Uvedeným mělo dojít též k posílení zásady práva na účinnou soudní ochranu jako jedné ze stěžejních zásad Unie a záruky právního státu, zejména ve vztahu k právu na zákonného soudce a zajištění plné ochrany unijních práv.[2]

Je však třeba konstatovat, že tzv. Köblerova doktrína proces aberace v podávání předběžných otázek soudy členských států neodstranila a v unijním právu stále dochází k velkému množství případů, kdy není předběžná otázka položena, ačkoliv jsou k tomu naplněny všechny judikaturou SDEU vymezené podmínky. V takovém případě však soud členského státu, který nepoloží předběžnou otázku a sám ve věci bez dalšího rozhodne, jedná v rozporu s unijním právem, neboť nedošlo k předložení věci zákonnému soudci, který měl jako jediný pravomoc rozhodnout o určité sporné otázce týkající se výkladu či platnosti unijního práva. Tímto soudem je přitom pouze SDEU. Tím došlo k odepření přístupu k zákonnému soudci a porušení práva na účinnou soudní ochranu jako jedné z klíčových zásad práva Unie.

V předkládaném příspěvku autor zhodnotí praktickou uplatnitelnost tzv. Köblerovy doktríny a ve stručnosti předloží návrhy, jak s přihlédnutím k primárnímu právu Evropské unie zvýšit její využitelnost a efektivitu, a tím současně uplatnitelnost institutu unijními občany. Vedle toho vyloží, jaký je vztah mezi uplatněním této doktríny a právem na účinnou soudní ochranu v rámci unijního práva. Je přitom nezbytně třeba vzít v potaz, že efektivita institutu odpovědnosti členského státu za nepoložení předběžné otázky SDEU je velmi úzce spjata se základními zásadami práva Unie a řádným fungováním jejího právního řádu. Stručně řečeno – při nepokládání předběžných otázek v situacích, kdy je to třeba, nebudou autoritativně vyřešeny sporné otázky unijního práva, pročež nebude Unie jako právní společenství fungovat řádně, a zároveň dojde ke vzniku škody na straně účastníků vnitrostátních řízení, což povede k vnitrostátním sporům o náhradu škody a současně k oslabení důvěry ve fungování unijního právního řádu. Proto je třeba řádnému fungování tzv. Köblerovy doktríny a institutu předběžné otázky obecně přikládat značnou váhu.

Příspěvek pak staví na závěrech recentní judikatury SDEU stejně jako relevantní judikatury ESLP a členských států a na analýze podstatných ustanovení primárního práva EU.

Reklama

Microsoft Copilot pro Office365 prakticky (online - živé vysílání) - 2.12.2024

2.12.2024 13:003 025 Kč s DPH
2 500 Kč bez DPH

Koupit

Köblerova doktrína vychází z rozhodnutí SDEU ve věci Köbler[3]. Tím došlo v roce 2003 k rozšíření již zavedené doktríny odpovědnosti členského státu za porušování práva EU[4] o povinnost nahradit škodu způsobenou jednotlivcům i v případech, kdy porušení práva EU vyplývá z rozhodnutí soudu členského státu, který rozhoduje v poslední instanci.[5] Podmínky této odpovědnosti byly stanoveny v zásadě stejné jako ty, které upravují odpovědnost státu podle práva EU obecně; musí se tedy jednat o porušení takového pravidla, jehož cílem je poskytnout práva jednotlivcům, porušení unijního práva musí být (zjevně) dostatečně závažné[6] a mezi porušením pravidla a vznikem škody musí existovat přímá příčinná souvislost (kauzální nexus). Odpovědnost členského státu zde vychází přímo z unijního práva. To znamená, že jednotlivci musí mít možnost dovolávat se odpovědnosti členského státu a požadovat náhradu škody prostřednictvím řízení před vnitrostátním soudem a při dodržení principů rovnosti (ekvivalence) a efektivity, nehledě na případná omezení takovéto žaloby ve vnitrostátním právu.[7] Nedochází tak sice k využití dalšího opravného prostředku proti rozhodnutí vnitrostátního soudu posledního stupně, ale jednotlivec – účastník původního řízení před vnitrostátním soudem – má možnost získat náhradu vzniklé škody.[8]

Z kombinace rozhodnutí ve věci Köbler a kritérií stanovených Soudním dvorem dříve ve věci CILFIT[9] může na první pohled vyplývat, že vnitrostátní soudy poslední instance by měly raději položit předběžnou otázku, aby se vyhnuly následnému vzniku odpovědnosti za škodu. Praktický pohled na tuto povinnost je ale jiný, když byla judikaturou SDEU po rozhodnutí ve věci CILFIT vymezena další část situací, kdy není třeba předběžnou otázku položit. Navíc se v praxi ukázalo jako velmi problematické již jen naplnění samotných podmínek pro přípustnost žalob dle Köblerovy doktríny, včetně samotného prokázání zjevného dostatečně závažného porušení povinnosti stanovené v čl. 267 odst. 3 SFEU a kauzálního nexu mezi porušením a škodou, kdy žalobce musí prokazovat hypotetický závěr, že by mu v případě položení předběžné otázky vnitrostátním soudem členského státu byla nevznikla budoucí škoda.[10]

Přestože musí vnitrostátní soud posledního stupně dodržet povinnost předběžnou otázku položit,[11] má stále možnost posoudit, zda je otázka relevantní pro rozhodnutí ve věci, nebo nejsou-li naplněna další kritéria dle rozhodnutí CILFIT.[12] Proto i přesto, že dikce čl. 267 odst. 3 SFEU stanovuje podmínky, za nichž je povinností vnitrostátního soudu předběžnou otázku položit, a rozhodovací praxí Soudního dvora dovozené výjimky měly dopadat jen na omezené množství případů a být posuzovány značně restriktivně, vnitrostátní soudy posledního stupně jich často (kreativně) využívají k tomu, aby se své povinnosti „zprostily“.[13]

Jak doktrína acte éclaire, tak doktrína acte clair, dávají vnitrostátním soudům posledního stupně určitý prostor ke zdůvodnění nepoložení předběžné otázky. Další kritéria pro rozhodnutí o (ne)položení předběžné otázky vedle těch stanovených ve věci CILFIT pak byla SDEU vymezena v rozhodnutí ve věci Ferreira da Silva e Brito[14], a to pro situace, kdy je intepretace pojmu unijního práva předmětem konfliktních rozhodnutí soudů nižších stupňů, a současně existují opakovaně se vyskytující výkladové problémy ohledně tohoto pojmu v různých členských státech.[15] To totiž vede k právní nejistotě a existenci rozporných soudních rozhodnutí napříč členskými státy. Tyto dvě podmínky jsou nejspíše kumulativní. Ve spojené věci X. a T. A. van Dijk[16] pak Soudní dvůr naopak doplnil výjimku z povinnosti, když rozhodl, že vnitrostátní soudy poslední instance nejsou povinny položit předběžnou otázku za situace, kdy nižší vnitrostátní soud položil předběžnou otázku týkající se zcela totožné problematiky (přičemž je o této otázce aktuálně SDEU rozhodováno), ani nemusí vyčkat jeho odpovědi na tuto otázku.[17] K potvrzení existence výjimek z povinnosti položit předběžnou otázku došlo též v nedávném rozhodnutí SDEU ve věci Consorzio Italian Management.[18]

Situace je ještě komplikovanější ve vztahu k povinnosti položit předběžnou otázku ohledně platnosti unijních právních aktů. Na ni se neuplatní výjimky dle CILFIT a povinnost tak tíží každý rozhodující vnitrostátní soud bez ohledu na jeho pozici v justičním systému daného členského státu. Nepoložení předběžné otázky vnitrostátním soudem jakéhokoliv stupně v tomto případě vede de facto k odepření práva na zákonného soudce a na účinnou soudní ochranu, protože je zde jediným orgánem oprávněným posuzovat platnost unijních právních aktů Soudní dvůr. Zároveň dochází k částečné negaci samotného smyslu řízení o předběžné otázce. Toto řízení totiž ve vztahu k unijnímu právnímu řádu poskytuje doplňkovou možnost odstranění protiprávních unijních aktů vedle žaloby na neplatnost dle čl. 263 odst. 4 SFEU. Protože o položení předběžné otázky rozhoduje vnitrostátní soud, je pak na jeho subjektivním posouzení, zda bude mít pochybnosti o platnosti unijního právního aktu či nikoliv.[19]

Jak ukázala předchozí úvaha, systém odpovědnosti státu za škodu dle Köblerovy doktríny zatím nefunguje efektivně, způsobem, jak bylo zamýšleno, a úspěšné domožení se náhrady škody v rámci něj je doposud možné toliko teoreticky. V praktické rovině jsou totiž podmínky pro uplatnění Köblerovy doktríny vnitrostátním žalobcem, tedy jednotlivcem, jehož unijní práva byla porušena nepoložením předběžné otázky soudem posledního stupně, takřka nesplnitelné, a tak se v současné době jedná o institut s nízkou využitelností.[20] Köblerova doktrína v unijním právu ale rozhodně není „mrtvou literou“.

Aby tento institut fungoval, je dle autora příspěvku nezbytné doplnit problematiku odpovědnosti členského státu o uvážení, zda nedošlo postupem vnitrostátního soudu též k zásahu do základních práv občanů Unie. V tomto smyslu je nutno upozornit, že jedním ze základních principů odpovědnosti členského státu je zajištění práva na účinnou soudní ochranu.[21]

Na rozebíranou povinnost je potom třeba nahlížet též prismatem čl. 47 odst. 2 LZP EU a čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, který nabývá specifického významu ve vztahu právě k řízení o předběžné otázce, a to i přesto, že výslovně nepožaduje po členských státech dohlížet nad uvažováním národních soudů ve vztahu k podání nebo nepodání předběžné otázky.[22] Kromě toho je třeba vzít v potaz spojitost mezi účinnou soudní ochranou dle čl. 47 odst. 2 LZP EU a požadavkem platnosti a řádného výkladu norem unijního práva, jež jsou předmětem řízení o předběžné otázce.

Je rovněž nutné nepustit ze zřetele, že SDEU ve věci Köbler nechal otevřenou otázku, zda nepoložení předběžné otázky může samo o sobě vést ke vzniku odpovědnosti členské státu, nebo je nezbytné, aby došlo současně též k porušení unijního práva.[23] Nabízí se proto úvaha, zda může zamezení přístupu k SDEU v rámci řízení o předběžné otázce znamenat vedle porušení povinnosti v čl. 267 odst. 3 SFEU také současné odepření unijního práva na účinnou soudní ochranu, když povinnost položit předběžnou otázku směřuje k ochraně před porušením unijního práva.

Rozhodnutí vnitrostátního soudu nepoložit předběžnou otázku totiž upírá účastníkovi řízení, aby otázku platnosti, případně výkladu, unijního práva rozhodl jediný k tomu příslušný soud, tj. Soudní dvůr jako tzv. zákonný soudce (jak již bylo řečeno výše).[24] Pokud se tedy v řízení před vnitrostátním soudem jednalo o takovouto otázku, a ta nebyla Soudnímu dvoru předložena a rozhodl o ní sám vnitrostátní soud, rozhodoval ve věci soud, který k tomu neměl pravomoc. V takovém případě došlo k porušení čl. 47 odst. 2 LZP EU. Měli bychom tak před sebou situaci s dvojím pochybením. Jednak nebyla položena předběžná otázka, ačkoliv být položena měla, a současně o určité otázce unijního práva rozhodl nepříslušný soud. Pro řešení tohoto problému v rámci práva EU se potom lze inspirovat v judikatuře ESLP.

ESLP ohledně odpovědnosti státu rozlišuje mezi error in iudicando, zahrnující situace, v nichž dojde k porušení hmotněprávního pravidla, které uděluje právo, a error in procedendo, jež zahrnuje situace, kdy rozhodnutí národního soudu vede k porušení práva být slyšen, zakotveného v čl. 6 odst. 1 Úmluvy.[25] V tomto smyslu může být (analogicky s čl. 6 odst. 1 Úmluvy) porušení povinnosti uvedené v čl. 267 odst. 3 SFEU spojeno s právem na spravedlivý proces uvedeným v čl. 47 odst. 2 LZP EU, bez nutnosti prokazovat dodatečné porušení (další) hmotněprávní normy unijního práva udělujícího práva jednotlivcům.[26] Právo na předložení předběžné otázky by tak bylo považováno za odvozené od práva na účinnou soudní ochranu. Odmítnutí položit předběžnou otázku vnitrostátním soudem posledního stupně by tak při naplnění dalších podmínek (mezi které by mohla patřit absence odůvodnění, jeho nedostatečnost, či odepření práva na zákonného soudce) samo o sobě zakládalo porušení čl. 47 odst. 2 LZP EU a právní nárok na náhradu škody, a to bez potřeby porušení dalšího unijního pravidla. 

