Pokuta je nejčastěji ukládanou správní sankcí a její výše musí být stanovena tak, aby byla pro pachatele citelná, odrážela stupeň nebezpečnosti spáchaného správního deliktu, ale nepůsobila likvidačně. Ve zvláštních zákonech je stanovena horní hranice pokut, která je zásadně nepřekročitelná. Na druhé straně se můžeme také setkat se stanovením spodní hranice pokut, kdy nelze uložit pokutu nižší než je tato hranice. Správní orgán je tedy ve svých úvahách omezen zákonnou limitací výše pokuty.

Spodní hranice pokut nejsou uvedeny u mnoha skutkových podstat správních deliktů, ale v minulém desetiletí jsme mohli sledovat jejich zvyšující se výskyt. S tendencí stanovovat i spodní hranice, vyvstalo několik otázek, kterými se zaobíral i Ústavní soud.

1) Proč byly spodní hranice pokut zavedeny?

Odlišení závažných deliktů

Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že regulace správního uvážení stanovením spodní hranice pokut sleduje legitimní cíl, neboť zřetelnějším způsobem umožňuje odlišit závažnost či nebezpečnost těch kterých typů protiprávních jednání.[1]

Zákonodárce chtěl tedy tímto krokem upozornit na ty delikty, jež mohou představovat vyšší stupeň společenské nebezpečnosti. Do této skupiny lze zařadit např. již zrušené ustanovení § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb. , o územním plánování a stavebním řádu, které stanovovalo minimální hranici pokuty za užívání stavby bez kolaudačního rozhodnutí nebo rozporu s ním ve výši 500 000 Kč. Užívání staveb bez příslušných povolení mohou mít často velmi fatální následky a je tedy na místě považovat tento správní delikt za společensky nebezpečnější.

Za závažnější delikty musí být logicky ukládány vyšší pokuty, a pokud je chceme vymezit stanovením spodních hranic pokut, musí být i tyto určeny v nemalých částkách. Vysoké minimální hranice však byly častokrát rušeny pro svůj likvidační charakter a odlišení závažných deliktů takto začalo ztrácet svůj smysl.

Snaha zabránit korupci

S korupčními aférami správních úředníků se setkáváme dnes a denně. Pokud nejsou stanoveny spodní hranice pokut, mohou správní orgány uložit pokuty jen v nepatrné výši nebo v některých případech upustit od potrestání.

Ve stanovení spodních hranic pokut mohou někteří vidět nedůvěru zákonodárce ve správní orgán, ale po mnoha aférách, kdy správní úředníci využili svého postavení a „zametli“ potrestání správních deliktů svých známých pod koberec, se není čemu divit, protože čím větší prostor pro správní uvážení je těmto úředníkům dán, tím snadněji dochází k jeho zneužití.

2) Jaké byly důvody pro rušení spodních hranic pokut?

Likvidační výše

Z charakteru pokuty jako majetkové sankce nutně vyplývá, že má-li být individualizovaná a přiměřená, musí reflektovat majetkové poměry potrestaného.

Likvidační pokuta byla v judikatuře Ústavního a Nejvyššího správního soudu definována jako pokuta, která je schopna zapříčinit konec podnikatelské činnosti nebo eliminaci veškeré podnikatelské činnosti sankciovaného subjektu na splácení pokuty. Za likvidační pokutu však není považována ta, která přiměřeným způsobem omezí sankciovaný subjekt v jeho podnikatelské činnosti.[2]

Pokud se chceme vyhnout uložení sankce, která bude mít likvidační charakter, musíme dle judikatury „přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí.“[3] Při zjišťování osobních a majetkových poměrů zaleží především na účastníkovi řízení, zda o těchto skutečnostech poskytne správnímu orgánu relevantní informace. Pokud však součinnost odmítne, vychází správní orgán z informací, jež vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení, a které si je správní orgán schopen zajistit sám.[4]

Jestliže si to shrneme, tak zákonem stanovená minimální výše pokuty, by měla být nastavena tak, aby zohledňovala majetkové poměry pachatele a v případě uložení pokuty, byť v minimální výši, neměla likvidační účinek. Pokud ale dojde k prolomení této zásady, jedná se o porušení č. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně základních práv a svobod. Nutné je vždy zkoumat, zda se jedná o zásah značné intenzity, neboť každé stanovení dolní výše pokuty může představovat určitou nerovnost, ne však vždy nerovnost v ústavněprávním smyslu.[5]

V praxi se čas od času setkáme s tím, že je tato zásada porušena, a zákonem stanovená dolní hranice pokuty je rušena Ústavním soudem (např. spodní hranice ve výši 250 000 Kč za nelegální zaměstnávání[6]) jako ústavně nekonformní. Takto vysoké spodní hranice pokut mohou opravdu pro malé živnostníky znamenat ukončení činnosti, tedy likvidační charakter.

V praxi se začalo od spodních hranic pokut upouštět, protože nešlo přesně určit, v  jaké výši budou plnit všechny funkce sankce a v jaké výši už budou působit likvidačně. Pro opravdu sociálně slabé živnostníky může sankce ve výši „pouhých“ 10 000 Kč znamenat fatální následky, zatímco pro majetné podnikatele nemusí být pokuta ve výši 500 000 Kč sankcí, která by ho odradila od páchání dalších správních deliktů.

Na základě těchto informací lze dojít k závěru, že stanovení spodní hranice pokuty konkrétní částkou, byť i v relativně nízké výši, nikdy nemůže reflektovat všechny okolnosti důležité pro rozhodování správního orgánu a s jejich zrušením lze jen souhlasit.
 

Mgr. et Bc. Lenka Přichystalová
e-mail: lenka.prichystalova@centrum.cz

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Nález Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl.ÚS 3/02.
[2] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 31. 3. 2009, sp. zn. 8 Afs 18/2007.
[3] Usnesení Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 20. 4. 2010, sp. zn. 1 As 9/2008.
[4] Usnesení Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 20. 4. 2010, sp. zn. 1 As 9/2008.
[5] Nález Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl.ÚS 3/02.
[6] Nález Ústavního soudu ze dne 9. 9. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 52/13.

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz