Rizika nekoncepční právní úpravy v oblasti solární energie

V poslední době stále více nabývá na aktuálnosti problematika týkající se výroby solární elektřiny a zásadního zhoršení ekonomických podmínek pro investory. V návaznosti na změny provedené v legislativní oblasti, jež dokládají nesystémový přístup vlády, která nejprve nepromyšleně nastavila extrémně výhodné podmínky a poté začala rozvoj fotovoltaických elektráren uměle utlumovat, se v médiích často objevují úvahy o zákonnosti nové právní úpravy a možnostech napadnout ji právní cestou, popř. žalovat stát o náhradu vzniklé škody. Cílem tohoto příspěvku je ve stručnosti nastínit rámcové možnosti, jak toho dosáhnout a rovněž připomenout změny týkající se podmínek pro fotovoltaická zařízení instalovaná v České republice.

Nelze pochybovat o nekoncepčnosti, nekompetentnosti a v konečném důsledku i o rizikovosti nové právní úpravy, kterou vláda účelově řešila útlum solárního boomu. V minulém roce došlo k výrazném nárůstu množství podporovaných zdrojů a současně poklesly investiční náklady na jejich výstavbu. Vláda si uvědomila, že vlivem výrazného snížení investičních nákladů na výstavbu solárních elektráren a omezených pravomocí Energetického regulačního úřadu dostatečně regulovat podporu, vznikla v oblasti podpory výstavby a provozování solárních elektráren situace, která bude mít ve svém důsledku za následek zdražení elektřiny pro domácnosti i pro průmyslové velkoodběratele. Někteří politici dokonce označovali vysokou státní podporu rozvoje fotovoltaických elektráren za nemravný zisk nejen pro jeho výši, ale proto, že je státem vytvářený a garantovaný a tento zisk inkasují soukromé subjekty, zatímco náklady ekologického chování dopadají na zcela jiné subjekty. Prvním krokem k narovnání této situace, ke kterému vláda přistoupila, byla novela zákona č. 137/2010 Sb. , jež stanovila podmínku o minimální době návratnosti investice, za kterou je možné regulovat výši podpory o více než 5 procent ročně. Tuto podmínku využil Energetický regulační úřad při stanovení podpory na výrobu elektřiny ze solárních elektráren pro rok 2011. Energetický regulační úřad stanoví podporu za elektřinu z obnovitelných zdrojů tak, aby bylo dosaženo patnáctileté doby návratnosti investic. Výše výnosů musí být zachována minimálně po dobu 15 let. Energetický regulační úřad stanovil vyhláškou dobu životnosti solárních elektráren na dobu 20 let. Skutečnosti jako je vysoká podpora, její garantovaná délka a právo přednostního připojení způsobily velký zájem investorů o výstavbu solárních elektráren. Začátkem roku 2010 byl zájem tak vysoký, že provozovatel přenosové soustavy doporučil pozastavit vydávání kladných stanovisek k připojení pro neregulovatelné obnovitelné zdroje (solární a větrné elektrárny) z důvodů omezené kapacity elektrizační soustavy. Vláda provedla prostřednictvím jí zřízeného Koordinačního výboru analýzu důsledků podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, jež je realizována prostřednictvím ceny příspěvku na obnovitelné zdroje v cenách elektřiny. Z této analýzy zpracované v září 2010 vyplynulo, že zachování stávající podpory povede k fatálnímu propadu v daňových příjmech státu, neboť se řada podniků v důsledku nárůstů elektřiny dostane do ztráty, s tím bude spojeno propouštění zaměstnanců s nárokem na podporu v nezaměstnanosti, podporu bydlení apod. a k ukončení podnikatelských aktivit některých velkých podniků na území České republiky a přesunu výroby do jiné země. V návaznosti na tyto závěry vláda připravila novelu zákona č. 180/2005 Sb. , o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), která zejména omezila podporu pro střešní instalace, odstranila problém se spekulativním zřizováním tzv. „ostrovních elektrických systémů“ a dále snížila výnos z výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů. Cílem změny právní úpravy bylo omezit výši podpory do výstavby a provozu fotovoltaických elektráren, aby došlo ke snížení tempa růstu výstavby z důvodů pro investory méně ekonomicky výhodné investice. Energetický regulační úřad vydal dne 8. listopadu 2010 Cenové rozhodnutí č. 2/2010, kterým se stanovuje podpora pro výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů energie, kombinované výroby elektřiny a tepla a druhotných energetických zdrojů, jímž s účinností od 1. ledna 2011 došlo oproti roku 2010 mimo jiné ke snížení výkupní ceny a zelených bonusů pro výrobu elektřiny využitím slunečního záření pro zdroj s instalovaným výkonem do 30 kWp včetně z částky 12,50 Kč/kWh na částku 5,50 Kč/kWh, s instalovaným výkonem nad 30 kWh do 100 kWh včetně z částky 12,40 Kč/kWh na částku 5,90 Kč/kWh, a byl stanoven tarif pro zdroj s instalovaným výkonem nad 100 kWh ve výši 5,50/kWh.

