Stát jako zadavatel (nad jedním aspektem poslední novely zákona o zadávání veřejných zakázek)

Jednou ze změn, jež přinesla poslední novela zák. č. 134/2016 Sb. , o zadávání veřejných zakázek (dále též jen „ZZVZ“), která byla publikována pod č. 166/2023 Sb. , je na první pohled drobná úprava ust. § 4 odst. 1 písm. a), které definuje Českou republiku coby veřejného zadavatele. Zatímco podle znění účinného do 15. 7. 2023 platilo, že organizační složky státu se považují za samostatné zadavatele, nyní zákon stanoví, že organizační složky státu se považují za provozní jednotky s funkční samostatností,[1] z čehož logicky vyplývá, že toto ustanovení nově vychází z toho, že Česká republika je jediným zadavatelem.

S úpravou předmětného ustanovení vládní návrh novely ZZVZ původně nepočítal, příslušný novelizační bod byl do zákona vložen na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu,[2] z jehož odůvodnění vyplývá, že cílem bylo mj. usnadnit organizačním složkám státu horizontální a vertikální spolupráci, když za samostatného (ovládajícího) veřejného zadavatele bude považován stát jako celek, což by mělo umožnit využívání státních organizací (formálně řízených jedinou organizační složkou státu) s využitím výjimky vertikální a / nebo horizontální spolupráce na meziresortní úrovni.[3]

Jakkoli soukromě pokládám cíl sledovaný předmětnou úpravou za naprosto rozumný a legitimní, nemám úplně za to, že by výsledná právní úprava byla v kontextu dalších ustanovení ZZVZ zcela jasná a bezrozporná. Cílem tohoto příspěvku je tak otevřít diskusi nad otázkami, které změna § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ vyvolává. Nebudou-li dotčená ustanovení ZZVZ, kterými se budu níže zabývat, (znovu) novelizována, bude muset odpovědi na dále naznačené problematické aspekty přinést rozhodovací praxe. Mou ambicí není a nemůže být tuto rozhodovací praxi předjímat. Naopak, smyslem je předložit odborné veřejnosti téma k diskusi, v níž se mohou názory tříbit ještě dříve, než budou obrazně řečeno přetaveny do autoritativního závěru ať již Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, nebo soudů. Celá problematika je totiž všechno, jenom ne triviální.

Pokládám přitom za užitečné se alespoň stručně zmínit o tom, jak je právní osobnost státu upravena obecně, tj. jak je pojímána vně „zakázkového světa“. Není přitom bez zajímavosti, že i tato úprava byla v historicky nedávné době zasažena zásadními změnami, ve které vyústil ne zcela standardní legislativní proces.

Reklama

AI a LinkedIn efektivně (online - živé vysílání) - 7.1.2025

7.1.2025 13:003 975 Kč s DPH
3 285 Kč bez DPH

Koupit

Obecná úprava právní osobnosti státu

Právní stav do 31. 3. 2020

Vyjdeme-li ze základního předpisu českého soukromého práva, kterým je zák. č. 89/2012 Sb. , občanský zákoník, v platném znění (dále též jen „NOZ“), pak z ustanovení jeho první části, hlavy druhé, dílu prvního (všeobecná ustanovení o osobách) nepochybně vyplývá, že (v oblasti soukromého práva) je stát právnickou osobou.[4]

Ustanovení § 21 NOZ stanoví, že stát se v oblasti soukromého práva považuje za právnickou osobu. Jiný právní předpis stanoví, jak stát právně jedná. Tímto jiným právním předpisem pak je zák. č. 219/2000 Sb. , o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích (dále též jen „ZMS“).

ZMS zavedl k 1. lednu 2001, kdy nabyl účinnosti, pro organizační součásti státu[5] pojem „organizační složka státu“. Podstatné je, že organizační složky státu nejsou právnickou osobou,[6] přičemž jménem státu právně jedná vedoucí příslušné organizační složky.[7] Dochází tak k situaci, kdy za stát (coby právnickou osobu) jednají relativně samostatně jeho organizační útvary, z nichž každý má přesně vymezený rozsah majetku, se kterým hospodaří, a to i v tom smyslu, že s majetkem nakládají mezi sebou navzájem (tzv. zápisem podle § 19 ZMS). To je jistě v právním řádu dosti specifická situace.

Právě kvaziprávní[8] jednání mezi organizačními složkami státu posuzoval ve svém usnesení ze dne 28. 6. 2012 sp.zn. 33 Cdo 181/2011 Nejvyšší soud ČR,[9] přičemž dospěl k závěru, že ačkoli organizační složky státu nejsou právnickými osobami, vstupují do vzájemných vztahů a z titulu své příslušnosti k hospodaření se státním majetkem (jehož jediným vlastníkem a oprávněným z pohledávek a jiných majetkových práv je Česká republika) s tímto majetkem také mezi sebou nakládají. … Svým obsahem odpovídá vztah organizačních složek státu závazkovému právnímu vztahu podle … občanského zákoníku. Nejvyšší soud se tak přiklonil k názoru, že soudy jsou povolány k rozhodování sporů ze zápisů mezi organizačními složkami státu, přičemž aproboval tzv. teorii dělené subjektivity státu, o které uvedl, že vylučuje, aby na stát bylo v právních vztazích týkajících se hospodaření (nakládání) s jeho majetkem prostřednictvím organizačních složek státu nahlíženo jako na kompaktní a vnitřně splývající celek.

