Správní právo pod mikroskopem aneb K otázce (ne)vázanosti orgánu obce právním názorem soudu

Správní akty orgánů obcí (ale i krajů) jsou stále častěji mj. přezkoumávány v rámci správního soudnictví. Správní akty orgánů obcí (ale i krajů) jsou stále častěji mj. přezkoumávány v rámci správního soudnictví. Ve správním soudnictví platí, že je-li žaloba důvodná, soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení. Pro nezákonnost zruší soud napadené rozhodnutí i tehdy, zjistí-li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil.

Dále dle ustanovení § 78 odst.2 závazně platí že rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě.

Připomeňme si též, zrušuje-li soud rozhodnutí, podle okolností může (avšak obligatorně nemusí) zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo.[1]

Zruší-li soud rozhodnutí, vysloví současně, že věc se vrací k dalšímu řízení žalovanému.

Vázanost rozsudkem krajského soudu

Jádrem mého předloženého textu bude stručný komentář k opomíjenému aspektu ustanov. § 78 odst. 5 SŘS - tedy že právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku nebo rozsudku vyslovujícím nicotnost, je v dalším řízení správní orgán vázán.

Dle nedávného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016, čj. 1 Azs 31/2016-36 platí určitá výjimka, která dle mého soudu oslabuje vnímání § § 78 odst. 5 soudního řádu správního. A možná i nepřímo útočí na právní jistotu adresátů.

NSS zde autoritativně pravil - výjimkou z povinnosti správního orgánu řídit se závazným právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku krajského soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.) je situace, kdy byl tento právní názor v mezidobí (ke dni nového rozhodování žalovaného správního orgánu) překonán judikaturou Nejvyššího správního soudu.[2][3]

Určitě zajímavý a důležitý rozsudek, resp. právní názor v něm vyslovený.

Na jednu stranu určitě platí , že závaznost rozhodnutí soudu není v českém právu absolutně bezvýjimečná. Na stranu druhou je dobré připomenout, že NSS ve své (relativně) ustálené judikatuře připouští, že správní orgán je oprávněn odchýlit se od zrušujícího rozsudku v téže věci pouze ve výjimečných případech.

Jak známo na rozdíl od vázanosti správního orgánu právním názorem soudu v individuálním případě[4] soudní judikatura v České republice není všeobecně závazná.[5]

Současně však v souladu s majoritní doktrínou a judikaturou platí, že judikatura v ČR sice nepůsobí ve formě všeobecně závazného precedentu, nemožno ji však považovat bez dalšího za právně irelevantní.

V případě, že je závazný právní názor podpořen např. konstantní judikaturou NSS na danou problematiku, a tedy nejedná se o osamocený názor, měl by být vyslovený právní názor obecně přijat a respektován správními orgány.

Popř. následně by, v ideálním případě, měl být co nejintenzivněji promítnout i do metodiky nadřízených (či ústředních) správních orgánů. Zjednodušeněji napsáno – české správní orgány by se ustálené judikatuře správních soudů neměly „vzpírat“, neboť takovým postupem mj. častokrát bezdůvodně generují zbytečné náklady státu a (primárně i sekundárně) podrývají právní jistotu ve společnosti (srov. např. nález ÚS ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, nebo rozsudek NSS ze dne 14. 9. 2008, sp. zn. 2 Afs 180/2004).[6]

Pro informační komplexnost připomeňme dlouholetý princip, že je nutné, aby judikatura byla jednotná a vzájemně si neodporovala. Zde připomeňme (někdy nedoceňovanou ) úlohu tzv. rozšířeného senát NSS. Tento senát představuje významný nástroj sjednocování judikatury uvnitř zmíněného soudu. Vzhledem k tomu, že NSS je povolán ke sjednocování judikatury správních soudů a ty jsou povolány ke sjednocování postupů správních orgánů, stojí rozšířený senát na samém vrcholku jednotícího „pročišťujícího“ mechanismu.

Závěry vyjádřené citovaným rozšířeným senátem tak mají velmi široký dopad a představují jakési konečné (poslední) slovo v rámci soustavy českého správního soudnictví.[7]

Závěr

Zejména z hlediska právní jistoty adresátů ve mně budí rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016, čj. 1 Azs 31/2016-36 určité otazníky, resp. skrývá, při nerozumném použití, určitá nebezpečí.

