Následně po vyhlášení nouzového stavu vláda zavedla restrikce, kterými bojuje s pandemií nemoci COVID-19. Mezi ně dle všeobecné známosti patří zákaz maloobchodního prodeje zboží a služeb (až na výjimky), zákaz podávání jídel a nápojů v provozovnách restauračních zařízení, hospodách, bistrech, omezení volného pohybu a další omezení, která mimo toho, že snad skutečně napomáhají zabránit dalšímu šíření nového koronaviru, způsobují značnou škodu dotčeným osobám, a to zejména živnostníkům a podnikatelům, na jejichž činnost tyto restrikce doléhají zásadním způsobem.

Téměř okamžitě po vyhlášení těchto opatření začala právnická obec diskutovat o tom, zda povinnost uzavřít provozovny a zásadně omezit výdělečnou činnost bude pro dotčené osoby představovat v budoucnu právo domáhat se náhrady způsobené škody na státu. Ustanovení         § 36 krizového zákona totiž v zásadě objektivně stanoví státu povinnost nahradit újmu vzniklou v příčinné souvislosti s omezeními vyhlášenými podle krizového zákona, a to i přes to, že jejich vyhlášením stát jedná lege artis a počíná asi jako řádný hospodář.[1]

Náhrada škody podle krizového zákona je zvláštní skutkovou podstatou náhrady škody, která je speciální obecné náhradě škody podle zákona č. 89/2012 Sb. , občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“) a dokonce je i speciální vůči obecné odpovědnosti státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. , o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb. , o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti státu za škodu“).

O náhradě škody podle ustanovení § 36 krizového zákona toho v posledních několika dnech bylo napsáno přehršle, a proto se této problematice v předkládaném článku dále nevěnuji. Naopak analyzuji důsledky jednání vlády, která na tuto víceméně názorově koherentní diskuzi právnické obce reagovala změnou režimu zavedených opatření, což možnost úspěšného domožení se náhrady škody značně znesnadnilo či dokonce zcela popřelo.

Reklama

Microsoft Copilot pro Office365 prakticky (online - živé vysílání) - 2.12.2024

2.12.2024 13:003 025 Kč s DPH
2 500 Kč bez DPH

Koupit

Původní usnesení vlády č. 211, vyhlášené ve sbírce zákonů pod č. 82/2020, ze dne 14. března 2020, kterým se omezoval maloobchodní prodej zboží a služeb (ve znění následných usnesení vlády upravujících výjimky) a usnesení vlády č. 215, vyhlášené ve sbírce zákonů pod č. 85/2020, ze dne 15. března 2020, kterým se omezoval pohyb osob, totiž ke dni 24. března expirovala a pozbyla platnosti. Namísto nových obdobných opatření vlády byly totožné restrikce vyhlášeny znovu, tentokráte však ministrem zdravotnictví v režimu mimořádných opatření podle zákona č. 258/2000 Sb. , o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“). Konkrétně jde o mimořádné opatření ze dne 23. března 2020 č.j. MZDR 12746/2020-1/MIN/KAN – omezení maloobchodu zboží a služeb včetně stravování v provozovaných restaurací apod. a mimořádné opatření ze dne 23. března 2020, č.j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN – omezení pohybu.

O důvodech, proč vláda za běhu změnila režim snad na chlup stejných opatření, můžeme spekulovat. Zda jde skutečně o koncepční řešení, které je možné aplikovat i po pominutí nouzového stavu[2], anebo zda jde o účelové jednání ve snaze vyhnout se náhradám škody podle krizového zákona,[3] se s jistotou asi nikdy nedozvíme. Podstatné však je, co změna tohoto režimu znamená pro osoby, kterým je způsobována škoda. Touto otázkou se zabývám právě v předkládaném článku, kde analyzuji, možné způsoby, jak se i přesto náhrady škody domoci mimo krizový zákon. Dále se zabývám též argumentací, proč i přes změnu režimu řečených opatření by měla být vzniklá škoda uhrazena právě na základě krizového zákona. Sluší se však poznamenat, že nejde o jednoznačnou deskripci postupu, jak v řízení o náhradu škody uspět, nýbrž jde o několik teoretických zamyšlení, kdy nelze v žádném případě presumovat, zda jakýkoliv soud v budoucnu tuto argumentaci uzná jako validní. Jde tak o argumentační vodítka, která by měla být prospěšná těm, co se i přes nejistotu pustí do neprobádaných vod řízení o náhradu škody v důsledku přijatých opatření podle krizového zákona i podle zákona o ochraně veřejného zdraví.

Je možná náhrada škody podle zákona o odpovědnosti státu za škodu?

