Vymezení věci

Žalobce podal dne 9. 8. 2017 žádost Rozhodčímu soudu o poskytnutí informací týkajících se činnosti Rozhodčího soudu podle zákona č. 106/1999 Sb. , o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“), konkrétně například počtu rozhodčích řízení zahájených u žalovaného za jednotlivé roky, celkového objemu peněžních prostředků vybraných za jejich zahájení, seznamu rozhodců rozhodujících nejvíce sporů, výše jejich odměn atd. Na žádost reagoval Rozhodčí soud e-mailem ze dne 23. 8. 2017, v němž sdělil, že není povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím a naopak dle zákona č. 216/1994 Sb. , o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozhodčím řízení“), je vázán mlčenlivostí a principem neveřejnosti řízení. Žalobce na toto sdělení reagoval dne 11. 9. 2017 stížností na neposkytnutí informace, podle níž měl Rozhodčí soud buď do 15 dnů na žádost odpovědět a sdělit požadované informace, nebo vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Žalovaný Rozhodčí soud odpověděl dne 15. 9. 2017 dopisem, v němž odkázal na předchozí e-mailové sdělení s tím, že považuje věc za uzavřenou.

Argumentace žalobce

Žalobce se bránil žalobou před Městským soudem v Praze (dále jen „městský soud“), v níž se domáhal zrušení rozhodnutí (dopisů) žalovaného Rozhodčího soudu a požadoval uložení povinnosti Rozhodčímu soudu požadované informace poskytnout. V žalobě namítal, že Rozhodčí soud naplňuje definiční znaky veřejné instituce podle § 2 odst. 1 a 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, jak byly vymezeny v nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, a to jak s ohledem na způsob jeho vzniku, osobu zřizovatele, vytváření jeho jednotlivých orgánů a veřejný účel.

Žalobce poukázal na to, že právní předchůdce žalovaného, tj. Rozhodčí soud při Československé obchodní a průmyslové komoře, byl zřízen výnosem ministerstva zahraničního obchodu ze dne 27. 5. 1949 a šlo o orgán zřízený z vůle státní moci, sloužící zájmům tehdejší vlády. Žalovaný Rozhodčí soud jakožto jeho právní nástupce byl po roce 1990 „rekreován“ zákonem č. 301/1992 Sb. , o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky, a jeho přímým zřizovatelem je tak stejně jako v roce 1949 stát. Rozhodčí soud tak není osobou soukromého práva, ale pracovištěm (součástí) Hospodářské komory České republiky. V čele Rozhodčího soudu je předsednictvo jmenované představenstvy Hospodářské komory České republiky a Agrární komory České republiky, přičemž obě komory jsou veřejnými institucemi zřízenými vládou, které sledují naplňování veřejného účelu. Veřejný účel žalobce dovozoval z toho, že hlavním předmětem žalovaného je rozhodování majetkových sporů podle zákona o rozhodčím řízení, přičemž z ustanovení § 13 tohoto zákona plyne výlučné postavení žalovaného na trhu poskytovatelů institucionalizovaných rozhodčích řízení (stálých rozhodčích soudů). Podle žalobce je evidentní, že takové postavení by stát soukromoprávnímu subjektu nemohl legislativně přiznat. Žalobce dále poukázal na to, že žalovaný byl určitými orgány státní správy (např. ministerstvem průmyslu a obchodu nebo ministerstvem zdravotnictví) nebo Evropskou komisí pověřován řešením další sporné agendy (například spory o doménová označení), přičemž žádný subjekt soukromého práva by takových benefitů, výsad či privilegií dosáhnout podle žalobce nemohl. Výsledkem je působení pouze jednoho stálého rozhodčího soudu na území ČR s komoditně neomezenou působností a představuje tak jediný zákonem aprobovaný autoritativní stálý rozhodčí orgán. Žalobce se proto domníval, že působení žalovaného je natolik specifické a rozsáhlé, že se jedná o instituci, která svou činností naplňuje i veřejný, nikoliv pouze soukromý účel.

Rozsudek Městského soudu v Praze

Městský soud se s výše uvedenými argumenty žalobce neztotožnil a shledal, že Rozhodčí soud nelze podřadit pod pojem veřejná instituce podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. S ohledem na to podanou žalobu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení odmítl. Vyšel přitom z vývoje judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu, pokud jde o vymezení kritérií veřejné instituce (především tedy z nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, ve věci Letiště Praha), podle níž je pro posouzení rozhodující způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti, či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), hledisko osoby zřizovatele (zda je zřizovatelem stát, či nikoliv), subjektu vytvářejícího jednotlivé orgány instituce (zda dochází ke kreaci orgánů státem), existence státního dohledu nad činností instituce, a konečně veřejný či soukromý účel instituce. Rozhodující je pak převaha těchto znaků, jež jsou pro instituci typické. Městský soud současně poukázal na to, že ačkoliv judikatura Nejvyššího správního soudu zařazovala pod pojem veřejná instituce čím dál více soukromoprávních subjektů, což vyvrcholilo rozsudkem ze dne 16. 3. 2016, č. j. 2 As 155/2015 - 84, ve věci obchodní společnosti ČEZ, a. s., tato tendence byla recentně korigována v nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, v němž Ústavní soud vyslovil, že ve vztahu k soukromoprávním subjektům nemohou soudy doplňovat kritéria, na jejichž základě by byly klasifikovány jako veřejné instituce, neboť takový postup by byl v rozporu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

