Změna podmínek nabývání českého občanství pro ruské občany v souvislosti s Lex Ukrajina VII
Dlouho projednávaný Lex Ukrajina VII, tedy zákon, který upravuje zákon 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, v účinném znění, byl nakonec schválen a dne 6. 2. 2025 podepsán prezidentem republiky.
Původně se mělo jednat o zákon, který upraví toliko otázky, které se týkají dalšího setrvávání ukrajinských uprchlíků na území České republiky, zejména prodloužení dočasné ochrany a zavedení nového druhu dlouhodobého pobytu pro držitele dočasné ochrany, a to takzvaného zvláštního dlouhodobého pobytu. Přidáváním pozměňovacích návrhů v Poslanecké sněmovně se z něj však stal zákon, který upravuje i další otázky, které určitým způsobem souvisejí s válečným konfliktem na Ukrajině. V tomto článku se budu věnovat úpravě podmínek nabývání českého občanství ruskými občany.
Zpřísnění podmínek pro nabytí českého občanstvím ruskými občany podle znění Lex Ukrajina VII
Nové podmínky nabývání českého občanství ruskými občany upravuje ustanovení § 7x a § 7y zákona 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, v účinném znění (dále jen „zákon 65/2022 Sb.“).
Přestože se veřejně o Lex Ukrajina VII v souvislosti s nabýváním českého občanství ruskými občany mluví tak, že pro ruské občany vznikne povinnost pozbýt ruské občanství, aby mohli nabýt české občanství, z doslovného znění ustanovení § 7x a § 7y zákona 65/2022 Sb. vyplývá něco jiného. Z ustanovení § 7y zákona 65/2022 Sb. totiž vyplývá, že dojde k přerušení většiny řízení o žádostech o nabytí českého občanství udělením a většiny řízení o nabytí českého občanství prohlášením, podaných ruskými občany, a to na dobu, která bude trvat až do pozbytí účinnosti ustanovení § 2 zákona 65/2022 Sb. Tedy na dobu trvání důvodů pro poskytování dočasné ochrany. Tedy v podstatě na dobu trvání válečného konfliktu na Ukrajině.
Dále má dle ustanovení § 7x zákona 65/2022 Sb. v budoucnu, tedy v době, která bude následovat poté, co přestanou být řízení přerušena dle ustanovení § 7y zákona 65/2022 Sb., platit, že české občanství bude možné udělit většině žadatelů, kteří byli ke dni podání žádosti o nabytí českého občanství udělením ruskými občany, pouze tehdy, pokud takoví žadatelé doloží doklad o pozbytí ruského občanství. Stejná povinnost bude platit i pro nabytí českého občanství prohlášením. Do doby doložení uvedeného dokladu bude řízení přerušeno.
Podle zákonné úpravy se povinnost prokázat pozbytí ruského občanství bude vztahovat i na řízení zahájená před nabytím účinnosti Lex Ukrajina VII. Pokud bude řízení o společné žádosti více žadatelů, z nichž některý bude ruským občanem, tak řízení o žádosti ruského občana bude ministerstvo vnitra vylučovat k samostatnému řízení[1].
Přerušení řízení a podmínka pozbytí ruského občanství potom nebude aplikováno například pro nabytí českého občanství narozením, určením otcovství, osvojením a nalezením. Podmínka pozbytí ruského občanství se nebude vztahovat na řízení o žádosti o nabytí českého občanství udělením v případě, kdy žadatel je azylantem a dále v případě, kdy žadatel žádá o udělení českého občanství z důvodu významného přínosu pro Českou republiku. Přerušení řízení na dobu trvání války se pak nemá vztahovat na ty žadatele z řad ruských občanů, kteří jsou mladší 15 let.
Sporné a zajímavé body nové právní úpravy
Dále uvedu některé body z nové právní úpravy, které považuji za sporné nebo naopak za zajímavé a hodné pozornosti.
Přerušení řízení jako důsledek právní úpravy a problematické znění zákonné úpravy
K přerušení řízení o žádostech o nabytí českého občanství má dojít u nových žádostí ke dni, který následuje po dni, kdy byla žádost doručena ministerstvu vnitra. A takové přerušení má trvat po dobu, po kterou bude poskytována dočasná ochrana dle zákona 65/2022 Sb., tedy v podstatě po dobu, kdy bude trvat válka na Ukrajině. Poté zůstane podmínka pozbytí ruského občanství pro všechny ruské občany.
Podmínka pozbytí ruského občanství, což byla nepochybně hlavní myšlenka pozměňovacího návrhu, se tak podle znění Lex Ukrajina VII vlastně aktivuje až někdy v budoucnu.
Pro předem nejasnou dobu tak mají být dle ustanovení § 7y zákona 65/2022 Sb. přerušena v podstatě všechna řízení, která zahájili ruští občané. Přestože se mluví o tom, že se pouze přidává podmínka pozbytí ruského občanství pro ruské občany a přestože autor pozměňovacího návrhu, poslanec Martin Exner, úpravu vysvětluje tak, že se pouze přidává podmínka pozbytí ruského občanství na omezenou dobu platnosti Lex Ukrajina, respektive do normalizace česko-ruských vztahů[2], ustanovení § 7x a § 7y zákona 65/2022 Sb. takto bohužel napsána nejsou. Jsou totiž napsána mnohem přísněji. A to tak, že se přerušují všechna řízení do doby, než dojde k ukončení válečného konfliktu na Ukrajině. Minimálně z pohledu předcházení vzniku bezdomovectví[3], ale i třeba z pohledu toho, že požadovaná doba pobytu žadatele o státní občanství nesmí přesáhnout 10 let[4], může být takové přerušení řízení velmi problematické. To, že tímto způsobem byla zákonná úprava pochopena i jinými poslanci v rámci schvalovacího procesu, je patrné na záznamech z jednání Poslanecké sněmovny[5].
Lze však uvažovat o tom, že by se ustanovení § 7x a 7y zákona 65/2022 Sb. mohla vyložit tak, že pokud by v průběhu trvání přerušení řízení ve smyslu ustanovení § 7y zákona 65/2022 Sb. dotyčný ruský občan pozbyl ruské občanství, přestal by splňovat podmínku, pro kterou má být řízení přerušeno, a udělení českého občanství by pak dotyčnému při splnění ostatních podmínek nemuselo nic bránit[6].
Poté, kdy někdy v budoucnu dojde k obnovení přerušených řízení po skončení válečného konfliktu na Ukrajině, bude v řízení pokračováno tak, že když ministerstvo vnitra zjistí, že žadatel splňuje podmínky pro udělení českého občanství, tak v takovém okamžiku řízení ministerstvo vnitra (znovu) přeruší a vyzve (jinak úspěšného) žadatele k předložení dokladu o pozbytí ruského občanství.
Mám za to, že k přerušení řízení by mělo dojít usnesením ve smyslu ustanovení § 64 zákona 500/2004 Sb., správního řádu, v účinném znění, kdy proti takovému usnesení je možné se odvolat, nicméně soudní přezkum je vyloučen na základě ustanovení § 70 písm. c) zákona 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v účinném znění. Vyloučení soudního přezkumu neznamená nemožnost domáhat se ochrany ústavní stížnosti u Ústavního soudu, který by pak měl možnost i konkrétní ustanovení zákona zrušit. Ke správnému postupu pro dosažení přezkoumání Ústavním soudem pomůže například nález Ústavního soudu ze dne 14. 4. 2023, sp. zn. II. ÚS 344/23. Pokud by nedošlo k přerušení řízení usnesením, nabízí se postup prostřednictvím ochrany proti nečinnosti.
Lze shrnout, že úprava přerušení řízení v ustanoveních § 7x a § 7y zákona 65/2022 Sb. rozhodně není kvalitně a jasně napsaná. Je smutné, že je patrně napsána jinak, než byla myšlena. Přerušení řízení na neznámou dobu považuji za velmi problematické. Pokud by navíc v té době nepomohlo ani pozbytí ruského občanství, je právní úprava nepochybně nekvalitní a špatná.
Kolektivní přístup, respektive úvaha o diskriminaci
O tom, že stanovení podmínky pozbytí ruského občanství paušálně pro všechny ruské občany, nemusí být úplně v pořádku, se hovoří často. V souvislosti s tím se používají termíny jako diskriminace či kolektivní vina. Patrné je to i z rozprav, které probíhaly v Poslanecké sněmovně. Tyto myšlenky jsou ještě akcentovány tím, co uvádím v dalším bodě, a to je komplikovanost až nemožnost pozbýt ruské občanství.
Na jednu stranu je zde snaha sankcionovat vše, co je ruské, za to, co se děje na Ukrajině. To je snaha, která má své opodstatnění a je zajímavé, že i samotní Rusové, se kterými jsem o tom mluvil, tomu rozumí a a priori nejsou proti. Na druhé straně je způsob provedení této sankce, který naráží na to, že řada Rusů žije v České republice právě proto, že nechce žít v Rusku a od Ruska se chce distancovat.
Úvahy o tom, že paušální stanovení podmínky pro jednu kategorii cizinců může být diskriminační, jsou nepochybně na místě. Nicméně zde je třeba zmínit, že v oblasti cizineckého práva judikatura (a nejen česká) zdůrazňuje výsadu státu nastavit si pravidla podle sebe, a to i třeba diskriminačně. Tedy na zákaz diskriminace se v cizineckém právu úplně nehraje. Lze to ilustrovat například na otázkách kvót pro žádosti o vydání zaměstnaneckých karet a dlouhodobých pobytů za účelem podnikání podávaných prostřednictvím zastupitelského úřadu České republiky v Hanoji[7], tedy především pro vietnamské občany, kdy ti mají v porovnání s ostatními cizinci, kteří žijí v České republice, mnohonásobně menší možnosti získat pobytové oprávnění v České republice. Při porovnání statistických údajů o zastoupení cizinců v České republice podle občanství bylo možné například dospět k tomu, že vietnamští občané, kterých před začátkem války na Ukrajině žilo v České republice zhruba poloviční množství oproti ukrajinským občanům, dostali 208x menší šanci na získání zaměstnanecké karty, než právě ukrajinští občané. Přesto taková úprava prošla soudním přezkumem bez úhony. Ani Nejvyšší správní soud, ani Ústavní soud a dokonce ani Evropský soud pro lidská práva neshledal na takové úpravě nic špatného. A je to dáno právě tou výsadou státu nastavit si pravidla pro pobyty cizinců dle svých preferencí.
Pokud tedy nyní budeme uvažovat nad tím, zda paušální zavedení konkrétní podmínky pro všechny ruské občany není diskriminační, mám za to, že to samotné nebude hodnoceno jako diskriminační.
Komplikovaná až nemožná podmínka pozbytí ruského občanství
O tom, že pozbýt ruské občanství nebude vůbec snadné, se také hovoří často. I na to téma probíhala diskuze v rámci projednávání návrhu Lex Ukrajina VII v Poslanecké sněmovně. Mimo jiné i proto vznikl pozměňovací návrh, dle kterého by bylo možné nahradit doklad o pozbytí ruského občanství, pokud ruský občan doloží, že projev vůle k pozbytí ruského občanství učinil, nicméně příslušný ruský orgán zůstal nečinný nebo tento projev vůle zamítl[8]. Také zástupce veřejného ochránce práv, JUDr. Vít Alexander Schorm, ve svém dopise ministrovi vnitra upozorňoval na to, že pozbýt ruské občanství bude těžké až nemožné[9].