V souladu s ustanovením § 5 zákona o odpovědnosti státu za škodu stát odpovídá za škodu způsobenou (i.) rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním a (ii.) nesprávným úředním postupem.

V případě rozhodnutí má pak zákon o odpovědnosti státu za škodu v souladu s ustanovením       § 7 na mysli nezákonné rozhodnutí, respektive pouze nezákonné rozhodnutí vyvolá právo domáhat se na státu náhrady škody.

Pokud by tak výše zmíněná mimořádná opatření ministerstva zdravotnictví byla shledána jako nezákonná rozhodnutí (ačkoliv jde o mimořádná opatření tak vzhledem k tomu, že u svých adresátů vyvolávají povinnosti, lze je označit materiálně právně za rozhodnutí- srov.: „Je třeba si uvědomit, že rozhodnutím podle zvláštního zákona je každé rozhodnutí, které splňuje znaky materiální definice rozhodnutí podle § 67 bez ohledu na to, jak je označeno (přednost před obecným pojmem rozhodnutí mají podle § 69 samozřejmě označení jiná, jako je licence, povolení, koncese apod.), a naopak, pokud by byl určitý správní akt označen jako rozhodnutí, aniž by splňoval výše uvedené znaky, o rozhodnutí ve smyslu § 67 by se nejednalo.[4]“) bylo by možné domáhat se náhrady škody na základě zákona o odpovědnosti státu za škodu.

Nasnadě je samozřejmě otázka, v čem je možné takovou nezákonnost spatřovat. Tu lze dovozovat podle mého názoru z jejich extremity, kterou zapovídá první věta § 69 odstavce 2 zákona o ochraně veřejného zdraví: „Mimořádná opatření podle odstavce 1 nařídí v nezbytně nutném rozsahu a rozhodne o jejich ukončení příslušný orgán ochrany veřejného zdraví.“ V případě, že by byl přesažen onen „nezbytný rozsah“ lze hovořit o nezákonném rozhodnutí. Pokud by tedy ministr zdravotnictví překročil svoji pravomoc a přijal mimořádné opatření, které by nebylo přiměřené vzhledem k okolnostem, lze takové mimořádné opatření považovat za nezákonné.

Právo na náhradu škody by nadále připadalo v úvahu, pokud by vláda či Ministerstvo zdravotnictví postupovalo úředně nesprávně (šlo by tedy o nesprávný úřední postup). Podle mého názoru by například vzhledem k míře zásahu do osobnostních práv bylo namístě, aby tak zásadní omezení jako je uzavření většiny maloobchodních prodejen a omezení pohybu, byla přijata právě prostřednictvím vládních nařízení (vláda je prezentuje a vydává jako usnesení, nicméně je zde převažující názor, že jde o nesprávné označení srov.: „Vláda by asi měla svá opatření v rámci nouzového stavu vydávat jako nařízení vlády (to říká i komentář ASPI), jsou-li obecně závazná a vydávaná k provedení krizového zákona. Nařízení vlády může zrušit Ústavní soud a dále jakýkoli soud je oprávněn je neaplikovat, odporují-li zákonu. Není vyloučeno, že soudy ta usnesení vlády posoudí materiálně jako nařízení vlády. Jinak, když vláda tato opatření nevydává jako nařízení a individuální právní akty to zjevně nejsou, to mohou být už jen opatření obecné povahy.“)[5] a nikoliv formou mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví.

Tento názor zastávám z toho důvodu, že nelze předpokládat, že ministr zdravotnictví by měl být oprávněn svými mimořádnými opatřeními doslova vládnout v zemi a z důvodu pandemie rozhodovat prakticky o čemkoliv, neboť zákon o ochraně veřejného zdraví rozsah mimořádných opatření prakticky nijak nelimituje viz ustanovení § 69 odst. 1 písm. i) řečeného zákona: „Mimořádnými opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jsou zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku.“ To, že by pravomoc přijímat zásadní rozhodnutí měla v tuto chvíli náležet vládě jako celku, nikoliv jejímu jedinému členu, dovozuji mimo jiné i z ustanovení článku 67 odst. 1 Ústavního zákona č. 1/1993 Sb. , Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“).

Mám tak za to, že v případě zásadně omezujících opatření, navíc v důsledku pandemie, kdy právě ta vedla vládu k tomu, že vyhlásila nouzový stav a současně za trvání tohoto nouzového stavu, by měla ty nejzásadnější opatření přijímat vláda podle krizového zákona, jehož účelem je nakonec fungování státu v době nouzového stavu, a nikoliv tedy ministr zdravotnictví.