Městský soud při aplikaci všech těchto kritérií dospěl k závěru, že Rozhodčí soud nebyl zřízen zákonem (č. 301/1992 Sb. ), nýbrž záměrem zákonodárce bylo pouze přiřadit Rozhodčí soud k Hospodářské komoře České republiky a zachovat kontinuitu s jeho právním předchůdcem. Od počátku činnosti Rozhodčího soudu byl přitom kladen důraz na jeho nezávislost a stálost; Rozhodčí soud žalovaný je dle městského soudu nikoliv „pracovištěm“ Hospodářské komory ČR a Agrární komory ČR, ale především „nezávislým rozhodčím soudem“, jehož zvláštním znakem je „stálost“, nikoliv naplňování veřejného účelu souvisejícího s činností komor. Městský soud k tomu dodal, že existence Rozhodčího soudu je předvídána zákonem (a žalovaný tedy nevznikl na základě ryze soukromoprávního jednání), tato okolnost je však spíše než veřejnoprávní povahou Rozhodčího soudu důsledkem požadavku daného § 13 odst. 1 zákona o rozhodčím řízení, podle něhož „Stálé rozhodčí soudy mohou být zřízeny pouze jiným zákonem nebo jen tehdy, pokud jejich zřízení jiný zákon výslovně připouští.“

Městský soud dále dospěl k závěru, že veřejný prvek není naplněn ani v případě kritéria kreace orgánů žalovaného, ani účelu jeho činnosti. Přitom vyšel ze srovnání Rozhodčího soudu se samotnými komorami — na rozdíl od hospodářské a agrární komory, jejichž primárním účelem byla ochrana a podpora zájmu státu na rozvoji podnikání a které dle městského soudu uspokojují při některých svých specifických činnostech potřeby veřejného zájmu, činnost žalovaného je omezena pouze na jedinou oblast, a to rozhodování sporů. Pokud právní předchůdce Rozhodčího soudu vznikl v roce 1949, tedy v politicko-ekonomických podmínkách diametrálně odlišných od současné doby, pak je dle městského soudu zřejmé, že účelem zřízení tohoto soudu nemohl být „rozvoj podnikání“, tak jako u hospodářské komory, a dle městského soudu nenaplňuje veřejný účel. Činnost Rozhodčího soudu spočívající v rozhodování majetkových sporů (alternativně ke klasickému civilnímu soudnímu řízení) není dle městského soudu zaměřena na to, aby uspokojovala nějaký konkrétní veřejný zájem. Činnost Rozhodčího soudu slouží určitým subjektům, které se v případě vzniklého sporu rozhodnou využít možnosti obrátit se na Rozhodčí soud. Městský soud sice připustil, že zajištění činnosti Rozhodčího soudu a potažmo celého systému rozhodčích soudů může ve svém celku přispívat k veřejnému zájmu na správném fungování tržní ekonomiky, avšak v takto širokém pojetí by podmínku veřejného účelu splňovaly takřka veškeré legální instituce působící v současné demokratické společnosti. Městský soud odkázal také na judikaturu Ústavního soudu, pokud jde o hodnocení postavení rozhodčích soudů: například v usnesení ze dne 15. 7. 2002, sp. zn. IV. ÚS 174/02.

Kasační stížnost, její doplnění a vyjádření Rozhodčího soudu

Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl usnesení městského soudu kasační stížností. V ní namítl, že usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby je nezákonné, neboť je založeno na nesprávném posouzení právní otázky. Tato otázka měla spočívat v tom, zda lze Rozhodčí soud považovat za veřejnou instituci podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatel má za to, že městský soud nesprávně vyhodnotil kritéria, podle nichž lze Rozhodčí soud kvalifikovat jako povinný subjekt. Podle stěžovatele jde o entitu, která byla zřízena přímo zákonem a která je v českém právním řádu naprosto unikátní a ojedinělou formou právnické osoby, jíž nelze zařadit do tezauru společností práva občanského (nejde o spolek ani jinou právnickou osobu soukromého práva) a nelze ji zařadit ani do tezauru společností práva obchodního (nejde ani o kapitálovou společnost či družstvo ani jinou formu obchodní korporace).

Stěžovatel považuje za chybný závěr městského soudu, že Rozhodčí soud je samostatnou soukromou a nikoliv veřejnou právnickou osobou, neboť Rozhodčí soud podle stěžovatele nesplňuje základní znaky definující soukromé právnické osoby, tj. její založení na základě zakladatelského jednání učiněného z vůle zakladatelů. Rozhodčí soud vznikl dle stěžovatele ze zákona, nikoliv na základě zákona a navazujícího zakladatelského právního jednání. Stěžovatel zopakoval, že právní předchůdce Rozhodčího soudu byl zřízen výnosem ministerstva zahraničního obchodu č. j. 511.754/49-II/1 ze dne 27. 5. 1949. V tehdejším státním uspořádání šlo o orgán zřízený z vůle státní moci a sloužící zájmům tehdejší vlády a zakomponovaný z důvodu veřejného zájmu do osnovy rozhodujících orgánů tehdejšího socialistického zřízení, mající na úseku státní arbitráže monopolní postavení. Rozhodčí soud byl po roce 1990 „rekreován“ zákonem č. 301/1992 Sb. , a jeho přímým zřizovatelem je tedy stát. Stěžovatel proto nesouhlasí se závěrem městského soudu, že existence Rozhodčího soudu je předvídána zákonem v důsledku požadavku daného § 13 odst. 1 zákona o rozhodčím řízení; podle stěžovatele byl Rozhodčí soud zřízen přímo zákonem nezávisle a bez ohledu na pozdější právní úpravu danou zákonem o rozhodčím řízení. Zákonodárce tak učinil v § 19 odst. 1 zákona č. 301/1992 Sb. a použitím termínu „působí“ (při Hospodářské komoře ČR a Agrární komoře ČR) existenci Rozhodčího soudu nenabízí, ale přikazuje. Nedává tedy komorám možnost uvažovat o zřízení tohoto orgánu, ale přenáší na ně povinnost takový orgán zřídit. Název Rozhodčího soudu je pak určen také přímo ze zákona a není ponechán na vůli zakladatelů, jako je tomu typicky u soukromých právnických osob. Rovněž ke zrušení Rozhodčího soudu by proto bylo potřeba zákona, resp. zrušení zákonného ustanovení upravujícího jeho založení a působení při Hospodářské komoře ČR a Agrární komoře ČR.

Stěžovatel dále poukázal na to, že mezi další typické znaky soukromých právnických osob patří skutečnost, že jejich identifikační údaje jsou transparentně evidovány v některém z veřejných rejstříků. Rozhodčí soud však nefiguruje v žádném takovém rejstříku a jeho identifikační údaje, způsob jeho zastupování, identifikační údaje osob za něj jednajících a další povinně zapisované údaje soukromých právnických osob tak mohou zůstat veřejnosti utajeny a jejich zveřejnění a možnost dohledání je ponecháno na vůli Rozhodčího soudu.

Ze zákonné úpravy je tak již na první pohled podle stěžovatele zřejmé, že Rozhodčí soud se od osob soukromého práva liší v mnoha podstatných znacích, z nichž nejpodstatnější je ten, že akt jeho zřízení a zrušení je závislý na vůli zákonodárného sboru jakožto orgánu státu.

Stěžovatel se dále domnívá, že působení Rozhodčího soudu je natolik specifické a rozsáhlé, že se jedná o instituci zřízenou a vykonávající svou činnost pro veřejný nikoliv pouze soukromý účel. Stěžovatel nesouhlasí s tím, jak městský soud tuto otázku vyhodnotil, když konstatoval, že Rozhodčí soud vykonává činnost svou povahou soukromoprávní, na základě dohody stran majetkových sporů. Městský soud si podle stěžovatele navíc protiřečí, neboť na druhé straně vyzdvihuje Rozhodčí soud jako instituci (organizaci) stálou a nezávislou. Stěžovatel má za to, že stálé rozhodčí soudy mohou být podle § 13 zákona o rozhodčím řízení zřízené pouze zákonem, nebo jen tehdy, pokud jiný zákon jejich zřízení výslovně připouští. Výsledkem je dle stěžovatele existence pouze jednoho fakticky působícího rozhodčího soudu a Rozhodčí soud má tak monopolní nebo minimálně dominantní postavení na trhu poskytovatelů arbitrážních služeb ve formě stálých rozhodčích soudů založených přímo zákonem. I kdyby platil závěr, že Rozhodčí soud  je soukromoprávním subjektem, pak s ohledem na výše uvedené poskytuje služby související s veřejným zájmem, neboť stát má zájem na tom, aby tyto služby poskytoval výlučně Rozhodčí soud.[1]

Právě toto specifické postavení zakládá podle stěžovatele důvod nazírat na Rozhodčí soud jako na veřejnou instituci podle zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť v opačném případě by byl Rozhodčí soud jediným subjektem v ČR, který není zákonem označen za právnickou osobu, ale přesto jako právnická osoba vystupuje, který si nemůže žádný občan svobodně založit jako soukromou právnickou osobu, ale přesto by se dovozovalo, že je soukromou právnickou osobou, který se deklaruje jako osoba soukromého práva, ale byl zřízen zákonem, nikoliv na základě zákona jako jsou zřizovány všechny osoby soukromého práva, nemá firemní kmen ani dodatek, ale jeho název je předvídán přímo zákonem, který se deklaruje jako osoba soukromého práva, ale není povinen zveřejňovat údaje o své činnosti a hospodaření ve veřejně přístupném rejstříku, tak jako všechny jiné osoby soukromého práva, nepodléhá žádné vnější ani vnitřní kontrole, je zákonem zřízeným nezávislým orgánem pro řešení majetkových sporů jakožto institucionalizovaná entita, avšak jeho správa nepodléhá žádnému dohledu ze strany státu, který si může „dovolit“ být absolutně netransparentní a neinformovat veřejnost o pořadu práva, své rozhodovací činnosti, kritériích výběru rozhodců, počtu rozhodovaných případů a dalších informacích, na nichž je dán veřejný zájem, který nezveřejňuje svoje účetnictví a výsledky svého hospodaření, což musí jinak činit všechny osoby veřejného i soukromého práva, a který není veřejnou institucí podle zákona o svobodném přístupu k informacím, a nelze tedy žádné informace o jeho činnosti zjistit ani případným dotazem.