Jako důvod, pro který bude těžké až nemožné pozbýt ruské občanství, se uvádí především přístup Putinova Ruska k ruským občanům, kteří budou chtít pozbýt ruské občanství, aby nabyli české občanství. I bez detailních znalostí lze odhadovat, že ruské orgány nebudou úplně nadšené tím, že jejich občané nechtějí ruské občanství a místo něj chtějí cizí občanství, navíc české. Minimálně lze očekávat, že jim takovou snahu budou komplikovat. Často se uvádí, že k pozbytí ruského občanství bude nutné osobně navštívit Rusko a že to nebude možné provést ze zahraničí. Jednou z podmínek pro pozbytí ruského občanství pro muže do určitého věku (27, 29 či 30 let) by měla být i povinnost absolvovat vojenskou službu. Právě tato poslední podmínka by vedla k paradoxní situaci, kdy Česká republika pro nabytí českého občanství vlastně požaduje, aby ruský občan splnil vojenskou službu v nepřátelském Rusku. Přitom takovou vojenskou službu si lze představit i tak, že se musí zapojit do bojů na Ukrajině proti Ukrajincům
Osobně považuji tento bod nové právní úpravy absolutně nedomyšlený a navíc za takový, který může vést ke vzniku absurdní situace. A bohužel je to přitom právě ten základ zpřísnění podmínek. Předně si myslím, že to poslední, co by se stalo, bude to, že ruské státní orgány budou vstřícně vycházet svým občanům, kteří budou chtít přijít o ruské občanství. Nebudou. Ruský zájemce o české občanství se jen velmi obtížně zbaví svého ruského občanství. Úplně nejhorší by ale bylo, pokud by v důsledku snahy získat české občanství skutečně musel ruský muž válčit na Ukrajině proti Ukrajincům.
V tomto bodě (a přitom se jedná o základní bod) je právní úprava nedomyšlená. A lze na ni ilustrovat to, že pozměňovací návrhy, které dosahují charakteru přílepků, opravdu jsou něco, co se nemá stávat. Pokud by změna podmínek nabývání českého občanství byla projednávána v rámci návrhu na úpravu zákona o českém občanství, lze se domnívat, že by mohl být větší prostor pro věcnou diskuzi na to téma a právní úprava by mohla být nastavena správně.
Zpětná účinnost zpřísnění podmínek
Vidím velký problém v tom, že přerušení řízení a budoucí podmínka pozbytí ruského občanství má působit zpětně. Pro ruské občany, kteří podávali žádost o nabytí českého občanství udělením, případně podávali prohlášení o nabytí českého občanství, již dříve, není přidání nové podmínky férové. Je to něco, co nemohli při zahájení řízení očekávat. Domnívám se, že v takovém případě skutečně již může jít o nepřípustnou pravou retroaktivitu, kterou by nemělo být možné relativizovat například odkazem na to, že na udělení českého občanství není právní nárok. O tom, že pochybnosti o zpětném působení Lex Ukrajina VII jsou značné, lze ilustrovat i na diskuzích, které o Lex Ukrajina VII probíhaly v Poslanecké sněmovně i v Senátu[10].
V souvislosti se zpětnou účinností také vzniká otázka, do jakého momentu řízení o žádosti o nabytí českého občanství udělením se budou řízení přerušovat a vyžadovat prokázání pozbytí ruského občanství. Podle přechodných ustanovení zákona 65/2022 Sb., ve znění po novele Lex Ukrajina VII, se ustanovení § 7x a § 7y mají použít na žádosti, o kterých nebylo rozhodnuto dle § 24 odst. 1 zákona 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky), v účinném znění (dále jen „zákon o českém občanství“). Dle uvedeného ustanovení § 24 odst. 1 zákona o českém občanství platí, že místo kladného rozhodnutí o žádosti se vyhotovuje listina o udělení českého občanství. Tato listina potom nabývá právní moci dnem, kdy žadatel složí státoobčanský slib. Ustanovení § 24 zákona o českém občanství tak především uvádí, že ministerstvo vystaví listinu o udělení českého občanství a dále, že tato listina nabývá právní moci až složením slibu, kdy se odkazuje na ustanovení § 27 odst. 1 zákona o českém občanství. O tom, že i z odkazu na ustanovení, které se podle výslovného znění zákona nemá použít, soudy dovodí, že se takové (jiným zákonem vyloučené) ustanovení použije, bylo možné se přesvědčit v judikatuře, která se týká nápravy nečinnosti v řízení o žádostech o nové posouzení důvodů neudělení víza[11]. Nicméně v tomto případě mám za to, že úmyslem bylo nastavit moment, do kterého se mají řízení přerušovat, na moment vystavení listiny o udělení českého občanství a případné pozdější složení slibu by již nevyžadovalo prokázat pozbytí ruského občanství. V souvislosti s tím mohu uvést, že jsem vnímal to, že ministerstvo vnitra se opravdu v posledních měsících velmi snažilo dokončit řadu řízení o žádostech ruských občanů, která již byla po zákonné lhůtě pro rozhodnutí. Uvedené je určitě potřeba kladně hodnotit.
Pozměňovací návrhy jako přílepky
Rovněž o přílepcích se v souvislosti s pozměňovacími návrhy k Lex Ukrajina VII často diskutuje. Přílepkem se rozumí pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah ani k účelu, ani k předmětu (obsahu) původního návrhu zákona a jehož přijetí není podepřeno ani širokým konsenzem v Poslanecké sněmovně.[12]
Ministr vnitra při diskuzích v Poslanecké sněmovně obhajoval pozměňovací návrhy tak, že se nejedná o přílepky, protože se jedná o návrhy, které souvisí s válkou na Ukrajině, tedy se zákonem 65/2022 Sb.
Souhlasím s tím, že souvislost pozměňovacích návrhů se zákonem 65/2022 Sb. rozhodně existuje. Nejsem si však jist, zda ta souvislost již není příliš široká. Mám spíše za to, že ano, a že by pozměňovací návrhy měly být hodnoceny jako zakázané přílepky. Rozhodně bych byl příznivcem toho, aby pozměňovací návrhy byly projednávány jako samostatné návrhy, k čemuž mne vede i četba přepisů diskuzí poslanců k návrhu Lex Ukrajina VII v Poslanecké sněmovně, kdy tyto diskuze se jen okrajově dotýkaly legislativy spojené s Lex Ukrajina VII. O to více by dávalo smysl, aby úprava podmínek nabývání českého občanství byla projednávána samostatně.
Výjimky z podmínky pozbytí ruského občanství
Podmínka pozbytí ruského občanství pro nabytí českého nemá dle Lex Ukrajina VII platit vždy. Nemá platit pro žadatele z řad azylantů a pro žadatele, kteří žádají z důvodu významného přínosu pro Českou republiku. Mimochodem i takto obhajoval autor pozměňovacího návrhu, poslanec Martin Exner, tedy tím, že přísné podmínky pro ruské občany mají řadu výjimek[13]. Ve skutečnosti se však taková situace týká skutečně jen velmi malého počtu žadatelů (například v roce 2014 to byly jen 3 žadatelé, v roce 2015 10 žadatelů, v roce 2016 9 žadatelů a v roce 2017 8 žadatelů). Prokazování významného přínosu není snadné a rozhodně by nemělo být užíváno ve zbytečném velkém rozsahu.
Závěr
Mám za to, že přerušování všech řízení, která zahájili ruští občané, a to na dobu, než skončí válka na Ukrajině, není to, co měla právní úprava přinést jako snaha sankcionovat vše ruské. Měla spíše přinést podmínku pozbytí ruského občanství pro zájemce o nabytí českého občanství udělením či prohlášením, kde měla vzniknout diskuze o tom, za jakých podmínek bude možné se této podmínce vyhnout tak, aby opravdu bylo možné se jí vyhnout a současně, aby penalizace byla adresnější a ne obecně pro všechny, kteří mají ruské občanství. Přerušení všech řízení považuji za špatné. Snad nejsmutnější je na tom, že se nelze zbavit dojmu, že přijatá ustanovení jsou odlišná od toho, co bylo záměrem, respektive, že návrh byl myšlen jinak, než byl projednáván a než byl napsán a schválen. Samotnou podmínku pozbytí ruského občanství, a to třeba po dobu trvání války na Ukrajině, již za tak špatnou nepovažuji, pokud by byla kvalitně promyšlena a kvalitně v zákonné úpravě nastavena. To však v zákonné úpravě nevidím. Ideální by bylo, pokud by ministerstvo vnitra přistoupilo k zákonné úpravě tak, jak možná byla zamýšlena, tedy tak, že po dobu trvání válečného konfliktu bude po ruských občanech vyžadováno pozbytí ruského občanství. Obávám se však, že podle znění zákonné úpravy takový postup prostě možný není.
