Působnost právních předpisů územní samosprávy – část. I

Vždy je však určující pro ústavnost a zákonnost právního předpisu územní samosprávy, aby nepřekračoval věcnou působnost obce či kraje. Nemohou tedy být přijímány právní předpisy územní samosprávy stanovící např. trestný čin a trest či upravující jiné oblasti nespadající do působnosti obce a kraje. Rovněž není správné upravovat v právních předpisech územní samosprávy to, co je již upraveno v zákonech nebo v právních předpisech vydaných k jejich provedení, pokud zákon výslovně neumožňuje odchylnou zvláštní úpravu pro určité území.

Působnost právních předpisů samosprávy je součástí obecné působnosti samosprávy, nemůže překračovat hranice obecné působnosti samosprávy a jde o realizaci této působnosti zvláštním právním způsobem – vydáváním právních předpisů.

1 Věcná působnost

Věcnou působností rozumíme oblast společenských vztahů v rámci veřejné správy, které jsou právními předpisy územní samosprávy upravovány. Pro věcnou působnost právních předpisů územní samosprávy je určující, že mohou být vydány jen k plnění úkolů obce nebo kraje v rámci řešení místních záležitostí veřejné správy, která je svěřena obci či kraji. Do této věcné působnosti spadá jak přenesená působnost, tak i samostatná působnost. Vždy je však určující pro ústavnost a zákonnost právního předpisu územní samosprávy, aby nepřekračoval věcnou působnost obce či kraje. Nemohou tedy být přijímány právní předpisy územní samosprávy stanovící např. trestný čin a trest či upravující jiné oblasti nespadající do působnosti obce a kraje. Rovněž není správné upravovat v právních předpisech územní samosprávy to, co je již upraveno v zákonech nebo v právních předpisech vydaných k jejich provedení, pokud zákon výslovně neumožňuje odchylnou zvláštní úpravu pro určité území. Sama o sobě tato vada nemusí být důvodem ke zrušení právního předpisu samosprávy, pokud nepůjde o oblast ústavně vyhrazené zákonu (stanovení trestného činu).[1] Z hlediska věcně působnosti dělíme působnost územní samosprávy na samostatnou (samosprávnou či vlastní) působnost, v niž se vydávají obecně závazné vyhlášky, a přenesenou státní správu, kde se vydávají nařízení[2].

1.1 Rozlišení samostatné a přenesené působnosti

V řadě případů vznikají problémy, zda je konkrétní činnost obce či kraje v rámci samosprávy nebo přenesené státní správy. Ustanovení § 35 zákona o obcích i § 14 zákona o krajích totiž vyjmenovává samostatnou působnost pouze příkladným (demonstrativním) výčtem. Příslušná ustanovení jsou tak široká, že umožňují do samostatné působnosti zařadit značné množství oblastí sloužících k zajišťování hospodářského, sociálního a kulturního rozvoje na území obce nebo kraje, jakož i ochranu a tvorbu zdravého životního prostředí, pokud nejde na základě zvláštních zákonů o výkon státní správy. Příslušná ustanovení zákonů o obcích i o krajích jsou generálními kompetenčními klauzulemi samostatné působnosti.[3] Řadu samostatných působností pak stanoví speciální zákony.[4] Podle čl. 105 Ústavy ČR lze výkon státní správy svěřit orgánům samosprávy jen zákonem. Stejně však čl. 104 ods. 1 Ústavy požaduje, aby samosprávnou působnost zastupitelstvům stanovil zákon. Pojem "působnost zastupitelstev" zvolila Ústava nešťastně, protože se tím zřejmě myslí působnost obce a kraje jako veřejnoprávní korporace, nejen jednoho orgánu obce či kraje. Protože je samostatná působnost územní samosprávy zákonně stanovena velmi široce, nezbývá než konstatovat, že pokud určitá věc podle Ústavy či zákona nepřísluší do působnosti zákonodárství a soudnictví (stanovení trestného činu a trestu, stanovení skutkové podstaty přestupku)[5], pak jde vždy o samostatnou působnost územní samosprávy, jde-li o věc spadající do obecného vymezení samostatné působnosti s přihlédnutím k § 35 zákona o obcích a § 14 zákona o krajích a není-li v zákoně daná věc uvedena jako výkon státní správy.[6] Toto uvedení v zákoně musí být buď výslovné nebo dovoditelné výkladově (např. systematický výklad a podřazení určitého ustanovení vůči většímu celku). Stejná pravidla je proto nutné uplatnit i při určení samostatné nebo přenesené působnosti ve vztahu k právnímu předpisu územní samosprávy. Od účinnosti nových zákonů o obcích a o krajích je situace u právních předpisů v nově přijatých zákonech jednoznačná, protože jde-li o právní předpis v přenesené působnosti, zákonná zmocňovací norma hovoří o nařízení. Pokud tak tomu není, jedná se o obecně závaznou vyhlášku v samostatné působnosti. Jiná situace je u starších předpisů vydaných do podzimu 2000, kdy se používal jednotný pojem obecně závazná vyhláška pro všechny  právní předpisy obcí. Ne každá obecně závazná vyhláška zmíněná v zákoně byla obecně závaznou vyhláškou v přenesené působnosti na základě předpokladu, že jde vlastně o zákonné zmocnění pro vydání této obecně závazné vyhlášky podle čl. 79 ods. 3 Ústavy.[7]

Samozřejmě, že na základě tohoto pravidla ve sporných případech přiřadíme do samostatné působnosti obce řadu věcí, o nichž to zákonodárce učinit nechtěl. Nutné je ovšem řídit se tím, co zákonodárce vyjádřil, nikoliv vyjádřit chtěl. Metodickými pokyny z ministerstev nelze otevírat cestu aplikaci zákona, která by byla protiústavní. Pokud Ústava stanoví, že výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy, jen stanoví-li to zákon (nikoliv nařízením vlády či vyhláškou ústředního orgánu státní správy, byť budou vydány na základě zákona), musí být ze zákona jasné, že řešení určité věci je přenesením státní správy na územní samosprávu, protože jinak bude s největší pravděpodobností vždy spadat do velmi široké samostatné působnosti obce či kraje. Tuto věc nelze řešit podzákonnými prováděcími předpisy a už vůbec ne interními akty (směrnicemi, metodickými pokyny).[8] Z výše uvedeného a s ohledem na § 8 zákona o obcích je nutné uvést, že pokud zákon jasně nestanoví, že určitá oblast a s ní spojená možnost či nutnost vydání právního předpisu je v přenesené působnosti, pak i v pochybnostech platí, že jde o samostatnou působnost obcí. Na tom nic nemění ani odložená účinnost § 8 zákona o obcích na zákony platné před dnem účinnosti nového zákona o obcích,[9] protože tato zásada je zásadou ústavní, kterou zákon nemůže změnit. Stejně je tomu v případě  krajů podle § 4 zákona o krajích.

Naše obecní zřízení navazuje na tradice habsburského Předlitavska, proto je vhodné zdůraznit i zkušenost Rakouské republiky, kde je rovněž rozdělení působnosti obcí na "vlastní" a přenesenou státní správu ze spolku či země. V Rakousku musí být v zákoně rozlišeno, zda jde o výkon státní správy či samosprávy s tím, že na rozdíl od ústavního výkladu u nás rakouská ústava požaduje vždy uvedení v zákoně, že jde o věc ve "vlastní" působnosti obce; jde vlastně o ústavní směrnici pro zákonodárce.[10]