Na závěr kasační stížnosti stěžovatel doplnil úvahu o tom, zda je Rozhodčí soud vůbec subjektem práva, když je podle zákona č. 301/1992 Sb. pouze pracovištěm Hospodářské komory ČR a Agrární komory ČR. Stěžovatel vychází z důvodové zprávy k zákonu č. 301/1992 Sb. , v níž se uvádí, že stálý rozhodčí soud je procesně nezávislý orgán, bez vlastní právní subjektivity. Stěžovatel si je nicméně vědom i existence judikatury Nejvyššího soudu, podle níž žalovaný je právnickou osobou.[2] Stěžovatel k argumentaci týkající se právní (ne)subjektivity žalovaného doplnil srovnání s jinými stálými rozhodčími soudy v zahraničí (Vídeňské mezinárodní rozhodčí centrum, Rozhodčí institut při Stockholmské obchodní komoře, Mezinárodní rozhodčí soud), které jsou bez právní subjektivity a působí jako nezávislá pracoviště či oddělení obchodních a hospodářských komor.

Stěžovatel kasační stížnost uzavřel tím, že při rozhodování o tom, zda bude určitý subjekt shledán veřejnou institucí, lze vycházet z kritérií nastavených judikaturou, avšak současně dle něj není zapovězeno přiznat povahu veřejné instituce subjektu, který splňuje jen jejich část nebo pouze některé z nich. V daném případě dle stěžovatele postačí, je-li určitý subjekt zřízen (nebo jeho zřízení předvídáno) v zákoně, a již tímto aktem je naplněna povaha takového subjektu jakožto veřejné instituce sui generis. Je tak tomu proto, že v právním státě s fungující tržní ekonomikou musí platit striktní zákaz zřizovat osoby soukromého práva z vůle státu, nadto s monopolním nebo dominantním postavením v konkrétní oblasti hospodářské soutěže, jako je tomu v případě žalovaného v oblasti rozhodčího řízení.

Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu zrušil a vrátil mu věc k novému projednání.

Doplnění kasační stížnosti

Dne 1. 10. 2018 obdržel Nejvyšší správní soud doplnění kasační stížnosti, v němž stěžovatel uvedl, že v judikatuře soudů došlo k určitému ztotožnění pojmů veřejná instituce s pojmem veřejnoprávní instituce. Stěžovatel rozumí tomu, že judikatura musela vymezit nějaké, byť nevyhnutelně neostré hranice, aby se zamezilo účelovým podřazováním určitého soukromoprávního subjektu pod dosah zákona o svobodném přístupu k informacím, čímž by mohlo dojít k zásahu do práv a oprávněných zájmů takového subjektu. Na druhou stranu by měl být pojem veřejná instituce interpretován volněji a měl by se vztahovat i na osoby soukromého práva, jejichž účel činnosti má ze zákona společenský přesah do oblasti práva veřejného a slouží k naplňování určitého celospolečenského účelu. Stěžovatel se domnívá, že tak je tomu právě v případě Rozhodčího soudu, který tvoří specifickou součást justičního systému a jehož postavení odlišuje od rozhodců ad hoc právě státem založený a garantovaný institucionální prvek, se kterým se u rozhodců ad hoc nesetkáme. V oblasti českého rozhodčího řízení je tak Rozhodčí soud jedinou institucionalizovanou rozhodčí institucí v ČR s obecnou a komoditně nelimitovanou působností.

Rozhodčí soud reagoval na kasační stížnost vyjádřením ze dne 2. 11. 2018. V něm uvedl, že kasační stížnost považuje za nedůvodnou. Rozhodčí soud shrnul, že městský soud dospěl v napadeném usnesení k závěrům, že Rozhodčí soud není zřízen zákonem č. 301/1992 Sb. , naopak dle důvodové zprávy bylo záměrem zákonodárce pouze přiřadit Rozhodčí soud k Hospodářské komoře ČR a zachovat jeho kontinuitu s právním předchůdcem, že Rozhodčí soud je nezávislým rozhodčím soudem, nikoliv pracovištěm hospodářské či agrární komory, Rozhodčí soud je financován z autonomního zdroje příjmů, tj. z poplatků za rozhodčí řízení, a že stát hospodářskou ani agrární komoru efektivně neovládá, tím spíše neovládá ani Rozhodčí soud.