Přitom je však třeba rozlišovat „nekvalifikované“ a „kvalifikované“ porušení povinnosti položit předběžnou otázku podle čl. 267 odst. 3 SFEU.

K „nekvalifikovanému“ porušení by došlo tehdy, pokud bylo nepoložení předběžné otázky vnitrostátním soudem v souladu a za podmínek stanovených čl. 47 odst. 2 LZP EU. Zde se lze částečně inspirovat v nedávném rozhodnutí SDEU ve věci Consorzio Italian Management.

O takovou situaci by se jednalo kupříkladu tehdy, pokud by vnitrostátní soud poslední instance nepoložil předběžnou otázku z důvodu, že se nesprávně domníval, že otázka výkladu unijního práva, která před ním byla vznesena, nebyla relevantní pro rozhodnutí v jím projednávané právní věci, a že by proto odpověď na tuto otázku Soudním dvorem, ať už jakákoliv, nemohla mít žádný vliv na řešení sporu. Svou úvahu vedoucí k tomuto závěru by přitom tento soud vyložil v odůvodnění svého rozhodnutí.[27] V takovém případě sice vnitrostátní soud poslední instance nepoložením předběžné otázky pochybil, avšak současně dodržel podmínky vyžadované unijním právem pro zajištění účinné soudní ochrany, tak, jak jsou odvozovány od čl. 47 odst. 2 LZP EU.[28] K porušení dalšího unijního práva proto v daném případě nedošlo.[29] Zde ale autor dodává, že pro skutečně efektivní fungování nastíněného postupu by bylo třeba přísnější a jasnější vymezení nezbytných náležitostí odůvodnění rozhodnutí o nepoložení předběžné otázky, které zatím v judikatuře SDEU chybí. 

Při nenaplnění výše uvedených podmínek by naopak jednání vnitrostátního soudu konstituovalo „kvalifikované“ porušení, tedy vedle čl. 267 odst. 3 SFEU by došlo současně také k porušení čl. 47 odst. 2 LZP EU jako souvisejícího unijního práva, a to bez dalšího, což ovšem nevylučuje možnost porušení ještě dalšího práva odvozeného. Nalezení takovéhoto odvozeného práva již však nebude nezbytné pro vznik nároku na náhradu škody v navazujícím (akcesorickém) řízení před vnitrostátním soudem. Pro uplatnitelnost tohoto přístupu je pak podstatné, že SDEU rozhodl, že čl. 47 LZP EU je sám o sobě jasný a určitý a jeho obsah nepotřebuje být specifikován skrze ustanovení unijního nebo vnitrostátního práva, kterým by došlo k udělení práva jednotlivcům, na něž by se mohli odvolávat.[30]

Závěr

Je bohužel zjevné, že současná právní úprava odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou nepoložením předběžné otázky soudem posledního stupně tak, jak byla vymezena v rozhodnutí ve věci Köbler, není dostatečná, ani efektivní. Jak ukazuje zkušenost, dokonce i v členských státech, kde je Köblerova doktrína teoreticky akceptována, není často postup pro náhradu škody pro vysoké formální požadavky v praxi uplatňován, a i ve vzácných případech, kdy byl uplatněn, nebylo odškodnění téměř nikdy uděleno.[31]

Jako vhodné řešení pro takovéto situace porušení unijního práva se nabízí úprava podmínek Köblerovy doktríny s přihlédnutím k opakujícím se problémům v praxi a ke znění čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU a čl. 47 odst. 2 LZP EU, tedy zřetelné propojení této odpovědnosti s právem na účinnou soudní ochranu. Pro zajištění práva na účinnou soudní ochranu v unijním právu je ostatně řádné pokládání předběžných otázek stěžejní.

Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU by přitom ve vztahu k uvedenému právu představoval právní základ pro uplatnění povinnosti položit předběžnou otázku. V tomto smyslu by měl Soudní dvůr specifikovat, jaké požadavky klade čl. 47 odst. 2 LZP EU na vnitrostátní soudy posledního stupně, které nepoloží předběžnou otázku (ať ve věci výkladu či platnosti unijního práva). Judikatura by se pak mohla ubírat směrem k jasnějšímu vymezení výjimek z povinnosti položit předběžnou otázku, které byly původně stanoveny ve věci CILFIT, a jasně určit, kdy je položení předběžné otázky nezbytné a kdy tudíž její nepoložení představuje porušení unijního práva, čímž by mohla být usměrněna mnohdy rozporná praxe vnitrostátních soudů rozhodujících v (navazujícím) řízení o náhradě škody.