O pět let později pak měl Nejvyšší soud ČR příležitost vyjádřit se k otázce právní osobnosti státu znovu. V řešené věci šlo o náhradu škody, kterou Ministerstvo obrany vymáhalo po svém zaměstnanci z toho důvodu, že porušením svých povinností zavinil uložení pokuty, již ministerstvo uhradilo na základě pravomocného rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Senát, který měl dovolání v této věci projednat a rozhodnout o něm, dospěl při posouzení otázky dělitelnosti právní osobnosti státu k jinému názoru, než jaký byl vyjádřen ve shora uvedeném usnesení sp.zn. 33 Cdo 181/2011, a tak byla věc předložena velkému senátu občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ČR, který se s teorií dělené subjektivity státu neztotožnil.

V rozsudku ze dne 12. 4. 2017 sp.zn. 31 Cdo 2764/2016 tak Nejvyšší soud uvedl, že vzhledem k tomu, že organizační složka státu není právnickou osobou (právnickou osobou je stát) a pouze za právnickou osobu (tj. za stát) jedná, není oprávněna jednat svým vlastním jménem, ale jménem státu, a práva a povinnosti z jednání organizační složky tak nabývá stát jako právnická osoba. Z uvedeného vyplývá, že účastníkem pracovněprávních vztahů je jako „nedělitelný subjekt“ stát; koncepci „dělené subjektivity státu“ nelze sdílet, neboť pro ni jednak chybí opora v zákoně, jednak nebere v úvahu, že organizační složky státu nevlastní a nemohou vlastnit majetek. … Protože na stát je v pracovněprávních vztazích mezi státem a zaměstnancem v případě posuzování vzniku škody způsobené zaměstnancem třeba hledět jako na jediný subjekt (vlastníka majetku), mohla státu vzniknout jejím zaplacením škoda, jen kdyby se tím zmenšil majetek státu jako celek. Vzhledem k tomu, že žalobkyně zaplacením pokuty odvedla peněžní prostředky zpět do státního rozpočtu, došlo pouze k přesunu finančních prostředků uvnitř státu, avšak majetek státu se touto transakcí nezmenšil a z tohoto důvodu žalobkyni (státu) jako zaměstnavateli žalovaného tvrzená škoda nevznikla. Rozsudek byl následně publikován ve Sbírce rozhodnutí pod č. 126/2018.

Byť by se mohlo na první pohled zdát, že velký senát občanskoprávního a obchodního kolegia udělal za teorií dělené subjektivity státu tečku, zjevně tomu tak nebylo úplně. 30. 5. 2017 vynesl Nejvyšší soud ČR usnesení sp.zn. 30 Cdo 2594/2016, ve kterém uvedl: Pokud se týká koncepce tzv. dělené subjektivity státu, … smyslem uvedené koncepce je postihnout vztahy uvnitř státu, mezi jeho různými organizačními složkami. Z tohoto hlediska má smysl pohlížet na stát jako na entitu, jež je vnitřně strukturovaná, a jejíž jednotlivé složky mohou dokonce vstupovat do vzájemných vztahů. Jde-li však o vztah mezi státem na jedné straně a samostatným subjektem, který není součástí státu, na straně druhé, tedy o vystupování státu navenek vůči druhé osobě, vystupuje stát jako jeden nedílný celek. Jakkoliv se uvnitř jediné entity mohou odvíjet určité vztahy mezi různými složkami této entity, do vnějších vztahů tato entita – stát – standardně vstupuje jako nedělitelný celek, bez ohledu na její případné vnitřní členění.

Domnívám se, že právě uvedené je vhodným shrnutím výkladu ustanovení ZMS týkajících se právní osobnosti státu v té podobě, jak platila do 31. 3. 2020.

Pokud tedy zákonodárce při přijímání ZZVZ, který nabyl účinnosti dne 1. 10. 2016, zamýšlel nahlížet na jednotlivé organizační složky státu jako na samostatné zadavatele, bylo v podstatě nezbytné, aby v § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ konstruoval právní fikci, že organizační složky státu se považují za samostatné zadavatele, neboť jejich samostatné postavení ve vztahu ke třetím osobám (dodavatelům veřejných zakázek) by bylo ze ZMS stěží dovoditelné.

Právní stav po nabytí účinnosti zák. č. 118/2020 Sb.

Shora uvedená judikatura Nejvyššího soudu ČR, zejména pak rozsudek velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia, nebyla odbornou veřejností přijata bezvýhradně.[10] Debata na doktrinální i legislativní úrovni se přitom bohužel do značné míry redukovala na řešení otázky, jak zajistit, aby bylo možno ze strany státu vymáhat „škodu“, která má státu údajně vznikat zaplacením pokuty – do státního rozpočtu. Ať už se jedná o diskusi nosnou či spíše zástupnou,[11] byla vedena intenzivně.

