Jak bylo shora uvedeno, institut OZVO představuje nástroj územní samosprávy zakotvený na úrovni Ústavy[1], jehož konkretizovanou právní úpravu nalezneme v zákoně č 128/2000 Sb. , o obcích (dále jen „obecní zřízení“), popř. v zákoně č. 131/2000 Sb. , o hlavním městě Praze. Vzhledem k právní úpravě obsažené v obecním zřízení, která nám jednoznačně stanoví, že OZVO může upravovat pouze právní vztahy v mezích samostatné působnosti, nevznikaly v minulosti žádné pochybnosti ohledně toho, co může být předmětem její regulace.[2] Diskuzi ovšem vyvolal vztah OZVO k zákonu, jako nezbytnému podkladu obsahujícímu zmocnění k jejímu vydání, kdy na jedné straně stáli zastánci speciálního zákonného zmocnění a na straně druhé zase příznivci názoru postaveného na generálním zmocnění obsaženém přímo v Ústavě. Klíčovou úlohu v rámci této polemiky, která nakonec skončila až u Ústavního soudu České republiky, sehrála ustanovení čl. 79 odst. 3 a čl. 104 odst. 3 Ústavy.  

Ústavní soud, jako hlavní orgán kontroly ústavnosti, se v rámci své rozhodovací činnosti postavil k této otázce obojace, když zpočátku zaujal postoj obhajující potřebu výslovného zákonného zmocnění, aby nakonec tento svůj názor přehodnotil ve prospěch východiska posilujícího autonomii územních samosprávných celků v rámci samostatné působnosti. Tuto názorovou evoluci lze pak výmluvně demonstrovat na dvou přelomových ústavních nálezech (sp. zn. Pl. ÚS 5/93 a Pl. ÚS 45/06), které představovaly pomyslné první vlaštovky v rámci každého ze zastávaných názorů a tudíž nám i díky vzájemnému časovému rozestupu své publikace budou k tomuto účelu ideálním podkladem. 

V první řadě je nutné provést enumeraci těch ustanovení ústavního pořádku České republiky, která jsou ve vztahu k této problematice relevantní a o která se též opírají příslušné ústavní nálezy. Jedná se o čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 LZPS, které jsou projevem základní zásady ovládající ústavní pořádek, zásady legální licence, a čl. 4 odst. 1 LZPS, podle něhož mohou být povinnosti ukládány pouze na základě zákona a v jeho mezích. Dalšími ustanoveními nezbytnými k pochopení vztahu OZVO k zákonnému podkladu jako zmocnění k jejímu vydání jsou čl. 79 odst. 3 a čl. 104 odst. 1 a 3 Ústavy.

Názory vyjádřené v obou judikátech se shodují v tom, že čl. 79 odst. 3 Ústavy se z hlediska svého systematického zařazení vztahuje k pravomoci vydávat právní předpisy v rámci přenesené působnosti obce, kdy obec vykonává státní správu v rozsahu stanoveném zvláštními zákony, tudíž je zapotřebí výslovného zákonného zmocnění, aby obec mohla v rámci této působnosti danou problematiku právními předpisy regulovat. Konsenzus panuje i ohledně čl. 104 odst. 3 Ústavy, který oba nálezy vnímají jako zmocňující ustanovení k pravomoci vydávat obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti obce, nicméně se již rozcházejí v tom, jakým způsobem má být toto ustanovení vykládáno.

Z časového hlediska starší nález Ústavního soudu, ze dne 19. 1. 1994,[3] se zabýval zákonností obecně závazné vyhlášky města Žďár nad Sázavou, jejímž předmětem bylo stanovení povinné minimální prodejní doby všech provozních jednotek na území města, a to určením otevírací a zavírací doby. Ústavní soud v tomto případě při posuzování zákonnosti OZVO ve vztahu k otázce zákonného zmocnění vyšel z argumentace, že podle čl. 4 odst. 1 LZPS mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a v kontextu zásady legální licence je třeba pro oblast samostatné působnosti obce dovodit závěr, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy formulovanými v OZVO,  je nezbytné pro vydání takového právního předpisu výslovného zákonného zmocnění, které v posuzovaném případě absentovalo. Ústavní soud tak tímto zaujal restriktivní postoj ve vztahu k interpretaci ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy, který byl více či méně respektován po dobu třinácti let.

Nakonec bylo toto názorové hledisko opuštěno a překonáno nálezem Ústavního soudu, ze dne 11. 12. 2007, známého také jako tzv. „Jirkovská vyhláška“, která mimo jiné ukládala vlastníkům či uživatelům veřejné zeleně v katastru města Jirkova povinnost udržovat zeleň formou pravidelných sečí, a to minimálně 2x ročně, včetně povinnosti hrabat trávu ve stanovených termínech. Argumentace, na níž položil Ústavní soud základ svého názoru, vychází z konstatování, že čl. 104 odst. 3 Ústavy je nutné interpretovat tak, že obce jsou přímo tímto ustanovením zmocněny tvořit právo ve formě vydávání obecně závazných vyhlášek v rámci své samostatné působnosti, která je na základě čl. 104 odst. 1 Ústavy vymezena zákonem, kterým je de lege lata obecní zřízení. Logickým důsledkem tohoto výkladu poté je, že obce k vydávání OZVO v mezích věcných oblastí vymezených v § 10 obecního zřízení již dále nepotřebují žádného zvláštního zákonného zmocnění, a to ani v případě kdy jsou jimi ukládány povinnosti, neboť dle názoru Ústavního soudu není pojmově právního předpisu bez stanovení právních povinností. Tímto Ústavní soud opustil restriktivní výklad ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy zastávaný ve své dosavadní judikatuře, a to s odkazem na skutečnost, že k němu již není, vzhledem k posunu právního prostředí a nahlížení na princip ústavní garance územní samosprávy, nadále žádného důvodu, jako tomu bylo v době, kdy byla doktrína zdrženlivého a střízlivého výkladu onoho ustanovení formulována. Dlužno říci, že se jednalo o názor staronový, neboť se již objevil záhy po zahájení činností Ústavního soudu v disentech některých ústavních soudců.[4]

Závěrem lze shrnout, že obecně závaznou vyhláškou obce je možné upravit vše, co spadá do její samostatné působnosti vymezené dle obecního zřízení pomocí „zbytkové“ klauzule[5] a relativizované ve vztahu k ukládání povinností občanům obce právní úpravou věcné působnosti[6], aniž by bylo zapotřebí zvláštního zákonného podkladu, neboť samotná Ústava poskytuje v tomto směru generální zmocnění zakotvené v čl. 104 odst. 3. Tato změna v postoji Ústavního soudu byla vítaným přínosem pro územní samosprávné celky, pro které se beze sporu stala jakýmsi hnacím motorem při soupeření se státní správou o rozdělení veřejné moci.

JUDr. David Řezníček, LL.M.

František Ohrazda

Řezníček & Co. s.r.o., advokátní kancelář

U Černé věže 66/3
370 01 České Budějovice

Tel.: +420 386 323 247
Fax: +420 383 839 361
e-mail: recepce@reznicek.cz

--------------------------------------------------------------------------------
[1] čl. 104/3 Ústavy
[2] § 10 obecního zřízení
[3] Pl. ÚS 5/93
[4] odlišné stanovisko soudců Vojena Güttlera a Pavla Varvařovského k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/97
[5] § 8 obecního zřízení
[6] § 10 obecního zřízení

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz