Stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky u zadavatele s tzv. „samostatnou provozní jednotkou“
Správné stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky zadavatelem je jedním z důležitých předpokladů, aby mohlo být zadávací řízení zahájeno. Při určování předpokládané hodnoty zadavatel vychází z údajů a informací o zakázkách stejného či obdobného plnění, přičemž nedisponuje-li zadavatel těmito údaji či informacemi, stanoví se předpokládaná hodnota na základě údajů či informací získaných z průzkumu trhu. Účinné znění Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU, o zadávání veřejných zakázek a o zrušení Směrnice 2004/18/ES (dále jen „Směrnice“) a Metodické stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj (dále jen „MMR“) přesto přineslo do problematiky stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky novinku, která umožní veřejným zadavatelům, kteří disponují tzv. „samostatnými provozními jednotkami“, stanovovat předpokládanou hodnotu veřejné zakázky na úrovni této jednotky.
Procesu samotného zahájení zadávacího řízení předchází důležitý krok zadavatele spočívající, mimo jiné, ve správném stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky. Ve smyslu ustanovení § 13 odst. 8 zákona č. 137/2006 Sb. , o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZVZ“) platí, že zadavatel je povinen sečíst předpokládané hodnoty obdobných či spolu souvisejících plnění, které hodlá pořídit v rámci jednoho účetního období, přičemž za obdobné či spolu související plnění, které tvoří předmět veřejné zakázky, se považuje „souhrn jednotlivých určitých relativně samostatných plnění, týkají-li se tato zadání plnění spolu úzce souvisejících zejména z hledisek místních, urbanistických, funkčních, časových nebo technologických“[1]. Za veřejného zadavatele se ve smyslu ustanovení § 2 odst. 2 písm. d) ZVZ považuje i jiná právnická osoba, která musí kumulativně splňovat následující podmínky, tj. že byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, a je financována převážně státem či jiným veřejným zadavatelem nebo je státem či jiným veřejným zadavatelem ovládána nebo stát či jiný veřejný zadavatel jmenuje či volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím či kontrolním orgánu.
MMR vydalo v listopadu 2013 prostřednictvím své expertní skupiny stanovisko, ve kterém připustilo výjimku z dřívější „nedělitelnosti“ veřejného zadavatele, a to za předpokladu, pokud je veřejný zadavatel z organizačního hlediska tvořen několika tzv. „samostatnými provozními jednotkami“. Tato „samostatná provozní jednotka“, ačkoli disponuje vlastními finančními prostředky a je samostatně odpovědná za zadávání veřejných zakázek, nemusí mít vždy právní osobnost[2], tj. mít v mezích právního řádu své práva a povinnosti. Stanovisko expertní skupiny MMR uvádí jako příklady samostatných provozních jednotek např. jednotlivé městské části statutárních měst, fakulty veřejných vysokých škol nebo školy, tj. často se bude jednat o veřejné zadavatele ve smyslu § 2 odst. 2 písm. d) ZVZ. I po vydání tohoto doporučujícího expertního stanoviska MMR přesto nadále vznikaly určité aplikační problémy při stanovování předpokládané hodnoty veřejné zakázky.
Aktuální znění Směrnice stanovuje v čl. 5 odst. 2 povinnost veřejného zadavatele, který je rozčleněn na několik samostatných provozních jednotek, stanovovat odhadovanou hodnotu veřejné zakázky za všechny tyto jednotky. Jestliže samotná provozní jednotka samostatně odpovídá za vlastní zadání veřejné zakázky nebo jejich kategorie, stanovuje se odhadovaná hodnota na úrovní této dotčené jednotky. Směrnice má, na rozdíl od expertního doporučujícího stanoviska MMR, vertikální přímý účinek[3], a tak lze s jistotou předpokládat, že stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky tzv. „samostatnou provozní jednotku“ bude i v připravovaném zákonu o zadávání veřejných zakázek upraveno.