Tímto mířím zejména na právě již řečený zákaz pohybu na veřejnosti a zákaz maloobchodního prodeje zboží a služeb apod. U některých dalších zákazů lze mít pochybnosti, zda je možné je vůbec přijmout, anebo zda se jejich přijetí dokonce nerozchází s ústavním pořádkem (např. zákaz vycestovat), nicméně takové posouzení není předmětem tohoto článku.

Pro úplnost se sluší zmínit, že je zde rovněž názor protichůdný, který má za to, že naprostá většina opatření měla být přijata právě podle zákona o ochraně veřejného zdraví: „Existují názory, že naprostá většina přijatých opatření měla být vydána podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví ministerstvem zdravotnictví a krajskými hygienickými stanicemi, a že tudíž vláda využíváním § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona „zákaz vstupu, pobytu a pohybu osob na vymezených místech nebo území…“ na tato protiepidemická opatření (roušky, zákaz vycestovat, apod.) překračuje své kompetence. Hájit by se ta opatření dala tím, že zákon o ochraně veřejného zdraví nevylučuje použití krizového zákona vládou tam, kde to je účelné, ale je to vůbec někde účelné?[6]“

Pokud by však byl správný můj předpoklad, že ta nejpřísnější opatření mají být vyhlašována v režimu krizového zákona, když právě z důvodu pandemie byl vyhlášen nouzový stav, znamenalo by to odpovědnost státu za škodu způsobenou vlivem nesprávného úředního postupu.

Obchází vláda zákon a lze se tomu bránit?

Obcházení zákona (fraus legis) je jednání, které se sice nepříčí doslovnému znění zákona, nicméně jeho důsledky jsou v rozporu s účelem takového zákona.[7] Pokud by tak bylo pravdou (což není prokázáno a jde jen o názorový postoj), že vláda nahradila opatření na základě krizového zákona opatřeními na základě zákona o ochraně veřejného zdraví úmyslně s účelem vyhnout se povinnostem náhrady škody, bylo by možné podle mého názoru označit takové jednání za obcházení krizového zákona, respektive za obcházení povinnosti nahradit vzniklou škodu podle ustanovení § 36 krizového zákona.

Jednání, které zákon obchází sice není v České republice výslovně (explicitně) zakázáno (od 1. 1. 2014, do té doby obcházení zákona zakazovalo ustanovení § 39 zákona č. 40/1964 Sb. , občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů), to však neznamená, že by jej současná rozhodovací praxe aprobovala. Ostatně ustanovení § 8 občanského zákoníku zapovídá zjevné zneužití práva. Nepřímý zákaz obcházená zákona, o to spíše na poli veřejného práva, vyplývá však i z mnoha dalších předpisů. Například článek 41 Listiny základních práv a svobod Evropské unie přece inkorporuje právo na řádnou správu ze strany orgánů veřejné moci a preambule Ústavy hovoří o odhodláni řídit se všemi osvědčenými principy právního státu.

Otázce obcházení zákona se taktéž rozsáhle věnuje i rozhodovací praxe, a to jak v oblasti soukromého práva, tak i v oblasti veřejného práva:

„Takové ujednání svými důsledky obchází kogentní zákonnou úpravu realizace zástavního práva. Kupní smlouvu je proto namístě podle ustanovení § 39 OZ považovat za absolutně neplatnou pro obcházení zákona.“ (Nález Ústavního soudu ze dne 1. 4. 2003, sp. zn. II. ÚS 119/01)

„Takové obcházení základních ústavních principů považuje Ústavní soud za neslučitelné s principem zákazu retroaktivity ve spojení s principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo a práva svobodně volit, tj. - kromě jiného - práva volit se znalostí podmínek utváření z voleb vzešlých demokratických orgánů veřejné moci, včetně znalosti jejich volebního období. Porušení uvedených ústavních principů plynoucích z čl. 1 odst. 1 Ústavy Ústavní soud považuje za zásah do podstatných náležitostí demokratického právního státu zakotvených v čl. 9 odst. 2 Ústavy.“ (Nález Ústavního soudu ze dne 10. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 27/09)

„Literatura na to upozorňuje již léta, a to jednak jako na porušování zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, jednak jako na obcházení práva vlády vyjádřit se ke každému návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy ČR, jež lze chápat i jako právo dalších účastníků zákonodárného procesu znát názor vlády (Hujer, M.: Poslanecké pozměňovací návrhy často obsahově nesouvisí s projednávaným návrhem zákona, Parlamentní zpravodaj č. 8-9/2001, Kysela, J. in: Klíma, K. a kol.: Komentář k Ústavě a Listině, Plzeň, 2005, s. 236, Voříšek, V.: Hříchy páterů Lawgiverů, Právní rozhledy č. 16/2006).“ (Nález Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 77/06)

„Ačkoli totiž bylo formálně rozhodnutím magistrátu jen uložena určitá povinnost NKP Vyšehrad, via facti jím bylo též zabráněno konat řádně ohlášené shromáždění, plánované stěžovatelem. V projednávaném případě tak právě touto cestou byl zjevně obcházen zákon o právu shromažďovacím, který zcela jasně vymezuje, za jakých okolností a jakým způsobem lze ohlášené shromáždění zakázat. Tyto okolnosti zjevně nebyly naplněny a shromáždění ohlášené stěžovatelem zakázáno – způsobem stanoveným zákonem – nebylo.“ (Nález Ústavního soudu ze dne 18. 8. 2005, sp. zn. II. ÚS 459/04)

Lze tak celkem nesporně shrnout, že obcházení zákona v rovině veřejnoprávní i soukromoprávní je striktně zapovězeno a snaha o obcházení zákona nesmí požívat právní ochrany.

To však znamená, že pokud je změna režimu zákona, na základě, kterého dochází k přijetí restriktivních opatření úmyslná. A je takové jednání vedeno za účelem obejití možné aplikace ustanovení § 36 krizového zákona, nemělo by takové jednání být právně chráněno, a naopak by měla být poskytnuta náhrada podle ustanovení § 36 krizového zákona, neboť nelze připustit jeho obcházení.

Aplikace obecných právních principů

Obecné právní principy lze přirovnat k tupé zbrani s drtivě ničícím účinkem. Obecně je argumentace obecnými právními principy v soudních přích nadužívána a vyslyšena je zřídkakdy. Často se obecnými právními principy argumentuje tam, kde to není namístě, avšak jakákoliv jiná právní argumentace schází, a tak se to „alespoň zkusí“. Hodnotově jde však o manu, které se v určitých odůvodněných případech podřizuje i psané právo upravující danou problematiku odlišně.[8] Lze tak jen složitě předjímat, jak tomu je/ bude v tomto konkrétním případě. Jednání vlády je nicméně v mnoha směrech nekoncepční a obecné právní principy ve svém důsledku nabourává.

Zcela nejzásadněji pak pravděpodobně utrpěly principy právní jistoty a zásada předvídatelnosti práva, jejichž obsah je bohatě vyložen soudní praxí: „Proto právní úprava a její interpretace musí zohledňovat závažnost následků prekluze a vyjadřovat respekt k obecným zásadám právním (principům), jako je důvěra v právo, právní jistota a předvídatelnost právních aktů, které strukturují právní řád demokratického právního státu, resp. jsou z něj odvoditelné.“ (Nález Ústavního soudu ze dne 6. 2. 2009, sp. zn. II. ÚS 3201/08)

Obdobně je tomu se zásadou legitimního očekávání: „Pojem „majetek“ může zahrnovat jak existující majetek, tak majetkové hodnoty, včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že na jejich splnění má přinejmenším legitimní očekávání (ésperance légitime, legitimate expectation). S ohledem na čl. 1 odst. 2 Ústavy jsou obecné soudy povinny zohlednit i právní názor ESLP. Avšak Ústavní soud konstatuje, že princip ochrany legitimního očekávání je pevně svázán s principy právního státu, a plyne tedy z čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud považuje za vhodné připomenout, že sociální filozofie došla k závěru, že jsou-li nejisté hranice legitimních očekávání založených na zákonu, je nejistá i svoboda (srov. např. Rawls, J. Teorie spravedlnosti. Praha: Victoria Publishing, 1995, s. 145). Ochrana legitimního očekávání je integrální součástí vlády práva.“ (Nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. IV. ÚS 167/05)

Pokud tedy osoby, kterým byla způsobena škoda v důsledku zavedení opatření vyhlášených v souvislosti s nouzovým stavem, důvodně a legitimně předpokládaly, že jim vzniká právo na náhradu škody, pak lze shora popsaný postup vlády označit za jednání rozcházející se principy právní jistoty, předvídatelnosti práva a legitimního očekávání. Vláda totiž změnila pravidla hry za běhu, a to ve chvíli, kdy bylo značně mediálně komunikováno, že poškozené osoby se mohou ucházet o náhradu škody právě podle ustanovení § 36 krizového zákona. Jde tak o zcela zásadní zásah do dobré víry enormního počtu adresátů těchto restrikcí. Namístě by tak bylo dobrou víru chránit a tento zásadní obrat nepřipustit, neboť obecné právní principy jsou zcela jistě nadřazeny individuálním správním aktům, a dokonce i zákonům.