1.2 Pojímání samostatné působnosti Ústavním soudem

Zvláštní přístup k zákonnému vymezení samostatné působnosti zvolil Ústavní soud na základě aplikace původního § 14 zákona č. 367/1990 Sb. , o obcích. Ústavní soud již v případu první obecně závazné vyhlášky, kterou zrušil,[11] poukázal, že i pro obce platí ustanovení čl. 2 ods. 4 Ústavy ČR a čl. 2 ods. 3 Listiny základních práv a svobod, a tedy že i obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti vydané na základě čl. 104 Ústavy vyžadují zákonný podklad, pokud stanoví povinnosti pro osoby. Toto stanovisko Ústavního soudu nebylo v souladu se systematickým výkladem ústavního pořádku. Článek 2 Ústavy i Listiny jsou obsaženy v hlavě první - základní (neboli obecná) ustanovení. Článek 104 Ústavy je obsažen v hlavě sedmé - územní samospráva. Protože obě normy mají stejnou ústavní právní sílu, tak se při pochybnosti ve výkladu musí použít pravidlo, že speciální má přednost před obecným. Jinými slovy obecně platí čl. 2 Ústavy i Listiny, ale pro oblast samosprávy se v případě obecně závazných vyhlášek použije přednostně čl. 104 Ústavy umožňující vydávání obecně závazných vyhlášek bez zákonného zmocnění, pokud jsou vydány v zákonem stanovené samosprávné působnosti – to je dostatečný zákonný rámec pro vydání obecně závazných vyhlášek podle čl. 104 Ústavy.  Z mocenské povahy veřejné správy pro samosprávu plyne právo v obecně závazných vyhláškách stanovit povinnosti přímo na základě ústavního zmocnění uvedeného v čl. 104 Ústavy ČR.[12] Ústavní soud zde neadekvátně reagoval na nežádoucí skutečnost, že do roku 1989 byla řada povinností stanovena podzákonnými předpisy. Ústavní soud však v tomto případě dostatečně nerozlišil, že obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti jsou přijímány zastupitelstvem, které má stejný demokratický mandát přímo od občanů na základě voleb jako Parlament. Zastupitelstva i Parlament tak přímo reprezentují princip suverenity lidu ve státě, i když na jiných úrovních a z odlišných hledisek. Obdobně jako v případě zákona i obecně závazná vyhláška vydaná v samostatné působnosti je primárním právním předpisem.[13] Tento právní předpis má zcela jinou podstatu než ostatní podzákonné sekundární právní předpisy (nařízení vlády, vyhlášky ústředních orgánů státní správy, nařízení krajů a obcí v přenesené působnosti) vydané k provedení zákona výkonnými orgány, které nejsou přímo voleny občany. Ústavní soud si musí být vědom, že v případě rozhodování o obecně závazných vyhláškách v oblasti samosprávy není nezávislou institucí, když rozhoduje proti samosprávě. I Ústavní soud patří do soustavy státních orgánů, proto musí být ve svém rozhodování opatrný, aby vyvážil své přirozené řazení k státním orgánům. Ústavní soud si musí uvědomit důležitost samosprávy pro moderní demokratický stát, důležitost práva územního společenství občanů na vlastní správu svých věcí, byť nepřímo prostřednictvím volených zástupců, proti nevolené, jmenované byrokratické správě z hlavního města i podstatu samosprávy jako čtvrté moci ve státě, sloužící k oslabení silné centrální státní moci na základě horizontální dělby moci. Pokud si toto Ústavní soud při svém rozhodování neuvědomoval a požadoval pro stanovení povinností v obecně závazných vyhláškách vydaných v samostatné působnosti konkrétní zákonné zmocnění, tak snižoval demokratický obsah mandátu člena zastupitelstva vůči mandátu člena Parlamentu a navíc podlamoval mocenský základ samosprávy v možnosti vydávání obecně závazných vyhlášek bez výslovného zákonného zmocnění a tím narušoval rozdělení a vzájemnou kontrolu moci dané Ústavou ČR.[14] Ústavní soud musí být garantem ústavních práv územní samosprávy.

Ústavní soud se významně dotkl pojímání samostatné působnosti obcí podle § 14 zákona č. 367/1990 Sb. , o obcích tím, že pro potřeby posuzování zákonnosti obecně závazných vyhlášek v samostatné působnosti považoval výčet v odstavci 1 § 14 za taxativní (vyčerpávající), nikoliv demonstrativní. § 14 odst. 1 byl uveden větou: Do samostatné působnosti obcí patří zejména:. Šlo tedy o jasný úmysl zákonodárce uvést demonstrativní výčet, v odstavci 2 jsou pak uvedeny další oblasti samostatné působnosti obce. Pro oblast vydávání obecně závazných vyhlášek však Ústavní soud deklaroval, že bude pro účely zákonného podkladu pro stanovení povinností považovat výčet samostatné působnosti obcí v § 14 ods. 1 za taxativní.[15] Pokud chtěla obec vydat obecně závaznou vyhlášku stanovící povinnosti v oblastech neuvedených v § 14 ods. 1, ale spadající pod odstavec 2, pak to mohla dle Ústavního soudu učinit jen na základě zmocnění daného zákonem, samotný § 14 ods. 2 zákona o obcích nebyl dostatečným zákonným podkladem pro stanovení povinností obecně závaznými vyhláškami v samostatné působnosti.

Mezi soudci Ústavního soudu byli zastánci etatistického a tvrdě centralistického názoru na veřejnou správu i soudci chápající potřebu samosprávy pro moderní demokratický stát. Tento dvojí přístup se projevil i v nejednotném rozhodování Ústavního soudu, i když původně převažoval bohužel etatistický názor, který zejména vyjádřili soudci Pavel Holländer a Antonín Procházka ve svém odlišném stanovisku k nálezu ve věci návrhu na zrušení Tržního řádu města Přerov[16], který jinak vybočoval z antisamosprávného přístupu Ústavního soudu k obecně závazným vyhláškám v samostatné působnosti. Zde dokonce zmínění soudci prezentovali názor, že při připuštění možnosti obcí vydávat obecně závazné vyhlášky v oblasti samosprávy dané zákonem, ale bez zákonného zmocnění (tedy v rámci realizace jejich ústavního práva), se obec dostává na pozici územních celků ve federaci. Tento názor je nutné zcela odmítnout. Realizací článku 104 ods. 3 Ústavy se obec nikdy nemůže dostat na pozici subjektu federace (státu), jelikož obecně závazné vyhlášky nemohou být v rozporu se zákonem. Ve federaci se může dostat zákon subjektu federace do rozporu se zákonem federace, věc pak řeší zkoumání, který ze zákonů je vydán v souladu s ústavním rozdělením kompetencí mezi federaci a její subjekty.