Rozhodčí soud odkázal na znění § 19 odst. 1 zákona č. 301/1992 Sb. , podle kterého jako stálý Rozhodčí soud působí při Hospodářské komoře ČR a Agrární komoře ČR, nikoliv se zřizuje jako stálý rozhodčí soud. Uvedené ustanovení koresponduje s § 13 odst. 1 zákona o rozhodčím řízení, podle něhož mohou být stálé rozhodčí soudy zřízeny buď pouze jiným zákonem (což podle Rozhodčího soudu není jeho případ) nebo jen tehdy, pokud jejich zřízení jiný zákon výslovně připouští. Definiční znak veřejné instituce co do způsobu vzniku (a osoby zřizovatele) u Rozhodčího soudu tudíž nelze dovozovat. Pokud by i bylo možno dovozovat u Rozhodčího soudu zřízení zákonem, pak stěžovatel pomíjí, že dle nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, je rozhodující převaha znaků, jež jsou pro instituci typické. Ostatní definiční znaky veřejné instituce přitom Rozhodčí soud nenaplňuje. Stěžovatel podle Rozhodčího soudu nereflektuje pozdější vývoj judikatury, v níž Nejvyšší správní soud stanovil jako klíčové kritérium efektivní ovládání subjektu státem a Ústavní soud doplnil, že obchodní společnosti by naplňovaly definici veřejné instituce, pokud by šlo o akciovou společnost zřízenou zvláštním zákonem, kterým se řídí i její činnost a jejímž jediným vlastníkem je stát, jemuž náleží rozhodovat o jejím zániku. Žádné z těchto kritérií Rozhodčí soud nesplňuje a městský soud podle žalovaného aplikoval tato kritéria přiléhavě.

Posouzení případu ze strany NSS

Nejvyšší správní soud po přezkoumání kasační stížnosti dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Nejvyšší správní soud považuje za nadbytečné soudní judikaturu znovu reprodukovat a odkazuje v tomto jak na nyní přezkoumávané usnesení městského soudu (body 18 a 19), tak například na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2017, č. j. 6 As 43/2017 - 46, ve véci Komunistické strany Čech a Moravy, (body 12 až 17). Nejvyšší správní soud zde pouze shrnuje, že klíčovým je v tomto směru nález Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, ve véci státního podniku Letišté Praha, který vymezil kritéria (znaky), na jejichž základě lze určitý subjekt identifikovat jakožto veřejnou instituci.

Nejvyšší správní soud pak v pozdější judikatuře na základě těchto kritérií identifikoval jako veřejné instituce celou řadu subjektů, které formálně vzato představovaly subjekty soukromoprávní, avšak právě s ohledem na jejich vazbu k orgánům veřejné moci (ať už orgánům státu či územních samosprávných celků) dospěl k závěru, že se jedná o instituce veřejné. Tato tendence vyústila v rozsudek ze dne 16. 3. 2016, č. j. 2 As 155/2015 - 84, ve véci společnosti ČEZ, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že k naplnění kritérií veřejné instituce postačí, pokud je obchodní společnost vlastněna státem či územními samosprávnými celky nikoliv ze 100 %, ale je-li naplněno kritérium jejího tzv. efektivního ovládání. Tento závěr korigoval Ústavní soud v nálezu ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, v němž vyšel z toho, že Listina ukládá informační povinnost v čl. 17 odst. 5 pouze státním orgánům a orgánům územní samosprávy. Není vyloučeno, aby zákon tuto povinnost rozšířil i na další subjekty, avšak s ohledem na ústavní požadavek výhrady zákona musí být taková povinnost uložena vždy toliko zákonem a s ohledem na požadavek jasnosti a určitosti zákona nelze připustit, aby byla rozšiřována toliko judikaturou soudů.[3]

Nejvyšší správní soud dále přikročil k přezkoumání závěrů městského soudu, pokud jde o naplnění kritérií (znaků) Rozhodčího soudu z pohledu výše uvedené soudní judikatury.

Způsob vzniku a zániku Rozhodčího soudu optikou NSS

Pokud jde o způsob vzniku a zániku Rozhodčího soudu a přítomnost soukromoprávních či veřejnoprávních úkonů, je třeba podle NSS vyjít z toho, že právní předchůdce žalovaného, tj. Rozhodčí soud Československé obchodní komory vznikl na základě aktu státu, konkrétně z výnosu ministra zahraničního obchodu č. 128/1949 Ú. l., a jeho úkolem bylo rozhodování sporů ze zahraničního obchodu na základě rozhodčích smluv (viz Pohůnek, Miloš. Rozhodčí řízení v ČR po II. Světové válce v historických milnících. Soukromé právo č. 7, roč. 2017, str. 56). Jednalo se tedy o instituci, která v tehdejších podmínkách vytvářela institucionální rámec, umožňující zapojení domácích hospodářských subjektů řízených státem do mezinárodních obchodních vztahů. Právní úprava přijatá po roce 1989 se nejprve vydala nikoliv cestou právní kontinuity: původní znění § 19 zákona č. 301/1992 Sb. totiž počítalo s tím, že Hospodářská komora ČR a Agrární komora ČR si po vzájemné dohodě zřídí rozhodčí soud jako stálý nezávislý orgán pro rozhodování sporů o majetkové nároky v mezinárodním obchodním styku. Novela tohoto zákona provedená zákonem č. 223/1994 Sb. , o sloučení Československé obchodní a průmyslové komory s Hospodářskou komorou České republiky, o některých opatřeních s tím souvisejících a o změně a doplnění zákona České národní rady č. 301/1992 Sb. , o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky, ve znění zákona č. 121/1993 Sb. , však tuto koncepci zřízení soudu samotnými komorami opustila a vydala se cestou právní kontinuity původního Rozhodčího soudu Československé obchodní komory.[4]

Z toho je zřejmé, že Rozhodčí soud nevznikl zakladatelským jednáním subjektů odlišných od státu, nevznikl tzv. zdola, jako je tomu u všech soukromoprávních subjektů a například i u politických stran či církví, jejichž existence je institucionálním odrazem realizace základních práv jednotlivců, ale Rozhodčí soud naopak vznikl na základě rozhodnutí státu (původně aktem výkonné moci) a opět na základě rozhodnutí státu (formou zákona) jeho existence kontinuovala i po roce 1995.

Znění zákona č. 223/1994 Sb. a zejména důvodová zpráva k němu podle Nejvyššího správního soudu odrážejí vůli zákonodárce i v nových tržních podmínkách zachovat státem již zřízený institucionální rámec pro řešení rozhodčích sporů z mezinárodního obchodu a posléze jej rozšířit o alternativní řešení soukromoprávních sporů i v domácím prostředí.[5]

Stálé rozhodčí soudy mají výlučné institucionální postavení

Skutečnost, že stálé rozhodčí soudy mají výlučné institucionální postavení a že jejich existencí je sledován specifický veřejný zájem (ale též účel, jak bude ještě rozebráno níže), potvrdil i legislativní vývoj zákona o rozhodčím řízení. Ten v původním znění stanovil podmínku, že stálé rozhodčí soudy mohou být zřizovány na základě zákona, avšak jeho novela č. 19/2012 Sb. umožnila jejich zřízení pouze (jiným) zákonem nebo jen tehdy, pokud jejich zřízení jiný zákon výslovně připouští. Jednoznačný záměr zákonodárce lze podle NSS opět ilustrovat z důvodové zprávy k tomuto zákonu.[6]  Ačkoliv samotná důvodová zpráva je nepřesná v tom, že Rozhodčí soud nebyl zřízen zákonem, ale zákon toliko s účinností od 1. 1. 1995 stvrdil jeho existenci, je z toho zřejmé, že subjekty obdobné žalovanému mohou být zřizovány pouze z vůle státu, neboť na jejich existenci zjevně existuje veřejný zájem a, jak bude vyloženo níže, plní i jistý veřejný účel. Z toho lze dovodit, že rovněž k zániku žalovaného by muselo zřejmě dojít toliko z vůle státu a zákonem.

Tím je podle Nejvyššího správního soudu rovněž zodpovězena otázka týkající se druhého znaku, tj. hlediska zřizovatele Rozhodčího soudu: ten sice působí při Hospodářské komoře ČR, která jej však nezřídila, neboť, jak uvedeno, historickým zřizovatelem Rozhodčího soudu byl stát a rovněž v současných tržních podmínkách dal stát najevo, že stálý rozhodčí soud by mohl vzniknout (a zaniknout) pouze z jeho vůle, tedy zřizovatelem by mohl být pouze stát.

Účel, kterému Rozhodčí soud slouží

V dalším kroku Nejvyšší správní soud posoudil charakter účelu, k němuž instituce žalovaného slouží. Nejvyšší správní soud v obecné rovině poznamenal, že podle jeho názoru městský soud zaměňuje účel rozhodčího řízení jako takového s účelem existence Rozhodčího soudu. Podle Nejvyššího správního soudu totiž nelze zaměňovat vznik a působení Rozhodčího soudu s pravomocí u něj zapsaných rozhodců rozhodovat konkrétní spor předložený jeho stranami. Působení Rozhodčího soudu jako „stálého“ rozhodčího soudu zjevně naplňuje širší společenský cíl, než toliko řešení sporu na základě rozhodčího ujednání jeho stran; jím je existence stálého a stabilního institucionálního rámce pro rozhodčí činnost jako alternativy k soudnímu řešení sporů. Rozhodčí soud jakožto instituce nevzniká na základě vůle stran jednotlivého sporu, k čemuž by mohly vést odkazy městského soudu na judikaturu Ústavního soudu, ale jak již uvedeno, z rozhodnutí státu zajistit stálé a stabilní prostředí pro rozhodcovské řešení sporů jako institucionalizované alternativy k soudnímu řízení.

Z pohledu rozlišení soukromého a veřejného účelu je třeba podle Nejvyššího správního soudu přísně rozlišovat ustavení a činnost rozhodců, zapsaných u Rozhodčího soudu, jejichž pravomoc je skutečně založena projevem vůle stran konkrétního majetkoprávního sporu, a činnost žalovaného jako instituce, která slouží naplňování širšího celospolečenského a veřejného účelu, tedy právě vytvoření stálého rámce pro řešení majetkoprávních sporů mimo běžné civilní řízení před soudy jako státními orgány. Nejvyšší správní soud sice souhlasí s městským soudem v tom, že alternativnímu řešení sporů se rovněž věnují i jiné rozhodčí soudy než Rozhodčí soud, ale je to právě Rozhodčí soud, který představuje státem aprobovanou alternativu k běžnému civilnímu řízení před soudy, a z výše uvedeného legislativního vývoje jednoznačně plyne, že právě tato funkce Rozhodčího soudu je legislativou upravující jeho činnost předpovídána.

Rozhodčí soud tak představuje původně státem zřízené a posléze zákonem uznané výlučné fórum pro alternativní řešení sporů. Tuto výlučnost a specifičnost dokládá i později schválené znění § 13 zákona o rozhodčím řízení, v němž si stát vyhradil výlučnou pravomoc zřizovat tento typ rozhodčích soudů.

Judikatura Ústavního soudu odkazovaná městským soudem (usnesení ze dne 15. 7. 2002, sp. zn. IV. ÚS 174/02, nebo usnesení ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 37/08) se týká hodnocení povahy výstupů Rozhodčího soudu, tedy rozhodčích nálezů, z pohledu založení pravomoci rozhodců rozhodovat individuální spor, a hodnocení toho, zda tyto výstupy mohou být považovány za rozhodnutí orgánů veřejné moci, resp. zda z tohoto úhlu pohledu mohou být rozhodci považováni za soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR. Použití této judikatury (právní věta usnesení ze dne 15. 7. 2002, sp. zn. IV. ÚS 174/02, hovoří o tom, že rozhodčí soud není orgánem veřejné moci, a stejný je závěr i druhého městským soudem citovaného usnesení) je však dle Nejvyššího správního soudu nepřípadné, pokud jde o hodnocení toho, zda Rozhodčí soud jakožto instituce naplňuje znaky veřejné instituce podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Předně v daném případě není rozhodující, zda výstupy rozhodčích řízení mají kvalitu rozhodování orgánů veřejné moci a zda Rozhodčí soud, resp. jeho rozhodčí tělesa jsou soudem ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR. Navíc jak již bylo uvedeno, je třeba odlišovat rozhodcovskou pravomoc v individuálním sporu od povahy žalovaného jakožto instituce, jejíž celospolečenský a veřejný účel přesahuje soukromý účel sporů obecně řešených v rozhodčím řízení jako takovém. Ostatně tato judikatura Ústavního soudu je recentně podrobována kritice ze strany právní doktríny právě s ohledem na to, že nereflektuje „významný rozdíl mezi stálými rozhodčími soudy a organizacemi (právnickými osobami či v nékterých případech sdruženími bez právní subjektivity), které se v mezidobí vytvořily a které zajišťují pouze služby pro strany v řízeních ,ad hoc‘ a pro rozhodce ,ad hoc‘“.[7]

Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že citovaná judikatura Ústavního soudu akcentuje toliko jeden doktrinální pohled na funkci a činnost rozhodců a rozhodčích soudů, a to teorii kontraktuální (smluvní).[8] Tato část doktríny, podle níž rozhodčí řízení existuje mimo jakoukoliv vůli státu a jeho existence a pravomoc je založena pouze soukromoprávní smlouvou mezi aktéry soukromoprávního sporu, se uplatní — pokud vůbec (pokud rozhodčí nález má vyvolávat v právním řádu státu určité právní důsledky, například v podobě exekučního titulu, pak musí být pravomoc rozhodců právním řádem předvídána a právní řád musí s jeho činností spojovat takové následky) - spíše na činnost ad hoc rozhodců. Činnost stálých rozhodčích soudů, jak ostatně dokládá i výše uvedená praxe v ČR, je založena spíše na teorii jurisdikční[9], tedy na silném zapojení státu, z jehož vůle (na základě jehož delegace) taková instituce vzniká, nebo je aprobována, a to právě proto, že tyto instituce nesledují pouze úzký soukromý účel, ale rovněž účel veřejný, neboť na území státu tak vzniká — státem založené či přinejmenším uznané „soudní fórum“ pro rozhodování sporů v rozhodčím řízení jako státem zamýšlené alternativě k řízení před soudy jako státními orgány. Ostatně recentní soudní judikatura, včetně judikatury Ústavního soudu nakládá i s rozhodčími nálezy a rozhodčím řízením jako se skutečnou a plnohodnotnou alternativou k soudnímu řízení (nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2011, sp. zn. I. ÚS 3227/07: „Projednání věci v rozhodčím řízení neznamená vzdání se právní ochrany, nýbrž představuje její přesunutí na jiný rozhodující orgán, jenž nalézá právo.“, nebo nález ze dne 16. 7. 2013, sp. zn. I. ÚS 1794/10: „Projednání věci v rozhodčím řízení z tohoto hlediska neznamená vzdání se právní ochrany, nýbrž představuje spíše její přesunutí na jiný rozhodující orgán, jenž nalézá právo; jinak by ostatně bylo pojmově nemyslitelné považovat rozhodčí řízení ve vztahu k soudnímu řízení za alternativní řešení sporů.“), a to nejen v ČR (například podle rozhodnutí Spolkového soudního dvora ze dne 19. 7. 2004, sp. zn. II ZR 65/03, je nutné rozhodčí řízení považovat za zákonodárcem upravenou možnost ochrany práv rovnocennou státnímu soudnictví).

Nejvyšší správní soud pak uzavřel, že existence a činnost Rozhodčího soudu výrazně přesahuje hranice soukromého práva a soukromého účelu, neboť sleduje širší veřejný účel ve státem aprobované existenci alternativy k soudnictví zajišťovanému státem.

Utváření orgánů Rozhodčího soudu

Pokud jde o utváření orgánů Rozhodčího soudu, má Nejvyšší správní soud za to, že i zde je přítomen jistý veřejný prvek, a to prostřednictvím účasti orgánů Hospodářské komory ČR a Agrární komory ČR (předsednictvo rozhodčího soudu je jmenováno představenstvy obou komor). Obě komory byly zřízeny zákonem (§ 2 odst. 1 a 2 zákona č. 301/1992 Sb. ), a to nejen za účelem podpory zájmů svých členů, ale právě i za účelem podpory podnikání jakožto silného veřejného zájmu v tržní ekonomice. Komory jsou formálně vzato sdružením fyzických a právnických osob jako jejích členů, jak ale správně uvedl městský soud, plní řadu veřejných funkcí. Na rozdíl od městského soudu (viz bod 28 usnesení) se však Nejvyšší správní soud domnívá, že většina z činností spadajících do jejich působnosti uvedená v § 4 odst. 1 zákona č. 301/1992 Sb. má tento širší veřejný přesah, než by odpovídalo toliko zajišťování a ochraně zájmů a potřeb jejich členů, například organizují vzdělávací činnost a spolupracují s orgány státní správy v zajišťování informačního servisu, profesního vzdělávání a forem rekvalifikace a při řešení problémů zaměstnanosti, na základě předchozího souhlasu členů zabezpečují propagaci a šíření informací o jejich podnikatelské činnosti, dbají, aby členové komor vykonávali podnikatelskou činnost odborně a v souladu s obecně závaznými právními předpisy, navazují a rozvíjejí styky s komorami a obdobnými institucemi v zahraničí a uzavírají s nimi dohody, šíří znalosti o ekonomických podmínkách a právních předpisech týkajících se obchodních vztahů se zahraničím a v souvislosti s tím vydávají a rozšiřují informativní a odborné publikace, vystavují osvědčení o skutečnostech důležitých v právních vztazích, které vznikají v mezinárodním obchodě; tato osvědčení mají povahu veřejných listin, zřizují a spravují zařízení a instituce na podporu rozvoje podnikání a vzdělanosti). Je však současně pravdou, že na ustavení orgánů komor se stát nepodílí, komory ustavují své orgány volbou prostřednictvím volebního práva svých členů.

Subjekt vytvářející jednotlivé orgány Rozhodčího soudu tak není stát, ale jsou jím orgány institucí, které plní i veřejný účel, k jehož naplňování byly státem zřízeny.

Jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, ve věci státního podniku Letiště Praha, je třeba při zkoumání instituce jakožto instituce veřejné vyjít z „převahy“ výše uvedených znaků, jež jsou pro soukromou či veřejnou instituci typické. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že nejde o zkoumání „veřejnoprávní“ či „soukromoprávní“ povahy instituce, ale spíše o jejich ukotvení a roli ve veřejném či soukromém prostoru. Jedná se tedy o zkoumání jednotlivých znaků na pomyslném kontinuu mezi veřejným a soukromým, přičemž převahu těchto znaků nelze chápat ryze aritmeticky (jako prostý součet znaků svědčících o veřejném či soukromém charakteru instituce). To už jen z důvodu, že tyto jednotlivé znaky se mohou v existenci a činnosti instituce otisknout různou intenzitou.

Závěr

I. Po zhodnocení přítomnosti těchto znaků a jejich významu v případě Rozhodčího soudu dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že zejména s ohledem na zákonem předvídanou roli státu v procesu vzniku a zániku stálých rozhodčích soudů, jakož i účel, který jejich existence sleduje, je na místě považovat Rozhodčí soud za veřejnou instituci, tedy povinný subjekt podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.

II. Nejvyšší správní soud současně vyslovil, že si je vědom závěrů plynoucích z nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, ve věci obchodní společnosti ČEZ, a. s. Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že kvalifikace určitých subjektů jako veřejných institucí podle zákona o svobodném přístupu k informacím nemůže být bezbřehá s ohledem na výhradu zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny, neboť extenzivní interpretací pojmu veřejná instituce ze strany soudů může dojít až k neústavnímu založení povinností subjektům, jimž je zákon neukládá. Ústavní soud však nikterak nezměnil kritéria vymezená již v nálezu ve věci státního podniku Letiště Praha, pouze odmítl jako relevantní kritérium tzv. efektivní ovládání obchodní korporace státem, avšak i tak připustil, že obchodní korporace může být za určitých podmínek povinným subjektem. Nejvyšší správní soud si byl při kvalifikaci Rozhodčího soudu jakožto povinného subjektu všech těchto skutečností vědom a s ohledem na výše uvedené hodnocení povahy Rozhodčího soudu má za to, že jeho závěry nepřípustně nevykračují mimo meze čl. 4 odst. 1 Listiny.

III. Z výše uvedeného tak vyplývá, že od předmětného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je Rozhodčí soud považován za veřejnou instituci ve smyslu práva na informace. Jak široký bude konkrétně rozsah této informační povinnosti, ukáže až další rozhodnutí městského soudu, který bude vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu stran Rozhodčího soudu jakožto veřejné instituce, bude však moci (a rovněž bude muset) vymezit vždy (v každém jednotlivém případě) meze této konkrétní informační povinnosti, a to zejména ve vazbě na ust. § 19 odst. 3 zákona o rozhodčím řízení, které limituje rozsah informační povinnosti zásadou neveřejnosti rozhodčího řízení.