Ačkoliv i nyní čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ukládá členským státům povinnost uplatnit prostředky k zajištění účinné soudní ochrany v oblastech regulovaných unijním právem, rozdílná kritéria uvážení u jednotlivých členských států mohou vést k nejistotě a jisté míře aberací v rozhodování o právech jednotlivců. Proto by měl SDEU jasně vymezit, kdy nepoložení předběžné otázky vede k porušení čl. 47 odst. 2 LZP EU.[32]

Řešením by také mohlo být větší zapojení Komise, přičemž se nabízí možné navázání odpovědnosti členských států na čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, kdy by porušení práva na účinnou soudní ochranu mohlo být sankcionováno na základě iniciativy Komise v rámci řízení o porušení povinnosti dle čl. 258 SFEU.[33]

V současné podobě Köblerova doktrína slouží spíše toliko jako „varovný mechanismus“ pro soudy členských států, aby plnily své povinnosti při aplikaci unijního práva, a tím zabránily vzniku škody jednotlivci. V tomto ohledu lze uznat, že rozsudek ve věci Köbler měl dopad na vnitrostátní režimy a obecně přispěl ke zvýšení úrovně ochrany práv jednotlivce. Vyplývá to z přizpůsobení vnitrostátních režimů odpovědnosti Köblerově doktríně.[34] Samotná koncepce odpovědnosti státu však není dostatečně koherentní a je žádoucí určit, zda je její primární funkcí náprava škod vzniklých porušením práv jednotlivců nebo sankcionování soudů poslední instance nepokládajících předběžné otázky, čímž dochází z jejich strany k cílenému porušování unijního práva a nerespektování jeho přímého účinku.[35] Je také nutné blíže stanovit dopady nepoložení předběžné otázky ve vyžadovaných případech na dodržení práva na účinnou soudní ochranu jako stěžejní zásady unijního práva, jejíž význam stále vzrůstá, a to i ve vztahu k možnému následnému řízení proti členskému státu ze strany Komise. Tyto úkoly pak leží předně na SDEU.[36]

Jak ale bylo demonstrováno v tomto příspěvku, již nyní existují řešení, která by mohla praktickou využitelnost tohoto institutu zefektivnit a učinit jej (minimálně) skutečně použitelným nástrojem pro unijní občany jako žalobce v navazujících řízeních o náhradě škody vzniklé nepoložením předběžné otázky vnitrostátním soudem poslední instance, a jako nástroj pro posílení legitimity unijního práva.[37]

Resumé v češtině

Příspěvek hodnotí současný stav unijní úpravy odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou porušením povinnosti položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie dle čl. 267 odst. 3 SFEU. Vedle zhodnocení současné právní úpravy rozebírá také samotnou praktickou uplatnitelnost tzv. Köblerovy doktríny, její vztah k právu na účinnou soudní ochranu, a přichází s návrhy, jak zvýšit její využitelnost a efektivitu. Je tomu tak předně proto, že dle názoru autora nepoložení předběžné otázky soudem členského státu mimo jiné zakládá ve vztahu k účastníkům vnitrostátního soudního řízení též porušení práva na účinnou soudní ochranu (coby jednu z obecných právních zásad, které jsou součástí primárního práva EU). V příspěvku představeny možnosti pro zefektivnění procesu rozhodování vnitrostátního soudu o položení či nepoložení předběžné otázky ve vztahu k úspěšnosti pozdějšího vymáhání náhrady škody jednotlivcem dle Köblerovy doktríny. Je tak činěno za pomoci komparativní analýzy primárního unijního práva, relevantní judikatury Soudního dvora a Evropského soudu pro lidská práva. Cílem práce je přiblížit postup uplatňování odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou jednotlivcům v případech, kdy porušení práva EU vyplývá z rozhodnutí soudu členského státu, který rozhoduje v poslední instanci, konkrétně pak v případě nepoložení předběžné otázky k Soudnímu dvoru tímto soudem, a dále nastínění možností pro plnou účinnost tohoto institutu v praxi s přihlédnutím k aktuálnímu judikaturnímu vývoji v rámci EU.

JUDr. PhDr. Jan Rampas,
doktorand katedry evropského práva,
Právnická fakulta Univerzity Karlovy