Významným mezníkem bylo rozhodnutí Ústavního soudu ve věci obecně závazné vyhlášky města Slatiňany.[17] Soudce zpravodaj Vojen Güttler v původní zpravodajské zprávě vyšel z respektu k samosprávnému principu v moderním demokratickém státě. Při prvním hlasování ve věci tento přístup získal 6 hlasů z 12. Teprve po opakovaném hlasování a po setrvání soudců na svém stanovisku bylo přijato řešení, že obecně závazná vyhláška bude zrušena na základě dřívějšího právního názoru Ústavního soudu.[18] To, že významná část pléna se přihlásila k respektování práv územní samosprávy, bylo významným znamením do budoucna s tím, že lze očekávat příznivější judikaturu z hlediska samosprávy po personální obměně Ústavního soudu a po zvýšení respektu k územní samosprávě se zřízením vyšších územních samosprávných celků, jejichž zastupitelstva mohou vydávat obecně závazné vyhlášky za stejných ústavních podmínek jako obce. Významným signálem pro možnou změnu byla i odlišná stanoviska některých soudců připojovaná k nálezům rušícím z výše uvedených důvodů obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti.[19]

Ústavní soud by při zvažování neústavnosti a nezákonnosti obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti měl postupovat v těchto krocích[20]:

1.      zjistit formální správnost vzniku a vyhlášení obecně závazné vyhlášky (platné přijetí příslušným orgánem, správné zveřejnění),

2.      zjistit, zda obecně závazná vyhláška není v rozporu s ústavním pořádkem, mezinárodní smlouvou o lidských právech a svobodách podle čl. 10 Ústavy či se zákonem. Obecně závazná vyhláška nemůže být v rozporu s lidskými právy a základními svobodami, ať již kodifikovanými vnitrostátně (Listina základních práv a svobod) či mezinárodními úmluvami, které jsou podle čl. 10 Ústavy bezprostředně závazné.  Při posuzování podmínek dotčení příslušného základního práva nebo svobody nestačí vycházet z toho ustanovení, kde jsou základní právo nebo svoboda obsaženy, ale musí se ústavnost právního předpisu samosprávy posoudit i podle obecných ustanovení  Ústavy či Listiny základních práv a svobod[21],

3.      zjistit, zda je obecně závazná vyhláška vydána v oblasti samosprávy k plnění úkolů obce či kraje při řešení místních záležitostí,[22]

4.      v případě, že jsou stanoveny povinnosti osobám, zjistit, zda jde o oblast samosprávy, kde obec či kraj vystupuje jako nositel veřejné moci s možností ukládat povinnosti.[23].

Pokud vyhoví obecně závazná vyhláška v samostatné působnosti uvedeným kritériím, pak jde o obecně závaznou vyhlášku ústavní a zákonnou. Podle čtvrtého kritéria musíme rozlišovat obecně závazné vyhlášky vydané v samostatné působnosti, ale nestanovící povinnosti právnickým a fyzickým osobám (obecně závazné vyhlášky o pravidlech pronajímání obecních bytů, statuty), a obecně závazné vyhlášky stanovící povinnosti (obecně závazné vyhlášky o veřejném pořádku). Územní samospráva nemůže svým právním předpisem jako aktem veřejné moci měnit soukromoprávní vztahy (existující nájemní smlouvy) ani v případě hospodaření s vlastním majetkem[24], což je dozajista samostatná působnost. Územní samospráva může jen upravit podmínky uzavírání soukromoprávních úkonů na své straně (podmínky výběru partnera pro uzavření nájemní smlouvy) a dále může stanovit povinnosti tam, kde plní policejní funkce (veřejný pořádek), přičemž policejní funkcí se zde myslí širší význam daného pojmu - vymezená působnost územní samosprávy jako nositele veřejnomocenských oprávnění.

Z tohoto pohledu není relevantní požadavek, který se občas vyskytuje, že obecně závazná vyhláška má být vydána z vážných důvodů zejména v záležitostech týkajících se bezprostředně obyvatel a neměla by řešit věci, které lze řešit interními akty (směrnicemi). I když lze s tímto názorem souhlasit, není taková obecně závazná vyhláška sama o sobě nezákonná, a tedy vhodná ke zrušení. Sám Ústavní soud ve svém prvním nálezu, kterým zamítl návrh přednosty okresního úřadu na zrušení obecně závazné vyhlášky, konstatoval, že obec tímto způsobem může sledovat i cíl větší transparentnosti vůči občanům např. ve věci nakládání s obecním majetkem, než jaké by bylo dosaženo při interních aktech.[25] Obdobně to platí i pro obecně závazné vyhlášky kraje.

• Tweet