Zákon č. 402/2010 Sb. , kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb. , zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2011. Novela změnila podmínky financování podpory a zavedla de facto zdanění výnosu z výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů formou zavedení tzv. odvodu ze slunečního záření ve výši 26 procent z výkupní ceny a 28 procent při poskytování podpory prostřednictvím zeleného bonusu. Vládní návrh zákona ohledně shora uvedených úprav neprošel řádným procesem v legislativní radě vlády. Výsledkem je tak zcela nekoncepční právní norma, která násilným způsobem krátí státem garantovanou dotaci nesystémovým zavedením pojmu „odvod z elektřiny ze slunečního záření“. Jak potvrdil i ministr průmyslu a obchodu ČR, Martin Kocourek, cílem bylo tak říkajíc za každou cenu nalézt nový zdroj příjmů pro státní rozpočet. Jelikož původní návrh týkající se zavedení srážkové daně nebyl přijat zejména proto, že srážkovou daň nelze podle zákona o daních z příjmů zahrnout do daňově uznatelných nákladů výrobce elektřiny, nahradili tvůrci novely tento institut terminologicky jiným názvem. Obsahově je však „odvod“ daní, neboť má stejné charakteristické rysy, tzn. jde o dávku povinnou, opakující se (byť jen pro vymezené období), týká se veřejných rozpočtů a jejím předmětem je peněžité plnění. I hlediska rozpočtového určení je odvod příjmem státního rozpočtu. Nazveme-li vše pravým jménem, pak ve výsledku zavedeném nové právní úpravy dochází ke zdanění dotace, což v českém právním řádu nemá obdoby.

Předmětem odvodu je elektřina vyrobená ze slunečního záření v období od 1. ledna 2011 do 31. prosince 2013 v zařízení uvedeném do provozu v období od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010. Poplatníkem odvodu je výrobce, pokud vyrábí elektřinu ze slunečního záření. Odvod sráží plátce, kterým je provozovatel přenosové soustavy nebo provozovatel regionální distribuční soustavy, ze základu odvodu a odvádí jej do 25 dnů po skončení kalendářního měsíce na účet příslušného finančního úřadu. Základem pro výpočet odvodu je částka bez DPH hrazená plátcem odvodu formou výkupní ceny nebo zeleného bonusu za elektřinu ze slunečního záření vyrobenou v odvodovém období. Zákonem č. 346/2010 Sb. , kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb. , o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, došlo ke zrušení osvobození od daně z příjmů platící pro obnovitelné zdroje. Toto osvobození od daně z příjmů platilo pro období kalendářního roku, v němž bylo zařízení na výrobu solární energie poprvé uvedeno do provozu, a v bezprostředně následujících pěti letech.

