či jinými službami napojenými na audiovizuální sektor a elektronické komunikační sítě nebo na osoby působící v oblasti, která by mohla u členů Rady pro elektronická média vyvolat střet zájmů.

Členové Rady pro elektronická média nemohou také přijímat dary a služby nebo vstupovat s poskytovateli mediálních služeb do takových vztahů, které by mohly způsobit rozpor s úkoly stanovenými v zákoně č. 153/09, o elektronických médiích.

Vedle takto upravené funkční nezávislosti Rady pro elektronická média hovoří zákon rovněž o Úřadu pro elektronická média, v němž mají působit takové osoby, aby úřad radě poskytnul dostatečné administrativní, odborné a technické služby.

Z hlediska finanční nezávislosti zaručuje zákon č. 153/09, o elektronických médiích, Úřadu pro elektronická média prostředky na jeho činnost, přičemž ve svém článku 66 odst. 7 určuje, v jaké výši budou prostředky poskytnuty. Způsob financování je tak stanoven zákonem a nikdo jiný (hlavně vláda ne) jej nemůže zneužít, aby na úřad, respektive na radu jakkoliv působil.

Pro úplnost dodejme, že zákon č. 137/10, o Chorvatské rádio-televizi, hovoří o tomto provozovateli jako o právnické osobě s postavením veřejného orgánu a poskytující veřejnou službu v oblasti vysílání. Zákon přitom zdůrazňuje, že na HRT nesmí být vyvíjen jakýkoliv politický či komerční nátlak.

Hlavními orgány HRT jsou představenstvo skládající se ze tří osob, pětičlenná dozorčí rada a jedenáctičlenná programová rada. Na obsazování ani jednoho z těchto orgánů se nepodílí chorvatská vláda. Hlavní vliv má parlament, přičemž například při obsazování dozorčí rady HRT hovoří zákon výslovně o nutnosti zvolit alespoň jednoho z kandidátů, které navrhne parlamentní menšina (tedy opozice).

O HRT tak lze v současné době říci, že alespoň podle zákonné úpravy by se mělo jednat o skutečně veřejnoprávního provozovatele. Stejně jako všude jinde však platí, že rozhodující je, jak je litera právních předpisů realizována. Veřejnoprávnost HRT tedy prověří jedině čas.

V chorvatské mediální legislativě zaměřené na elektronická média lze stále nalézt určité nedostatky. Současná právní úprava tak nemůže být zcela jednoznačně vyhodnocena jako vyhovující evropským a demokratickým standardům, díky nimž by měla být zajištěna nezávislost v oblasti rozhlasového a televizního vysílání a audiovizuálních mediálních služeb na vyžádání a jejich regulace.

Chorvatsko je nicméně, jak dokázalo během své historie, schopné svoji legislativu stále vylepšovat, stále přibližovat vzorům ze zemí s vyspělejším právním prostředím. Může se tedy stát, že například role vlády bude stejně jako v případě HRT odstraněna i u personálních otázek týkajících se Úřadu, respektive Rady pro elektronická média.

Mgr. Jan Drdla

e-mail: drdla.jan@gmail.com

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Srov. např. důvody č. 12, 94 a 95 a čl. 30 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/13/EU ze dne 10. března 2010 o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb (směrnice o audiovizuálních mediálních službách).
[2] Více k nezávislosti české Rady pro rozhlasové a televizní vysílání: BARTOŇ, M. Postavení a charakteristika Rady pro rozhlasové a televizní vysílání. Správní právo, 2004, č. 1 – 2, s. 16-40.
[3] Srov. MIKULE, V. Nezávislé správní úřady? In Český stát a vzdělanost. Praha : Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 251; SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha : ASPI, a. s., 2009, s. 279 - 280.
[4] Systém, v němž vedle provozovatelů veřejnoprávních vysílají rovněž provozovatelé soukromí.
[5] V této souvislosti se hodí připomenout, že v roce 2000 prohrála vládnoucí HDZ volby a že se k vládě dostala koalice šesti demokratických stran, které před volbami slibovaly mimo jiné skutečné zajištění svobody projevu a médií a depolitizaci vysílacího sektoru.
[6] Srov. JAKUBOWICZ, K. Brief analysis and comments on Law on Croatian radio-television adopted by the Croatian parlament. 2003. >>> zde.
[7] Čl. 1 zákona č. 153/09, o elektronických médiích.
[8] Srov. POUPEROVÁ, O. Regulace médií. Praha : Leges, 2010, s. 105-107; RUJBROVÁ, K. Orgány pro regulaci elektronických médií. In KROUPA, J., MOLEK, P., MORAVEC, O., RUJBROVÁ, K., ŠIMÁČKOVÁ, K., VYHNÁNEK, L. Mediální právo. Brno : Masarykova univerzita, 2009, s. 138-140.
[9] Podr. čl. 69 zákona č. 153/09, o elektronických médiích.
[10] Formou nařízení stanovuje Rada pro elektronická média například pravidla k ochraně menšin v elektronických médiích; srov. čl. 26 odst. 4 zákona č. 153/09, o elektronických médiích.
[11] Není tedy divu, že se vztahu k nezávislosti chorvatského Úřadu pro elektronická média, přesněji Rady pro elektronická média stále objevují rovněž negativní stanoviska; srov. CAR, V. a ANDRIJAŠEVIĆ, I. Mapping Digital Media: Croatia. A report by the open society foundations. 2012. Str. 86. Dostupné >>> zde.
[12] Příkladem může být členství ve slovenské Radě pro vysílání a retransmisi, které lze v případě jedné osoby vykonávat pouze dvakrát. V případě české Rady pro rozhlasové a televizní vysílání platí podmínka, podle které do funkce Rady nemůže být navržena a jmenována osoba, která již po dvě po sobě jdoucí funkční období, popřípadě jejich části vykonávala funkci člena Rady (ustanovení § 7 odst. 4 zákona č. 231/2001 Sb. ).
[13] Podr. čl. 68 odst. 11 a 12 zákona č. 153/09, o elektronických médiích.
[14] Čl. 68 odst. 5 zákona č. 153/09, o elektronických médiích.

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz