Opakované podávání žádostí v téže věci

V praxi se správní orgány setkávají s případy, kdy účastníci správního řízení podávají novou žádost ve chvíli, kdy byla jejich předchozí žádost zamítnuta rozhodnutím ve věci, a toto rozhodnutí již nabylo právní moci. Jsou žadatelé limitováni v počtu podávání nových žádostí? S jakým časovým odstupem mohou žadatelé podávat nové žádosti v téže věci? Za jakých podmínek se aplikuje zásada ne bis in idem (tzn. „ne dvakrát o tomtéž“)?

Jak již bylo naznačeno výše, není neobvyklé, že nespokojený žadatel podá novou žádost ve chvíli, kdy bylo o jeho žádosti pravomocně rozhodnuto, a žádost byla zamítnuta. Správní řád[1] nestanovuje žádné limity při podávání nových žádostí, pokud bylo řízení pravomocně skončeno. Tyto limity jsou ponechány speciálním právním předpisům.

Speciální právní předpisy pak stanovují zvláštní pravidla pro podávání nových žádostí. Např. zákon o azylu upravuje nepřípustnost žádosti, pokud ji žadatel podá opakovaně, aniž by uvedl nové skutečnosti nebo zjištění (§ 10a)[2], obdobnou úpravu lze nalézt také v zákoně o pobytu cizinců (§ 169 odst. 8 písm. e)[3], nebo se jedná o určení speciální lhůty, ve které lze podat žádost jako např. v ustanovení § 129 odst. 2 stavebního zákona[4].

Nicméně čistě z dikce správního řádu nelze žadatele omezovat v počtu podávání žádostí. Každá žádost, kterou podá žadatel u věcně a místně příslušného správního orgánu, vede k zahájení správního řízení, pokud tato žádost splňuje zákonem předepsané náležitosti. Otázkou však zůstává, jak správní orgán naloží se žádostí, která je stejného obsahu jako dřívější žádost v téže věci, která již byla dříve zamítnuta.

Správní řád stanovuje dva způsoby zahájení správního řízení, a to zahájení řízení na základě žádosti (nebo jiného návrhu) a zahájení řízení z moci úřední. Žádost jako úkon účastníka řízení má formu podání (§ 45 odst. 1 správního řádu), podle něhož se podání činí u správního orgánu, který je k jeho vyřízení věcně a místně příslušný, a učiněno je dnem, kdy tomuto orgánu dojde (způsoby v § 37 odst. 4 správního řádu). Žádost musí tedy splňovat všechny obsahové a formální náležitosti stanovené v ustanovení § 37 správního řádu.

Ustanovení § 45 odst. 3 správního řádu pak upravuje případy, kdy se řízení o žádosti zastaví, neboť se jedná o žádost, která je zjevně právně nepřípustná, ačkoli splňuje všechny zákonem stanovené obsahové a formální náležitosti. Takovou žádost správní orgán neprojednává, neprovádí žádné další procesní úkony spočívající zejména ve shromažďování podkladů pro vydání rozhodnutí (podle § 50 správního řádu), a řízení usnesením na základě § 66 odst. 1 písm. b) rovnou zastaví. V případě zjevné právní nepřípustnosti se žádost posuzuje jen z hlediska právního, nehodnotí se její věcná stránka. Pokud by bylo třeba hodnotit věcnou stránku, nešlo by již o zjevnou právní nepřípustnost. Zjevně právně nepřípustná žádost je taková žádost, ze které je na první pohled patrné, že jí nelze vyhovět.[5] Může jít např. o situaci, kdy o přiznání určitého oprávnění, jehož udělení je vázáno na dosažení určitého věku, žádá svým jménem osoba, která této věkové hranice dosud nedosáhla. Zjevně právně nepřípustnou žádostí bude rovněž žádost, ve které se žadatel bude domáhat přiznání práva v rozporu s § 48 odst. 2, tzn. v rozporu s překážkou věci pravomocně rozhodnuté (to jsou případy, kdy bylo vydáno rozhodnutí, které má nejenom formální, ale i materiální právní moc, tedy případy kdy bylo kladně rozhodnuto o žádosti a žadatel se znovu domáhá již dříve přiznaného práva).

Pokud nebude žádost posouzena jako zjevně právně nepřípustná, správní orgán se žádostí bude zabývat. Pokud však shledá, že žádost neobsahuje nové skutečnosti nebo nová zjištění, pro které by bylo možné žádosti vyhovět, žádost rozhodnutím zamítne.

Dále je třeba zmínit ustanovení § 48 odst. 2 správního řádu, které stanoví, že přiznat totéž právo nebo uložit tutéž povinnost lze z téhož důvodu téže osobě pouze jednou. Zde se jedná o překážku věci pravomocně rozhodnuté, neboli res administrata. Daná zásada souvisí především se zásadou právní jistoty a ochrany práv nabytých v dobré víře (vyjádřené v ustanovení § 2 odst. 3 správního řádu). Z tohoto ustanovení tedy plyne, že bylo-li již dříve ve věci rozhodnuto, nelze vydat nové rozhodnutí v téže věci (až na výjimky stanovené v ustanovení § 101 správního řádu).

Jak ovšem plyne z komentáře ke správnímu řádu[6], a to k ustanovení § 48 odst. 2 ne každé pravomocné rozhodnutí má účinky překážky věci pravomocně rozhodnuté, takovou překážkou zejména není rozhodnutí o zamítnutí žádosti. Rozhodnutím o zamítnutí žádosti se totiž nepřiznávají žádná práva a neukládají žádné povinnosti, neboť se spíše jedná o rozhodnutí, kterým se deklaruje, že žadatel nesplňuje podmínky pro přiznání práva.[7] Na tato rozhodnutí se tedy výše uvedená zásada nebude aplikovat. Materiální právní moci mohou nabýt pouze pozitivní správní rozhodnutí, zatímco negativní správní rozhodnutí nabývají pouze formální právní moci. Negativní rozhodnutí proto nebrání správnímu orgánu v provedení nového řízení a vydání nového rozhodnutí v téže věci.

Lze se setkat i s případy, kdy žadatel podává novou žádost, aniž by o jeho původní žádosti bylo pravomocně rozhodnuto. To se děje zejména v případech, kdy prvoinstanční orgán rozhodne, že žádost zamítne a účastník správního řízení podá proti tomuto rozhodnutí odvolání. Nicméně aniž by účastník vyčkal vydání rozhodnutí o odvolání, podá správnímu orgánu prvního stupně novou žádost v téže věci.

V tomto případě se postupuje podle ustanovení § 48 odst. 1 správního řádu, které vychází ze zásady "ne bis in idem", neboť zde je stanoveno, že zahájení řízení u některého správního orgánu brání tomu, aby o téže věci z téhož důvodu bylo zahájeno řízení u jiného správního orgánu (překážka litispendence) v případě, že řízení nebylo ještě pravomocně skončeno. Totožnost věci by měla být definována v předmětu žádosti. Pokud zákon uvádí "jiný správní orgán", tím spíše by nemělo být zahájeno řízení v téže věci ani u stejného orgánu.

Zde lze také poukázat na obecné zásady činnosti správních orgánů (§ 2 - § 8 správního řádu), zejména na ustanovení § 8 odst. 1, podle kterého správní orgány dbají vzájemného souladu všech postupů, které probíhají současně a souvisejí s týmiž právy nebo povinnostmi dotčené osoby. Je to právě účastník správního řízení (žadatel), kdo je povinen správní orgány bezodkladně upozornit na to, že u různých správních orgánů (nebo u jiných orgánů veřejné moci) probíhá více správních řízení současně. Bez této součinnosti je mnohdy těžké předvídat, že zde existuje, zejména pokud se správní řízení vedou u různých správních orgánů, překážka litispendence.

Z ustanovení § 66 správního řádu vyplývá, že skutečnost několika zároveň probíhajících správních řízení je důvodem pro zastavení řízení, a to podle § 66 odst. 1 písm. e) pro bezpředmětnost žádosti.

S ohledem na tyto skutečnosti, lze tedy konstatovat, že pokud se správní orgán dozví, že žadatel podal novou žádost, aniž by vyčkal rozhodnutí o odvolání (o stejné, ovšem dříve podané žádosti), tak toto nové řízení usnesením zastaví, a to podle ustanovení § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu. Pokud však tato nově podaná žádost obsahuje nové skutečnosti nebo zjištění, jedná se o nové správní řízení, na jehož konci správní orgán vydá rozhodnutí. Nicméně podat novou žádost lze až po té, co původní řízení skončí vydáním rozhodnutí, které bude pravomocné. Pokud se však žadatel v průběhu správního řízení dozví o nových skutečnostech, může je uplatnit ve svém odvolání (dle ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu).

Mgr. Michaela Fedrová

Mgr. Michaela Fedrová,
2. ročník doktorského studia na Právnické fakultě UK v Praze

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Zákon č. 500/2004 Sb. , správní řád, ve znění pozdějších předpisů
[2] Zákon č. 325/1999 Sb. , o azylu, ve znění pozdějších předpisů
[3] Zákon č. 326/1999 Sb. , o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů
[4] Zákon č. 183/2006 Sb. , o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
[5] Rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 74/2007 – 55 ze 7.5.2008
[6] J.Vedral, Komentář ke Správnímu řádu, II. vydání z roku 2012, str. 502-503)
[7] Rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě čj. 22 Ca 58/2000 – 31 z 20. 12. 2000