Jak jsem naznačil výše, potvrzuje se zde určitá výjimka, která dle mého soudu, oslabuje vnímání ustanov. § 78 odst. 5 soudního řádu správního. Nastíněný postup může v určitých případech vést k nerespektování (resp. zeslabenému respektování) rozsudků krajských soudů v rámci správního soudnictví.  

Mám obavu[8], že při nerozumném použití můžeme zde směřovat k posílení trendu - pakliže správnímu orgánu nevyhovuje (zcela či zčásti) právní názor obsažený v rozsudku KS, může za pomoci jiné „novější“ judikatury NSS mít tendenci jej eliminovat.

Problém do jisté míry vidím v tom, že správní orgány se mohou vydávat na relativně tenký led v pátrání po skutkově a právně obdobných věcech. Kterak je známo z praxe, každý případ je ze své povahy a prapodstaty jiný, lidská společnost (i veřejné právo ji spolu-regulující) je stále složitější.

Mám za to, že určitě by si v právních učebnicích (stejně v právně osvětových článcích jako je tento), zasloužilo náležitě zdůraznit, že správní orgán musí skutečnost, že se přestává řídit závazným právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku krajského soudu velmi důkladně odůvodnit.

To, že se správní orgán odchyluje od závazného právního názoru vysloveného ve zrušujícím rozsudku krajského soudu pokládám za velmi závažný krok, a mělo by k němu docházet, podle mého odborného názoru, jen zcela výjimečně.

Proto pokládám za nevyhnutelné, aby se pro širší čtenářskou obec silněji akcentovalo, že v předmětném judikátu NSS nastíněný postup „nezávaznosti rozsudku krajského soudu“, je možný jen ve zcela exkluzívních případech.

Základní princip vázanosti rozsudky krajských soudů by měl být obecně respektován a ne zbytečně podrýván.[9] Určitě by nebylo příhodné, aby se princip obsažený v judikátu NSS čj. 1 Azs 31/2016-36 stal nadužívaným v aplikační praxi.

Právní filozof Gustav Radbruch výstižně popsal zásadní hodnotový spor v moderním právu: právo má zjednodušeně řečeno tři cíle: právní jistotu, spravedlnost a efektivitu. Těchto tří vznešených cílů nelze bohužel nikdy dosáhnout zároveň v plné míře.

Mám za to, že předmětný judikát NSS, určitě posiluje efektivitu, částečně i spravedlnost, je však otázkou, co udělá ( v některých případech) s vnímáním právní jistoty.




JUDr. Petr Kolman, Ph.D.,
právník, pedagog na PF MU Brno


_____________________________________
[1] Dodejme, že úvaha správního soudu, zda zrušit jen rozhodnutí odvolací nebo rovněž i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, nemůže být v právním státě svévolná či dokonce náhodná. V daném okamžiku soud posuzuje, zda je vytýkaná vada či nezákonnost, pro niž správní rozhodnutí žalovaného ruší, napravitelná v rámci řízení o odvolání nebo zda takováto náprava není možná. – Blíže Blažek, Jirásek, Molek, Pospíšil, Sochorová, Šebek : Soudní řád správní, C.H.Beck, Praha , 3. vydání, 2016,
[2] Srov. NSS čj. 1 Azs 31/2016-36
[3] Dodejme, že zde předcházela prejudikatura č. 352/2004 Sb. NSS, č. 442/2005 Sb. NSS a č. 1723/2008 Sb. NSS
[4] Viz např. NSS jud. dne 19. 3. 2009, sp. zn. 6 Ads 25/2008
[5] Možno satiricky připodotknout „stále ještě“.
[6] Viz Blažek, Jirásek, Molek, Pospíšil, Sochorová, Šebek: Soudní řád správní, C.H.Beck, Praha, 3. vydání, 2016
[7] Viz Riegel, F.: Judikatura NSS: Rozšířený senát, C.H.Beck - Soudní rozhledy 5/2013, s. 162, Praha, 2013
[8] Což byl i jeden z hlavních autorových motivů pro napsání tohoto textu
[9] Byť zde třeba i s jinak chvályhodnými motivacemi. Cesta do „právního pekla“ bývá dlážděna těmi nejlepšími úmysly


© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz

• Tweet