21. 3. 2016
ID: 100691upozornění pro uživatele
Vzdálený přístup k obsahu správního spisu
S ohledem na současné znění zák. č. 500/2004 Sb. , správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) převažuje v otázce práva na přístup k obsahu spisu distanční formou názor, že takové právo účastníku řízení nenáleží.[1]
Protože však fyzické nahlížení do spisu není hospodárné z hlediska nákladů na dopravu pro účastníka a z hlediska časového ani pro správní orgán (jedná se též o neopodstatněně nešetrný přístup k životnímu prostředí, jež odporuje celosvětovému trendu a základní principům práva životního prostředí), lze o správnosti takového výkladu ust. § 38 správního řádu pochybovat.V tomto článku však bude čtenář seznámen s tím, jak lze vzdálený přístup k obsahu správního spisu získat postupem podle zák. č. 106/1999 Sb. , o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „InfZ“). Bude proto popsán obsah takové žádosti o informace a nastíněna obrana proti některým z předpokládaných negativních způsobů jejího vyřízení.
Správní orgány totiž předně posuzují žádosti o informace ze správního spisu jako žádosti o nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu, neboť „(info)zákon se nevztahuje na poskytování informací, (…) pokud zvláštní zákon upravuje jejich poskytování, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací“[2], přičemž tímto zvláštním zákonem má být právě správní řád, resp. jeho institut nahlížení do spisu.
Správní orgány přitom vycházejí z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2008, č. j. 2 As 38/2007 – 78, jehož zveřejněná právní věta zní: „Nahlížení účastníka řízení do spisu podle § 38 správního řádu z roku 2004 je natolik komplexně upraveným specifickým postupem poskytování informací, že je subsumovatelné pod § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. , o svobodném přístupu k informacím (ve znění před novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. ), z něhož plyne, že zákon o svobodném přístupu k informacím se nevztahuje na poskytování informací podle zvláštního právního předpisu.“
Správní orgány proto odmítají žádosti o informace ze správních spisů, neboť ze zveřejněné právní věty výše uvedené explicitně vyplývá, že užití InfZ na informace ze správních spisů vylučuje komplexní právní úprava institutu nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu.
Výše citovaná zveřejněná právní věta je však svým zněním zavádějící, neboť z odůvodnění daného rozhodnutí vyplývá, že Nejvyšší správní soud se v daném rozhodnutí zabýval situací, kdy účastník řízení žádal o kompletní správní spis ve své věci.[3] V tomto kontextu je pak nutné význam právní věty vykládat.[4]
Kontext rozhodnutí tak dává právní větě jiný význam, než jaký prima facie vyplývá z právní věty, neboť v kontextu okolností případu lze z daného rozhodnutí dovodit právní závěr, že InfZ se podle § 2 odst. 3 správního řádu neuplatní pouze tehdy, pokud účastník řízení ve své vlastní věci žádá o
Reklama
Žádost jen o část spisu
Účastník řízení proto může s úspěchem žádat o informace ze správního spisu, pokud nežádá o kompletní správní spis, ale jen o jeho část, neboť v takovém případě se institut nahlížení do spisu neuplatní jako speciální úprava vůči InfZ[5], což lze z výše citovaného rozsudku dovodit logickým argumentem a contrario. Rovněž lze užít argument vyslovený Ministerstvem vnitra.[6]
Žádat o část správního spisu podle InfZ může též „neúčastník“. Na toho se však vedle omezení přístupu k informacím obsažených ve správním spisu podle § 38 odst. 6 správního řádu uplatní další omezení práva na informace podle InfZ (zejm. ochrana osobních údajů).
Chráněné části správního spisu tedy budou před poskytnutím „neúčastníkovi“ anonymizovány, neboť pouze účastník řízení má přístup ke správnímu spisu neomezený (s výjimkou důvodů dle § 38 odst. 6 správního řádu).
Žádost o část spisu pak lze definovat např. vylučovací metodou ve smyslu „žádám o poskytnutí všech listin, jenž jsou obsahem spisu, které mi dosud nebyly doručovány“. Pro rychlejší vyřízení může žadatel nejprve požádat o obsah spisu (klidně telefonicky) a následně požádat o konkrétní listiny, se kterými se potřebuje seznámit.
V takové žádosti o informace se pak lze odkázat např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2006, č. j. 8 As 34/2005 – 76: „Pokud žalobce požadoval kopii rozhodnutí jako celku, pak nevyloučil žádný z údajů v něm obsažených jako takový, který nepožaduje. Úvaha stěžovatele (povinného subjektu) o tom, že žádost o kopii určitého rozhodnutí ze správního spisu není žádostí o informaci o skutečnostech v rozhodnutí obsažených, ale žádostí o nahlédnutí do spisu, není důvodná. Žalobce nepožadoval nahlédnutí do spisu, ale domáhal se informací obsažených v jediném konkrétním rozhodnutí, které ve své žádosti zcela přesně specifikoval. Taková žádost ostatně odpovídá situaci, kdy žadatel nemůže znát detailně obsah požadovaného rozhodnutí.“
Z tohoto rozsudku totiž lze jednoznačně dovodit, že pokud žadatel požádá o zcela konkrétní dokument z obsahu správního spisu, nemůže správní orgán tuto žádost vyhodnotit jako žádost o nahlížení do spisu (ač je žadatel, jako v daném případě, účastníkem řízení), přičemž tento rozsudek nemohl být překonán výše uvedeným rozsudkem, neboť žádost o jediný dokument není žádostí o kompletní správní spis, což byla právě situace řešená v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2008, č. j. 2 As 38/2007 – 78.
„Prezidiální“ žádost o informace
Do žádosti o informace ze správního spisu je dále možné zakomponovat „prezidiální“ žádost o informace dle § 4a odst. 2 písm. f) InfZ („Je-li informace poskytována na základě žádosti, poskytuje se způsobem podle obsahu žádosti, zejména umožněním dálkového přístupu k informaci, která se v průběhu času mění, obnovuje, doplňuje nebo opakovaně vytváří, nebo jejím pravidelným předáváním jiným způsobem“).
Tato možnost byla do InfZ zakomponována novelou s účinností od 10. 9. 2015, zatím se tedy neustálil výklad tohoto ustanovení, tedy zda lze podle tohoto ustanovení skutečně požádat správní orgán dopředu o zaslání všech dokumentů, které se případně in futuro stanou obsahem správního spisu.
Pokud by však bylo žádostí o informace žádáno o všechny dokumenty, které dosud nebyly účastníkovi doručeny běžným způsobem, bylo by na místě požádat též o poskytnutí dokumentů, které účastníkovi nebudou povinně doručovány (např. předvolání k ústnímu jednání), pokud případně do spisu v budoucnu přibudou.
Požadovanou informací by tak v podstatě byl ten obsah správního spisu, který není žadateli doručován. Tato informace se přitom v průběhu času mění a doplňuje (je-li obsah spisu doplňován). Lze proto dojít k závěru, že pokud o to žadatel požádá, měl by mu povinný subjekt podle § 4a odst. 2 písm. f) InfZ doplnění a změny správního spisu pravidelně předávat.
Opravné prostředky
V této kapitole bude popsána obrana proti některých způsobům vyřízení žádosti o informace z obsahu správního spisu povinnými subjekty.
Pokud povinný subjekt do 15 dnů od podání žádosti o informace nezareaguje, může žadatel podat stížnost podle § 16a odst. 1 písm. b) InfZ.
Pokud povinný subjekt vyrozumí žadatele o tom, že podání vyhodnotil jako žádost o nahlížení do spisu, po uplynutí 15 dnů ode dne podání žádosti lze též podat stížnost podle § 16a odst. 1 písm. b) InfZ, neboť povinný subjekt má i v případě, že je přesvědčen, že požadované informace jsou vyloučeny z aplikace infozákona podle § 2 odst. 3 InfZ, povinnost vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti z tohoto důvodu.[7]
Stížnost není nutné nijak odůvodňovat, neboť se na ni subsidiárně neužije správní řád a InfZ povinnost odůvodňovat stížnost nestanovuje. Odůvodnění stížnosti lze doporučit, neboť stížnostní námitky určují rozsah přezkumu postupu povinného subjektu nadřízeným orgánem v řízení o stížnosti. Stížnost je rovněž možné podat písemně ve smyslu InfZ, což znamená i elektronickým způsobem.[8]
Vydá-li povinný subjekt o žádosti rozhodnutí o odmítnutí žádosti, je nutné podat odvolání. Na odvolací řízení se subsidiárně aplikují ustanovení správního řádu[9], je proto nutné odvolání odůvodnit, jakož ho i podat řádným způsobem podle správního řádu (nepostačí tedy již prostý e-mail[10]).
Lze tedy shrnout, že postupem podle InfZ lze získat přístup k jednotlivým dokumentům, jenž jsou obsahem správního spisu, jakož i k informacím, jenž jsou jejich obsahem. Nelze však získat přístup ke kompletnímu správnímu spisu, pokud žadatel je současně účastníkem řízení. Osoba odlišná od účastníka řízení by pak sice měla získat přístup ke kompletnímu správnímu spisu, avšak musí počítat s tím, že jí některé části spisu nebudou (nejčastěji z důvodu ochrany osobních údajů) poskytnuty. Pokud povinný subjekt část informací poskytne a o zbytku nevydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti, lze podat stížnost podle § 16a odst. 1 písm. c) InfZ. Povinný subjekt musí vydat rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti i tehdy, pokud požadované informace anonymizoval, neboť tak žádosti z části nevyhověl.
Současně lze doporučit zakomponovat do žádosti o informace tzv. „prezidiální žádost o informace“, kterou lze dopředu požádat o poskytnutí dokumentů, které se teprve v budoucnu stanou součástí správního spisu.
V článku tedy byly nejprve rozebrány důvody, proč nelze současnou právní úpravu přístupu k obsahu správního spisu považovat za rozumnou[11], a dále byly rozebrány způsoby, jak lze k obsahu správního spisu získat vzdálený přístup podle InfZ.
Tomáš Brandejský,
student 5. ročníku Právnické fakulty Univerzity Palackého v Olomouci
praktikant v advokátní kanceláři Jaroslava Topola
e-mail: tomas.brandejsky@gmail.com
-----------------------------
[1] „S nahlížením jsou nedílně spojena další procesní práva: právo činit si výpisy ze spisu a právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části.“ (Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, 816 s.)
[2] Podle § 2 odst. 3 InfZ.
[3] „Nejvyšší správní soud je toho názoru, že ustanovení § 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba užít právě v případě, kdy žadatel požaduje kompletní správní spis ve své věci.“ (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2008, č. j. 2 As 38/2007 – 78 a contrario)
[4] K tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2008, č. j. 2 As 57/2008 – 84: „Takzvaná právní věta, tedy shrnutí právního názoru obsaženého v rozhodnutí soudu vytvořené pro účely publikace ve sbírce soudních rozhodnutí, nepředstavuje obecně platné pravidlo schopné samostatné existence, nýbrž je třeba ji vnímat jednak v kontextu právní normy, kterou má vykládat, a jednak v kontextu skutkových a právních okolností rozhodnutí, z nějž pochází. Je proto chybou, pokud je právní věta absolutizována a je jí argumentováno bez ohledu na konkrétní okolnosti rozhodovaného případu.“
[5] Resp. aplikuje se pouze ust. § 38 odst. 6 správního řádu jako zvláštní výluka z práva na informace. K tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2010, č. j. 2 Ans 7/2010 – 175: „žalovaný je povinen poskytovat jak informace vymezené v § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. , tak informace vymezené v § 17 odst. 1 písm. k) atomového zákona, přičemž každá z těchto podmnožin množiny informací, jež má poskytovat, je zmenšena o informace vyloučené z poskytování v příslušném předpise.“
[6] „Skutečnost, že s právem nahlížet do spisu je spojeno právo na pořízení kopií listin (§ 38 odst. 4 správního řádu) možnost žádat o tyto kopie dle InfZ nevylučuje právě proto, že správní řád mluví o pořízení kopií ve spojitosti s nahlížením, zatímco dle InfZ lze o kopie žádat nezávisle na něm.“ (Podle Metodického doporučení č. 1 k postupu povinných subjektů podle zákona č. 106/1999 Sb. , o svobodném přístupu k informacím, Vyřizování žádostí o informace ze správních spisů, podle právního stavu k 1. 4. 2009, Ministerstvo vnitra, Odbor dozoru a kontroly veřejné správy, Praha, březen 2009)
[7] „Přesvědčení povinného subjektu o tom, že požadovaná informace nespadá pod režim zákona o svobodném přístupu k informacím, nezbavuje tento subjekt povinnosti vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti dle § 15 odst. 1 informačního zákona podané v režimu tohoto zákona. Závěr o tom, že se jedná o informaci, jejíž poskytování upravuje zvláštní zákon (§ 2 odst. 3 informačního zákona), v sobě již zahrnuje věcné posouzení žádosti, jež musí být možné přezkoumat v odvolacím, případně v navazujícím soudním řízení.“ (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2012, č. j. 9 Ans 7/2012 – 56)
[8] Podle § 13 odst. 1 InfZ. Postačí tedy prostý e-mail bez zaručeného elektronického podpisu.
[9] Podle § 20 odst. 4 písm. b) InfZ.
[10] Podle § 37 odst. 4 správního řádu.
[11] Ve zkratce by odmítání přístupu do správního spisu pomocí vzdáleného přístupu mělo být v 21. století nežádoucím jevem.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