Prvním legislativním počinem ve směru snadnějšího vymáhání „škod“ vznikajících státu placením pokut do státního rozpočtu byla novela ZMS provedená už zák. č. 51/2016 Sb. V rámci jejího schvalování byl přijat poslanecký pozměňovací návrh,[12] v důsledku kterého byl novelizován § 47 odst. 2 ZMS tak, že jeho text namísto osoby uvedené v odstavci 1[13] odpovídají za porušení stanovených povinností a za škodu, která tím státu vznikla, nadále začínal osoby uvedené v odstavci 1 odpovídají za porušení stanovených povinností a za škodu, která tím vznikla na majetku, s nímž je organizační složka příslušná hospodařit. V rámci odůvodnění pozměňovacího návrhu se uvádělo, že [n]ová formulace neznamená věcný posun oproti současnému stavu, jenž od počátku působení zákona vyplývá z kontextu jeho dosavadního pojetí výkonu vlastnických a jiných práv státu, který se odvíjí od postavení státu coby právnické osoby (§ 6 cit. zákona) se specifickým způsobem právního jednání založeným na tzv. dělené subjektivitě státu a spojeným se vzájemnou nezastupitelností a relativní samostatností jednání jednotlivých organizačních složek státu (§ 7cit. zákona), a to jak ve vzájemných vztazích, tak i při jednání za stát navenek vůči nestátním subjektům. Ke zpřesnění textu dochází za účelem eliminace případného zavádějícího výkladu ustanovení, který by s využitím obecné zmínky o státu v textu věty první („… za škodu, která tím státu vznikla…“) vylučoval odpovědnost zaměstnanců (a obdobně i fyzických osob ve služebním poměru) za škodu v těch případech, kdy by majetková újma vzniklá v rámci jedné organizační složky státu byla současně spojena s „majetkovým přírůstkem“ u jiné organizační složky státu (typicky např. v případě sankčního odvodu z titulu porušení rozpočtové kázně). Domnívám se, že je zřejmé, že tato legislativní úprava k dosažení sledovaného cíle vést nemohla. Dotčené osoby podle ní odpovídaly za škodu, která vznikla na majetku, s nímž je organizační složka příslušná hospodařit, tj. nadále za škodu na majetku státu (a ten se, jak bylo již výše uvedeno, zaplacením pokuty, jejímž příjemcem je státní rozpočet, nijak nezmenšuje).

Razantnějším způsobem se zákonodárce pokusil údajně nežádoucí stav odstranit novelou ZMS publikovanou pod č. 118/2020 Sb. Již samo putování návrhu zákona[14] legislativním procesem stojí za zmínku. Původně se jednalo o návrh novely ZMS z pera skupiny poslanců zvolených za stranu Svoboda a přímá demokracie, jehož deklarovaným cílem bylo „posílit odpovědnost zástupců státu za svěřený majetek“. Celý původní obsah návrhu byl v rámci opakovaného (sic!) druhého čtení nahrazen komplexním pozměňovacím návrhem schváleným rozpočtovým výborem Poslanecké sněmovny a v tomto znění nakonec Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila. Z prohlášení tehdejší ministryně financí na jednání Poslanecké sněmovny dne 6. března 2019 lze usuzovat, že na formulaci výsledné podoby novely se Ministerstvo financí podílelo a že cílem úpravy byla „systémová reakce na stávající judikaturu soudu k náhradě škody vzniklé státu“.[15]

V každém případě byly touto novelou v ZMS provedeny razantní změny, když dosavadní strohý text § 6[16] byl doplněn těmito ustanoveními:

(2) Právní osobnost a svéprávnost státu se pro účely jeho vystupování v právních vztazích s jinými osobami dělí mezi jednotlivé organizační složky, které jsou podle tohoto zákona anebo podle zvláštních právních předpisů věcně příslušné k zajišťování výkonu práv a plnění závazků státu v těchto právních vztazích a jsou účetními jednotkami.

(3) Organizační složky uvedené v odstavci 2 naplňují právní osobnost a svéprávnost státu v právních vztazích, které se jich týkají, samostatně a vzájemně nezávisle.

(4) Týká-li se právní vztah současně různých organizačních složek uvedených v odstavci 2, naplňuje každá z nich právní osobnost a svéprávnost státu v rozsahu, který odpovídá její příslušnosti.

(5) Odstavce 2 až 4 se použijí přiměřeně i na právní vztahy mezi organizačními složkami navzájem. Právní jednání organizačních složek se v těchto případech řídí ustanovením § 19 odst. 1.

(6) V řízení před soudy a jinými orgány vystupují organizační složky za stát jako jednotliví účastníci. Vystupuje-li v řízení před soudy a jinými orgány za stát v téže věci více organizačních složek, postupují v řízení samostatně, v souladu se svou procesní rolí a vzájemně nezávisle v rozsahu, který odpovídá jejich příslušnosti.

Schválený text jde evidentně mnohem dál než původní poslanecký návrh. Skutečnost, že takto na první pohled zásadní a koncepční změna pohledu na právní osobnost státu je provedena bez řádného legislativního procesu na úrovni vlády, byla mimochodem důvodem, proč Senát návrh zákona zamítnul.[17] Poslanecká sněmovna však následně 3. 3. 2020 senátní veto přehlasovala a novela ZMS nabyla k 1. 4. 2020 účinnosti.

O koncepčnosti provedených změn lze mít skutečně závažné pochyby, přičemž k výkladu výsledného zákonného textu neexistuje ani žádné „vodítko“ v podobě důvodové zprávy. Tak je třeba otázkou, jak chápat větu právní osobnost a svéprávnost státu se pro účely jeho vystupování v právních vztazích s jinými osobami dělí mezi jednotlivé organizační složky v kontextu nezměněného ust. § 3 odst. 2 ZMS, které stanoví, že organizační složka není právnickou osobou. Právní osobnost je přitom způsobilost mít práva a nadány jí mohou být (jak už sám termín „osobnost“ naznačuje) toliko osoby.

Rovněž tak lze dokonce pochybovat o tom, zda se vůbec novele podařilo naplnit sledovaný cíl, tj. zakotvit odpovědnost zaměstnanců organizačních složek státu za škodu, pokud by jimi způsobená „škoda“ spočívala pouze v transferu finančních prostředků z jedné rozpočtové kapitoly do jiné. Nezbytným předpokladem odpovědnosti za škodu je totiž vznik újmy na majetku poškozeného – a stále se bavíme o majetku státu, nikoli jednotlivých organizačních složek.[18]

Nejvyšší soud pak ve svém usnesení ze dne 27. 3. 2023 sp.zn. 30 Cdo 3617/2022 konstatoval, že ani nová právní úprava (ve znění novely č. 118/2020 Sb. ) nesledovala změnu koncepce založené zákonem č. 219/2000 Sb. a postavené na pojetí státu jako právnické osoby a organizačních složek jako jeho organizačních útvarů bez vlastní právní subjektivity. Obiter dictum přitom nepřímo vyjádřil jisté pochybnosti nad tím, zda byl novelou překonán i koncept státu jako jediného vlastníka majetku, přičemž odkázal na dostupné doktrinální zdroje, které tyto pochybnosti sdílejí.

Pro účely sledované tímto příspěvkem, jehož primárním smyslem není výklad ZMS, si na základě shora uvedeného dovolím učinit dílčí závěr, že obecná úprava právní osobnosti státu a její výklad prošly poměrně turbulentními změnami, přičemž stávající znění ZMS lze jen stěží označit za jednoznačné a jasné, resp. bezrozporné. Je nepochybné, že zákonodárce novelizacemi směřoval k zakotvení či posílení koncepce tzv. „dělené subjektivity státu“, ke škodě věci však na pozadí řešení jednotlivosti (vymáhání „škody“ způsobené tím, že tzv. „stát státu“ zaplatí pokutu) a zjevně nekoncepčně. Skutečné důsledky provedené novelizace, která je jinak bezpochyby dosti razantní, tak lze spíše nejasně odhadovat a najisto budou postaveny až ve chvíli, kdy se k nim jednoznačně vyjádří vyšší soudy.

Je přitom velká škoda, že se zákonodárce ve vztahu k novelizaci ZZVZ z ne úplně povedeného „příběhu“ obecné úpravy právní osobnosti státu nepoučil a nepřikročil k ní poněkud koncepčněji.

Změna § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ a související ustanovení novely

Zatímco u obecné úpravy právní osobnosti státu lze vysledovat tendenci spíše k posílení tzv. „dělené subjektivity státu“ (se všemi komplikacemi výše popsanými), úprava v ZZVZ se v důsledku přijatého pozměňovacího návrhu k novele č. 166/2023 Sb. , jenž byl popsán v úvodu tohoto příspěvku, vydala opačným směrem. Klíčovou otázkou je, jestli si zákonodárce počínal koncepčněji než v případě ZMS. Pokud jde o hledisko řekněme formálně-legislativní, tak jsme opět svědky zásadní změny právní úpravy cestou poslaneckého pozměňovacího návrhu (bez odborné oponentury v rámci připomínkového řízení, bez projednání v legislativní radě vlády apod.). To by samo o sobě nebylo problémem, kdyby výklad § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ nevyvolával určité otázky v kontextu dalších ustanovení zákona (a to dokonce i těch, která byla do textu právního předpisu vložena totožnou novelizací).

Pokud bylo cílem navrhované úpravy, aby byl za zadavatele považován stát jako celek,[19] pak výsledné znění § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ tomuto záměru zcela odpovídá. Zadavatelem (jediným) je podle něj stát (jako celek), přičemž jeho jednotlivé organizační složky se považují za provozní jednotky s funkční samostatností, tedy za součásti tohoto jediného zadavatele (obdobně jako např. fakulty vysokých škol).

Tento závěr podle mého názoru nezbytně implikuje, že mezi jednotlivými organizačními složkami státu nemůže napříště docházet k horizontální spolupráci ve smyslu ZZVZ. Ta je totiž v § 12 ZZVZ definována jako smlouva mezi veřejnými zadavateli, přičemž toto znění důsledně vychází i z čl. 12 odst. 4 klasické směrnice.[20] Obdobnou spolupráci mezi organizačními složkami státu by bylo napříště třeba – čistě z hlediska § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ – posoudit jako (kvazi)právní vztahy uvnitř jednoho zadavatele, které ZZVZ nikterak nereguluje.

Otázkou však je, jak pak chápat ust. § 2 odst. 1 věty druhé ZZVZ, podle kterého se pro účely tohoto zákona … za smlouvu považuje také zápis mezi organizačními složkami státu podle zákona o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, pokud je jeho předmětem úplatné poskytování dodávek, služeb nebo stavebních prací. Zákonodárce tak zavedl právní fikci, podle které se na kvaziprávní vztah uvnitř jednoho zadavatele (patrně i uvnitř jedné právnické osoby[21]) potenciálně hledí jako na smlouvu na veřejnou zakázku. Otázka je o to vážnější, že i tato věta byla do ZZVZ vložena novelou č. 166/2023 Sb. [22]

Prima vista je stávající znění § 4 odst. 1 písm. a) a § 2 odst. 1 věta druhá ZZVZ vzájemně rozporné, budeme-li tedy zákon o zadávání veřejných zakázek pojímat tradičně jako právní normu, která upravuje specifický kontraktační proces (a s ním související povinnosti), který jsou povinny realizovat osoby v postavení zadavatele, chtějí-li uzavřít úplatnou smlouvu, jejímž předmětem je pořízení dodávek, služeb nebo stavebních prací.

Je zjevné, že právě uvedený rozpor by neexistoval v případě, kdy by nedošlo ke změně § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ v důsledku přijetí poslaneckého pozměňovacího návrhu. Naopak, v kontextu původního znění tohoto ustanovení (jehož změna nebyla ve vládním návrhu navrhována) dává věta vložená do § 2 odst. 1 ZZVZ jasný smysl: pokud se organizační složky státu považovaly za samostatné zadavatele (a v kontextu ZZVZ se tedy musely řešit např. i jejich vzájemné vztahy) a přitom mezi sebou neuzavíraly smlouvy, nýbrž s majetkem státu mezi sebou nakládaly pomocí specifického institutu zápisu,[23] bylo na místě, aby bylo vyjasněno, že pro účely ZZVZ se zápisy pokládají za smlouvy (což je základní termín, se kterým ZZVZ pracuje).

Pozdější úpravou § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ však původní „drobné terminologické vyjasnění“ (kterého možná ve výsledku ani nebylo nezbytně třeba[24]) nabývá na významu.

Mám za to, že teoreticky připadají do úvahy dva úhly pohledu na § 2 odst. 1 věta druhá ZZVZ:

První variantou je, že toto ustanovení budeme pokládat za „překonané“ novým zněním § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ, a to s odůvodněním, že uvnitř jednoho zadavatele nelze uzavírat smlouvy na veřejné zakázky, a § 2 odst. 1 věta druhá ZZVZ tak představuje jakéhosi „pohrobka“ původní koncepce organizačních složek státu coby samostatných zadavatelů, kdy ZZVZ reguloval i vztahy mezi jednotlivými organizačními složkami státu, jenž nebyl z legislativního textu odstraněn jen díky nedůslednosti zákonodárce. Takovému výkladu by asi odpovídal reálný průběh přijímání novely [kdy úprava § 2 odst. 1 ZZVZ byla zjevně formulována dříve – už ve vládním návrhu zákona – než úprava § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ].

Druhou variantou je, že zákonodárce zamýšlel pokládat stát za jednoho zadavatele [text § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ je zcela jednoznačný], nicméně se s ohledem na specifický charakter státu, kdy mám na mysli zejména shora popsanou teorii „dělené právní subjektivity,“ které se zákonodárce jinak nijak nebrání, ba naopak,[25] rozhodl i (kvazi)právní vztahy mezi organizačními složkami státu podřídit právnímu režimu ZZVZ. Výsledkem by byla situace, kdy stát navenek (ve vztahu ke třetím osobám – ať již dodavatelům nebo zadavatelům od něj odlišným) vystupuje jako jeden zadavatel ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ, zatímco ve vztazích mezi jednotlivými organizačními složkami státu by se uplatňovala pravidla ZZVZ na základě § 2 odst. 1 věty druhé ZZVZ. Za takové situace by se např. při uzavření zápisu mezi dvěma ministerstvy, pokud by jeho předmětem bylo poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací, zkoumalo, zda byl dodržen ZZVZ (např. z pohledu naplnění podmínek horizontální spolupráce).

Osobně se nedomnívám, že by druhá varianta byla záměrem zákonodárce, neboť nemám za to, že by naplňovala deklarovaný cíl pozměňovacího návrhu, a sice organizačním složkám státu vertikální i horizontální spolupráci usnadnit. Navíc by byla velkým průlomem do dalších ustanovení ZZVZ (upravujících zejm. horizontální a vertikální spolupráci), jež by byla v jejím kontextu obtížně vyložitelná. V průběhu legislativního procesu též nebyl takový cíl explicitně zmíněn.

Skutečný záměr zákonodárce je však díky reálnému průběhu legislativního procesu vlastně obtížné v potřebné míře detailu zjistit, a výše uvedené tak dovozuji spíše z absence jeho jasného vyjádření. Relevantní je rovněž otázka, zda se skutečný záměr zákonodárce podařilo vtělit do platného práva.

Dalším „podezřelým“ ustanovením ZZVZ, které by mohlo být prima vista s novým zněním § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ v rozporu, je ust. § 11 odst. 7 ZZVZ, podle kterého se na organizační složku státu … pro účely vertikální spolupráce hledí jako na právnickou osobu. V podstatě smutný rozměr celé věci dává skutečnost, že i toto ustanovení bylo do ZZVZ vloženo novelou č. 166/2023 Sb. , a opakuje se tedy totožná situace jako s § 2 odst. 1 věta druhá ZZVZ.

I nové ustanovení § 11 odst. 7 ZZVZ bylo součástí vládního návrhu novely ZZVZ, a bylo tedy formulováno dříve, než byla navržena změna § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ. To ostatně nade vší pochybnost vyplývá z důvodové zprávy, kterou stojí za to na tomto místě odcitovat: Na vztahy organizačních složek státu mezi sebou se obecně uplatní pravidla pro zadávání veřejných zakázek. … Z toho pak vyplývá nezbytnost zkoumat naplnění podmínek vertikální a horizontální spolupráce.

Vyjasňuje se, že pravidla pro vertikální spolupráci lze aplikovat i na vztahy organizačních složek státu, které se považují za jednotlivé zadavatele podle § 4 odst. 1 písm. a). To znamená, že pravidla, která § 11 vztahuje k právnické osobě, se uplatní i ve vztahu k organizačním složkám státu, které právnickými osobami nejsou. Pravidla pro horizontální spolupráci v § 12 z tohoto důvodu není potřeba měnit, neboť v textu § 12 se hovoří o zadavatelích, nikoli o právnických osobách. Je proto zřejmé, že pravidla pro horizontální spolupráci lze aplikovat i na organizační složky státu.

Z právě uvedeného je více než jasné, že formulace zkoumaného ustanovení vychází z předpokladu, že se na jednotlivé organizační složky státu hledí jako na samostatné zadavatele. Opět dle mého názoru platí do jisté míry to, co bylo řečeno v souvislosti s § 2 odst. 1 věta druhá ZZVZ: z hlediska původního znění § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ dává smysl, z hlediska nového znění (ve smyslu přijatého pozměňovacího návrhu) vzbuzuje spíše otázky, byť dle mého názoru ne tak zásadní jako § 2 odst. 1 věta druhá ZZVZ.

Proč se domnívám, že ustanovení § 11 odst. 7 ZZVZ nepředstavuje reálný problém? Vertikální spolupráce je v § 11 odst. 1 ZZVZ definována jako uzavření smlouvy mezi veřejným zadavatelem a jinou právnickou osobou jako dodavatelem (pokud tato jiná právnická osoba splňuje jisté podmínky).

Pokud pak § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ v novém znění zakotvuje, že zadavatelem je stát jako celek, pak se u vertikální spolupráce bude vždy logicky jednat o smlouvu mezi státem (= veřejným zadavatelem) a osobou odlišnou od státu (např. státním podnikem, státní organizací apod.), nikoli o zápis mezi organizačními složkami státu, neboť v tom případě se jedná o (kvazi)právní vztah uvnitř jednoho veřejného zadavatele.

Obdobně v případě tzv. „reverzního in-house“ podle § 11 odst. 4 ZZVZ není potřeba za situace, kdy ovládajícím veřejným zadavatelem už není jednotlivá organizační složka státu, ale stát jako celek, konstruovat fikci právnické osoby na úrovni organizační složky státu, neboť v definici reverzního in-housu (uzavření smlouvy mezi ovládanou právnickou osobu a veřejným zadavatelem, který ji ovládá, tj. státem, v pozici dodavatele) není pro její uplatnění místo.

§ 11 odst. 7 ZZVZ bychom tak mohli označit za obsoletní ustanovení, bohužel obsoletní od okamžiku nabytí jeho účinnosti, což je nepochybně jistým unikátem.

Situaci by mohlo zkomplikovat, pokud bychom § 2 odst. 1 větě druhé ZZVZ přisoudili ten význam, že se zákonodárce rozhodl podřídit regulaci ZZVZ i vztahy mezi organizačními složkami státu. Pak bychom mohli uvažovat o tom, že budeme naplnění podmínek vertikální spolupráce zkoumat i u zápisů mezi jednotlivými organizačními složkami státu, nicméně v takovém případě se domnívám, že by vyvstávaly těžko řešitelné otázky.

Pokud se za vertikální spolupráci pokládá smlouva uzavřená mezi veřejným zadavatelem a jinou právnickou osobou, tak v případě, že bychom chtěli zkoumat naplnění podmínek pro in‑house u zápisu mezi dvěma organizačními složkami státu, nám § 11 odst. 7 ZZVZ řeší to, že organizační složku státu v postavení dodavatele můžeme pokládat za právnickou osobu. Nicméně kdo by byl v takovém případě oním veřejným zadavatelem? Ona druhá organizační složka státu? To by však přímo odporovalo § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ, který za veřejného zadavatele označuje stát jako celek.

Vše výše uvedené mne spíše vede k závěru, že ZZVZ ve znění novely č. 166/2023 Sb. nereguluje (kvazi)právní vztahy mezi jednotlivými organizačními složkami státu (tj. vnitřní sféru jednoho zadavatele), u zápisů mezi jednotlivými organizačními složkami státu nelze zkoumat jejich soulad se ZZVZ (včetně naplnění podmínek horizontální nebo vertikální spolupráce) a jediné, co je třeba napříště z pohledu ZZVZ zkoumat, jsou smlouvy uzavřené mezi státem (jednající příslušnou svou organizační složkou) s třetími osobami.

Zjednodušeně řečeno by tedy snad mohlo platit, že pokud organizační složka státu, typicky ministerstvo uzavře smlouvu s právnickou osobou (státním podnikem, státní organizací), kterou stát ovládá prostřednictvím jiné organizační složky, bude splnění podmínky ovládání[26] posuzováno podle dikce § 11 ZZVZ ve vztahu ke státu jako celku, tj. pokud onu státní organizaci stát ovládá prostřednictvím jedné své organizační složky, může s ní smlouvu v režimu vertikální spolupráce uzavřít i jiná organizační složka (neboť stále jedná za téhož ovládajícího veřejného zadavatele – stát).

Ustanovení § 2 odst. 1 věty druhé ZZVZ a § 11 odst. 7 ZZVZ je při přijetí takového výkladu nutno pokládat za výsledek ne zcela koncepčního legislativního procesu a za obsoletní ustanovení, jež byla formulována v době, kdy byl úmysl zákonodárce zjevně jiný (nekompatibilní se stávající úpravou). Jestli zákonodárce změnou § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ skutečně sledoval zakotvení úpravy, jejíž obraz jsem nastínil v přecházejících dvou odstavcích, měla by být tato dvě ustanovení prioritním kandidátem na novelizaci, resp. vypuštění ze zákonného textu.

Stát jako jeden zadavatel (?)

Myslím, že je nesporné, že změna § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ je změnou, minimálně co do svého cíle, zásadní, možná by se dalo použít i slova „převratnou“. Není přitom asi úplně šťastné, když se podobná změna provádí mimo odborné legislativní zázemí cestou poslaneckého pozměňovacího návrhu. Obdobně jako soudy v případě novely ZMS č. 118/2020 Sb. tak nyní stojí i zakázkový svět před novou realitou a vodítek k jejímu řešení je pomálu.

Výše jsem nastínil svým způsobem „jednoduchý“ výklad, který odpovídá znění § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ: vztahy mezi jednotlivými organizačními složkami státu stojí mimo působnost ZZVZ (zápisy mezi nimi tak nepředstavují veřejnou zakázku a nemůže mezi nimi docházet ani k horizontální, ani k vertikální spolupráci), který bude napříště regulovat pouze vztahy mezi státem a třetími osobami. Co brání tomu, abychom mohli tento výklad bezvýhradně přijmout?

Prvním sporným momentem je dle mého názoru značná legislativní nedůslednost při přijímání zkoumané novely, a to zejména ponechání novelizačního bodu, který do § 2 odst. 1 ZZVZ vložil větu druhou. Toto ustanovení otevírá dveře spekulacím, zda záměrem zákonodárce není, aby ZZVZ alespoň do určité míry (k tomu viz dále) nereguloval i vztahy uvnitř státu, byť jej prohlašuje za jednoho zadavatele.

K tomuto momentu přistupuje legislativně též nepříliš jasně uchopená koncepce „dělené právní subjektivity“ státu, která ze širšího pohledu přeci jenom brání tomu, abychom se na stát dívali principiálně jako na jeden nedělitelný celek. Osobně si myslím, že pokud je obecná úprava právní osobnosti státu takto nejasná (a spíše tenduje k posílení „dělené subjektivity“), bylo na místě, aby zákonodárce v případě ZZVZ, kde chtěl „jednotu“ státu evidentně naopak upevnit, volil úpravu naprosto jednoznačnou a jasnou, což se v případě „rezidua“ v podobě § 2 odst. 1 věta druhá ZZVZ (a v menší míře i pokud jde o § 11 odst. 7 ZZVZ) rozhodně nepovedlo.

Konečně otázkou, která tak nějak visí ve vzduchu, je soulad přijatého řešení s evropskou úpravou. Rozbor této problematiky by si zasloužil samostatnou studii, obecně je však možno konstatovat, že je věcí každého členského státu, jakým způsobem bude organizovat stát a zda bude pro zajištění svých potřeb využívat svoje (interní) zdroje nebo je bude uspokojovat pomocí smluv uzavíraných s jinými osobami. Dokud stát využívá své interní zdroje, čemuž by situace vztahů mezi jednotlivými organizačními složkami státu (které stále, bez ohledu na teorii „dělené subjektivity,“ nakládají s majetkem státu) měla odpovídat, neměl by se do rozporu s evropskou úpravou zadávání veřejných zakázek dostat. Rovněž tak záleží čistě na vnitrostátním právu, jak vůbec bude stát vnitřně členěn, nakolik samostatné budou nejrůznější entity, které ho tvoří, apod.