Jaký by byl podle mého názoru správný postup?

Ať to v budoucnu dopadne před soudy jakkoliv, můj osobní názor je takový, že současný postup vlády je zmatečný, nekoherentní, tudíž nesprávný a nabourává právní jistotu a víru v právo jeho adresáty.

To ovšem nemění nic na tom, že jde o opatření činěná za účelem zabránění významně větší újmě na životech a zdraví občanů. V mnohém (nikoliv ve všem) lze tak opatření vlády označit za legitimní a vedená za účelem ochrany lidí na území České republiky. Podle mého názoru však vláda buď neměla vyhlašovat nouzový stav a od počátku jednat podle zákona o ochraně veřejného zdraví, anebo v případě jeho vyhlášení měla koherentně jednat v zásadních otázkách podle krizového zákona. Zároveň se měla na opatřeními poškozené osoby obrátit s výzvou, aby se v souladu s prevenční povinností[9] snažily minimalizovat výši škody, což je ostatně postup analogický k ustanovení § 2902 občanského zákoníku. Zároveň stát mohl avizovat, že bude moderovat výši přiznané škody (částkou, kterou sám poškozeným osobám přizná) popřípadě bude v soudních řízeních tuto moderaci navrhovat podle ustanovení § 2953 občanského zákoníku, neboť zde objektivně jsou důvody zvláštního zřetele, které ke vzniku škody vedly.

V neposlední řadě stát mohl a zejména měl ústy předsedy vlády oslovit poškozené osoby a požádat je, aby mu pomohly nést břímě této situace a svoji škodu uplatňovaly na státu jen v míře nutné pro „přežití“. Jistě by šlo o jednání významně korektnější, než je změna pravidel v průběhu hry.

Závěr

Jak jsem napsal již v úvodu předkládaného článku, zabývám se průzkumem vod doposud neprobádaných. Věřím však, že sepsané úvahy a myšlenky výše budou čtenářům prospěšné.

Mnoho bych se nedivil, kdyby s konečnou platností o náhradě škody podle krizového zákona musel nejméně v prvních řízeních rozhodovat Ústavní soud, kdy dost možná až jeho zhodnocení diskutované právní problematiky přinese potřebná vodítka pro další postup. Pravděpodobně až posléze bude možné odpovědně vyhodnotit, zda je vhodné nárok uplatnit nebo nikoliv, byť to s ohledem na krátkou prekluzivní lhůtu může být pozdě.

Většina poškozených osob se tak relativně brzy bude muset rozhodnout, zda je připravena na zcela zásadní soudní bitvu. Odhodlání k tomu by mohl dodat i fakt, že v případě soudního neúspěchu se státu v zásadě nehradí náklady řízení podle advokátního tarifu (byť existují výjimky) viz: „Ústavní soud ve své nálezové judikatuře [srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 1452/09 ze dne 17. 8. 2009 (N 186/54 SbNU 303), nález sp. zn. IV. ÚS 1087/09 ze dne 24. 11. 2009 (N 243/55 SbNU 349)] opakovaně konstatoval, že tam, kde je k hájení svých zájmů stát vybaven příslušnými organizačními složkami, není důvod, aby výkon svých práv a povinností z této oblasti přenášel na soukromý subjekt (advokáta); pokud však tak učiní, není důvod uznat takto vzniklé náklady řízení jako náklady účelně vynaložené.“ (Nález Ústavního soudu ze dne 1. 9. 2015, sp. zn. II. ÚS 3855/14) Nicméně pro úplnost dodávám, že jsou přiznávány náklady podle vyhlášky č. 254/2015 Sb. , o stanovení výše paušální náhrady pro účely rozhodování o náhradě nákladů řízení v případech podle § 151 odst. 3 občanského soudního řádu a podle § 89a exekučního řádu, ve znění pozdějších předpisů.

Osobně si tak přeji, aby soudy v mezích principů právního státu rozhodovaly ve prospěch poškozených osob. Na druhé straně doufám, že si všichni uvědomí závažnost této situace a nebudou se snažit o to ji monetizovat, ale budou k institutu náhrady škody přistupovat s největší odpovědností. Přeci jenom je pravdou, že nelze za spravedlivé považovat případnou povinnost odškodnit zcela ušlý zisk v době ekonomické konjunktury, která pandemii předcházela, neboť skutečně bylo nutné přijmout opatření chránící život a zdraví. V neposlední řadě doufám, že soudy spravedlivě využijí svého moderačního práva a náhrada škody bude s ohledem na situaci přiznávána ve spravedlivé výši.   

JUDr. Jakub Sivák, Ph.D.
advokát