Zákonnou úpravu považuji za nedomyšlenou a krátkozrakou a do budoucna může vést k paradoxním situacím, kdy místo myšlenky penalizovat to, co je ruské, budou penalizováni všichni ruští občané, z nichž určitá část nepochybně nechce právě s Ruskem nic mít, a proto usiluje o české občanství. Mám velké pochybnosti ohledně způsobu, jakým byla právní úprava přijata ve formě pozměňovacího návrhu, který dle mého názoru dosahuje intenzity nepovoleného přílepku. Jsem toho názoru, že podmínka pozbytí ruského občanství je velmi komplikovaná až nemožná. I zpětná účinnost může být problematická, nicméně diskriminační charakter sám o sobě nepochybně judikaturou nebude shledán jako problematický.
Mám za to, že proti přerušeným řízením bude vhodné brojit v rámci přezkumu a hledat zastání u Ústavního soudu. S ohledem na závažné nedostatky, které právní úprava má, mám za to, že přezkum před Ústavním soudem má velkou šanci na úspěch.
Chtěl bych na závěr a pro úplnost uvést, že zákon o českém občanství má nástroje k tomu, jak zabránit nabytí českého občanství cizincům, kteří neprokazují dostatečnou loajalitu vůči České republice, nebo kteří jsou bezpečnostní hrozbou. Možná tak byla snaha paušálně penalizovat vše ruské zcela zbytečná.
JUDr. Hugo Körbl,
advokát a autor komentáře k zákonu o státním občanství
E-mail: info@akkorbl.cz
[3] Ve smyslu toho, že člověk bude bez státního občanství (srov. ustanovení čl. 4 písm. b) či čl. 6. odst. 2 písm. b) Evropské úmluvy o státním občanství či ustanovení čl. 2 Úmluvy o omezení případů bezdomovectví z roku 1961).
[4] Srov. ustanovení čl. 6. odst. 3 Evropské úmluvy o státním občanství.
[5] Srov. projev poslance Radka Kotena dne 6. 12. 2024.
[6] Takovému výkladu však brání to, že dle doslovného znění ustanovení § 7x a § 7y zákona 65/2022 Sb., se kritérium ruského občanství váže k zahájení řízení, tedy ke dni podání žádosti či prohlášení.
[7] Srov. KÖRBL, Hugo. Kvóty pro podávání žádostí o pobytová oprávnění na konkrétních zastupitelských úřadech České republiky, a to především žádostí o vydání zaměstnanecké karty, a jejich oprávněnost podle soudního přezkumu. epravo.cz. Dostupné také >>> zde.
[8] Srov. pozměňovací návrh poslankyně Olgy Richterové.
[10] Srov. Usnesení Výboru pro sociální politiku č. 14 ze dne 14. ledna 2025, které v rámci projednání Lex Ukrajina VII v Senátu doporučilo odstranit zpětnou účinnost podmínky pozbytí ruského občanství
[11] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2023, č. j. 9 Azs 97/2023-40, a usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 7. 2023, sp. zn. III. ÚS 1589/23.
[12] Srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2024, sp. zn. Pl. ÚS 41/23.
[13] Tento pozměňovací návrh byl ovšem promyšlen a navržen s vědomím, že v ČR žije řada Rusů, kteří s tamním režimem nesympatizují nebo proti němu dokonce aktivně vystupují. Návrh tak obsahuje řadu mechanismů a výjimek, které umožní, abychom mohli takové lidi ochránit a přijmout. Srov. >>> zde.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