S evropským rozměrem pak rovněž souvisí problematika tzv. kritéria ovládání v případě využití vertikální spolupráce. Již výše jsem uvedl, že koncept § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ zjevně počítá s tím, že splnění podmínky ovládání bude posuzováno ve vztahu ke státu jako celku, tj. pokud určitou státní organizaci stát ovládá prostřednictvím jedné své organizační složky, může s ní smlouvu v režimu vertikální spolupráce uzavřít i jiná organizační složka. Tomu odpovídá i Metodické upřesnění k novele § 4 ZZVZ (definice státu jako veřejného zadavatele)  ve vztahu k horizontální a vertikální spolupráci (dále jen „Metodické upřesnění“) Ministerstva pro místní rozvoj,[27] ve kterém se hned na první straně textu pod bodem 1.1 uvádí: Jestliže dosud existovala OSS,[28] která byla oprávněna využívat vertikální spolupráci vůči právnické osobě („dodavateli“), nyní z titulu existujícího vztahu vertikální spolupráce mezi Českou republikou, reprezentovanou původní OSS může plnění od právnické osoby odebírat v zásadě jakákoliv OSS, protože jsou naplněny zákonné znaky pro stát jakožto jednoho veřejného zadavatele, který může efektivně ovládat i další právnické osoby.

Metodické doporučení však následně tento koncept v Metodickém upřesnění samo poněkud relativizuje, když uvádí: Mezi OSS tvořící součást státu patří rovněž subjekty a instituce, které nejsou ovládány a koordinovány z vrcholné úrovně výkonné moci státu, tj. vlády. Jejich závislost na vládě prakticky neexistuje (vrcholné zástupce těchto OSS nejmenuje vláda nebo jí podřízená entita, ale např. prezident republiky) nebo je výrazně omezena tam, kde existuje zájem na nezávislosti dané OSS i v rámci výkonné moci (např. tím, že vrcholné zástupce takové OSS nemůže vláda bez závažných důvodů odvolat). Mezi takové OSS lze zařadit např. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, Úřad pro ochranu osobních údajů, soudy, státní zastupitelství… s tím, že konstatuje, že v jejich případě je nutná „detailnější analýza“ naplnění podmínek § 11 pro vertikální spolupráci.

Tím se dostáváme k dalšímu spornému momentu, totiž k tomu, že nové koncepci (kromě toho, že je sporné, zda je legislativně bezrozporně vyjádřena) vlastně zcela nevěří ani gestor právní úpravy. Právě uvedený citát z Metodického upřesnění vzbuzuje pochybnosti minimálně ve dvou směrech:

Za prvé je třeba si klást otázku, zda to znamená, že je třeba pro účely využití vertikální spolupráce zkoumat vztahy „ovládání“ uvnitř státu, tj. uvnitř (jednoho) veřejného zadavatele? Tomu by svědčila věta na konci předmětného odstavce Metodického doporučení, kde se uvádí, že v určitých situacích podmínka ovládání ze strany „státu“ nemusí být splněna automaticky a z povahy věci jako u většiny jiných OSS. To ovšem zcela bortí koncept státu jako jednoho zadavatele. Jak jsem uvedl výše, pokud tento koncept bereme vážně, je možno zkoumat pouze vztahy státu (jako celku) a třetích osob (dodavatelů). Pokud koncept ovládání „vtahujeme“ do vztahů mezi jednotlivými organizačními složkami státu (v tom smyslu, zda určitou složku ovládá jiná organizační složka, případně dokonce vláda, která sama o sobě organizační složkou státu ani není), jinými slovy tím deklarujeme, že i na vztahy uvnitř státu budeme aplikovat pravidla ZZVZ (vracíme se tím snad k § 2 odst. 1 větě druhé ZZVZ?).

Za druhé, pokud některé organizační složky (ty, které, slovy Metodického doporučení „nejsou ovládány a koordinovány z vrcholné úrovně výkonné moci státu“) takto „vyčleníme“, má to snad znamenat, že na ně nelze pohlížet jako na součást jednoho zadavatele (= státu)? Máme pak na ně pohlížet jako na samostatné zadavatele [zcel v rozporu s § 4 odst. 1 písm. a) ZZVZ]?

Jinými slovy řečeno, z Metodického doporučení vlastně jednoznačné přihlášení se k výkladu, že vztahy mezi jednotlivými organizačními složkami státu stojí mimo působnost ZZVZ, neplyne, a to ani z pasáže týkající se horizontální spolupráce, která by vlastně napříště měla být uvnitř státu vyloučená (jednoduše z toho důvodu, že se nebude odehrávat „mezi veřejnými zadavateli“, ale uvnitř jednoho zadavatele).

Závěr

Snažil jsem ukázat, že stávající definice státu coby (jednoho) zadavatele s sebou přináší (a to i v širším kontextu obecné úpravy právní osobnosti státu) nezanedbatelné interpretační problémy, které jsou důsledkem po mém soudu ne příliš koncepčního legislativního uchopení celé problematiky.

Za této situace by bylo racionální přinejmenším se zamyslet nad možností alespoň některé z nich odstranit při příští novelizaci ZZVZ. Do té doby bude jejich řešení otázkou rozhodovací praxe a, jak upřímně doufám, jí předcházející odborné diskuse, kterou bych rád tímto příspěvkem inicioval.

Mgr. Mojmír Florian*

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz

• Tweet