Přestože důvodová zpráva k novele zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů uvádí, že jde o právní úpravu, jež je plně v souladu s ústavním pořádkem České republiky, renomovaní odborníci na ústavní a finanční právo jsou zcela jiného názoru. O významnosti těchto odborných názorů svědčí fakt, že někteří senátoři rozhodli podpořit návrh na přezkoumání a zrušení předmětné novely zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů Ústavním soudem České republiky. Návrh na zrušení zákona pro jeho rozpor s ústavním pořádkem musí podat skupina nejméně 17 senátorů. Dne 19.01.2011 přijal Podvýbor pro energetiku Výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu Senátu Parlamentu České republiky vůbec první usnesení na půdě Senátu k novele zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, v němž vyjádřil zájem přezkoumat zákon č. 402/2010 Ústavním soudem. Z 8. usnesení Podvýboru pro energetiku Výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu Senátu Parlamentu České republiky vyplývá doporučení vyjasnit, zda část zákona č. 402/2010 Sb. , která se týká odvodu elektřiny ze slunečního záření a zdanění povolenek na emise skleníkových plynů, je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Podvýbor konstatoval, že je v zájmu České republiky, aby byla předmětná novela přezkoumána Ústavním soudem. Usnesení podvýboru bude předloženo Výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu Senátu Parlamentu České republiky, který rozhodne, zda-li bude podán návrh na přezkoumání zákona Ústavnímu soudu. Dojde-li Ústavní soud po provedeném řízení k závěru, že zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení jsou v rozporu s ústavním pořádkem, nálezem rozhodne o zrušení zákona dnem, který v nálezu určí.

Pro případ, že by návrh na zrušení zákona nepodpořil potřebný počet senátorů, lze dosáhnout jeho přezkoumání Ústavním soudem i cestou podání (individuální) ústavní stížnosti, a to po vyčerpání řádných opravných prostředků v rámci řízení o žalobě podanou ve správním soudnictví. Návrh na zrušení zákona nebo jeho části může Ústavnímu soudu podat v souvislosti se svou rozhodovací činností i sám soud rozhodující ve správním soudnictví.

Tuzemští investoři, jejichž ekonomické zájmy jsou přijetím novely zákona dotčeni, mohou rovněž využít postup založený na případném podání (civilní) žaloby o náhradu škody, o zaplacení, resp. určovací žaloby proti plátci odvodu s tím, že by se po zamítnutí žaloby a poté i po vyčerpání opravných prostředků postupovalo podáním ústavní stížnosti k Ústavnímu soudu.

Zahraničním investorům, kteří vycházeli z tzv. legitimního očekávání, lze doporučit ve věci náhrady jim způsobené škody, resp. zmařené či poškozené investice uplatnění nároků na základě dohod o vzájemné podpoře a ochraně investic v mezinárodním arbitrážním řízení. Z reakcí jiných států (např. –Slovenské republiky) vyplývá, že se snaží vyvarovat stejných chyb jako Česká republika. Změnu právního rámce v oblasti výstavby a provozování fotovoltaických elektráren negativně hodnotí i Evropská komise, která již v minulosti doporučovala, aby se zabránilo zpětným změnám v režimu podpory z důvodu negativního vlivu na důvěru investorů.

Závěrem lze konstatovat, že nejefektivnějším řešením by bylo přezkoumání novely zákona Ústavním soudem na návrh skupiny senátorů v co nejkratší době. Tím by došlo k vyjasnění, zda-li jsou úvahy o neústavnosti zákona č. 420/2010 Sb. odůvodněné a eliminovala by se tak případně narůstající škoda investorů a v kontextu toho odpovědnost státu, v jehož zájmu je využít právních nástrojů k docílení právní jistoty o souladu právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky a mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána. Vydání brzkého nálezu Ústavním soudem by eliminovalo řadu žalob jak ve vnitrostátním tak mezinárodním měřítku, které Českou republiku čekají. Nelze však předjímat, zda-li bude takový návrh skutečně podán a za jakou dobu Ústavní soud vydá nález. Je tedy možné využít i jiných právních možností, jak chránit zájmy poškozených investorů.