Zadávání veřejných zakázek na úrovni tzv. samostatné provozní jednotky je jedním z projevů decentralizace. Mělo by přinést vyšší míru variability rozhodování jednotlivých veřejných zadavatelů, respektive jejich samotných provozních jednotek při pořizování plnění, a tím i hospodárnější, efektivnější a účelnější postup při vynakládání veřejných prostředků. Současná právní úprava tento postup neumožňuje, pomineme-li pouze doporučující stanovisko MMR, a tak jsou veřejní zadavatelé povinni de facto stále koordinovat svůj postup a sčítat všechny obdobná či spolu související plnění, která hodlají pořizovat v rámci jednoho účetního období. Z funkčního hlediska by se tak mělo jednat o pozitivní krok, neboť po úplné transpozici Směrnice odpadne stávající nejistota veřejných zadavatelů a jejich samostatných provozních jednotek, jakým způsobem stanovovat předpokládanou hodnotu veřejné zakázky. Od nové právní úpravy se rovněž očekává, že dojde ke snížení času a částečně i administrativních kapacit, které jsou v současné době nutné při koordinaci postupů mezi provozními jednotkami zadavatele. Na druhou stranu není možné přehlédnout ani potenciální rizika plynoucí z transpozice čl. 5 odst. 2 Směrnice do českého právního řádu.
Jedním z možných rizik, a pravděpodobně v budoucnu velmi diskutovaným, bude možnost veřejného zadavatele jako samostatné provozní jednotky uměle docílit snížení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pod finanční limity stanovené zákonem. Eliminace tohoto potenciálního rizika bude spočívat zejména v tom, nakolik jednoznačně a srozumitelně budou interní předpisy veřejného zadavatele stanovovat, u kterých veřejných zakázek dle jejich finanční hodnoty či druhu mohou samostatné provozní jednotky zadavatele postupovat samostatně a u kterých to nebude možné. Vezmeme-li do úvahy skutečnost, že určitý typ plnění (např. nákup kancelářských pomůcek, papíru apod.) je naopak ze zkušenosti vhodné pořizovat centrálně[4], neboť takové plnění je veřejným zadavatelem využíváno nepřetržitě a jeho jednotková cena se v průběhu účetního období příliš nemění, pak by, dle mého názoru, nebylo z objektivního hlediska opodstatněné, aby si veřejní zadavatelé i pro tento typ plnění stanovovali výjimky u jinak obecné povinnosti sčítat předpokládané hodnoty všech obdobných či spolu souvisejících plnění pořízených v rámci jednoho účetního období. I přes eliminování výše popsaného rizika se přesto zákonodárce nevyhne tomu, že určitá část zadávacích řízení bude v budoucnu realizována jako podlimitní veřejná zakázka, či veřejná zakázka malého rozsahu, tj. v méně transparentních typech zadávacích řízení. A ani argument ve snížení administrativní zátěže na straně zadavatele nemusí u všech veřejných zadavatelů platit stejným způsobem, neboť, jak už jsem uvedl, tak zadávání veřejných zakázek prostřednictvím tzv. „samostatné provozní jednotky“ bude možné pouze v opodstatněných případech, nikoli u veškerého poptávaného plnění.
I přes výše uvedená rizika a jisté aplikační problémy, které vyvstávají, se domnívám, že zadávání veřejných zakázek prostřednictvím veřejných zadavatelů, kteří jsou tvořeni samostatnými provozními jednotkami, je trend správným směrem a přínosy pro veřejné zadavatele budou převažovat nad možnými riziky. Funkční samostatnost takové provozní jednotky, která nakládá s veřejnými prostředky, navíc není samostatností absolutní. Bude se primárně jednat o oprávnění samostatné provozní jednotky, která si jako veřejný zadavatel přizpůsobí zadávací podmínky svým individuálním potřebám a požadavkům.
JUDr. Radoslav Lukovič,
právník se specializací na veřejné zakázky financované ze strukturálních fondů EU
e-mail: radoslav.lukovic86@gmail.com
--------------------------------------------------------------------------------
[1] Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, sp. zn.: 2 Afs 198/2006-69.
[2] JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách, Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. s. 123.
[3] Rozhodnutí ESD ze dne 5. 4. 1979 ve věci 148/78, Pubblico Ministero v. Ratti, ve kterém je uvedeno, že členský stát, který ve stanovené lhůtě nepřijal prováděcí opatření uložení směrnicí, nemůže ve vztahu k jednotlivci namítat „nesplnění“ povinností obsažených v této směrnici.
[4] JURČÍK, Radek. Zákon o veřejných zakázkách, Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012. s. 48.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů , judikatura, právo | www.epravo.cz
