Clo

(Nález Ústavního soudu České republiky sp.zn. I.ÚS 2293/23 ze dne 20.2.2025)

Ústavní soud rozhodl o ústavní stížnosti stěžovatele J.Z., podnikatele, zastoupeného Mgr. J.S., advokátem, sídlem P., proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Afs 219/2022-68 ze dne 29. 6. 2023, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Celního úřadu pro Jihomoravský kraj, jako vedlejšího účastníka řízení, tak, že rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Afs 219/2022-68 ze  dne 29. 6. 2023 bylo porušeno základní právo stěžovatele na soudní ochranu zaručené v článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ve spojení se základními právy na ochranu vlastnictví a projednání věci bez zbytečných průtahů podle článku 11 odst. 1 a článku 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, a proto se uvedené rozhodnutí ruší.

Z odůvodnění:

I. Vymezení věci

1. V projednávané věci Ústavní soud především řeší, zda Nejvyšší správní soud ústavně konformně odůvodnil svůj závěr, že stěžovatel musí svůj nárok na úroky z neoprávněně vybraného cla, které mu bylo vráceno až po několika letech, uplatnit prostřednictvím žádosti o náhradu škody a dalšího řízení podle zákona 82/1998 Sb.

2. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí; tvrdí, že jím Nejvyšší správní soudu ("NSS") porušil jeho základní práva na ochranu vlastnictví a soudní ochranu.

II. Skutkové okolnosti věci a její procesní vývoj

3. Stěžovatel je podnikatel, kterému celní úřad (vedlejší účastník) na základě kontroly po propuštění zboží v roce 2014 dodatečně vyměřil dovozní clo a penále; učinil tak proto, že stěžovatel zařadil dovážené zboží (zjednodušeně řečeno videokamery) do špatné položky kombinované nomenklatury s nižší celní sazbou. Stěžovatel vyměřené clo zaplatil.

4. Dodatečné platební výměry z roku 2014 byly později v letech 2018 a 2020 změněny či zrušeny - jednak z důvodu prekluze práva dodatečně vyměřit clo, a dále v návaznosti na závěry zrušujícího rozhodnutí správního soudu [rozsudek Krajského soudu v Brně ("krajský soud") č. j. 62 Af 2/2019-228 ze dne 18. 6. 2020]. Správce daně poté původně vybrané clo stěžovateli vrátil.

5. Stěžovatel se následně proti celnímu úřadu domáhal zaplacení úroků z nesprávně stanoveného cla podle § 254 odst. 1 daňového řádu. Celní úřad stěžovateli úroky nepřiznal (sdělení č. j. 545523-2/2020-530000-11 ze dne 18. 12. 2020); jeho námitku proti původnímu sdělení zamítl (rozhodnutí č. j. 33058-2/2021-530000-11 ze dne 26. 3. 2021).

6. Stěžovatel proti rozhodnutí celního úřadu brojil správní žalobou, kterou krajský soud zamítl rozsudkem č. j. 30 Af 35/2021-30 ze dne 29. 6. 2022; dospěl k závěru, že při vrácení nesprávně stanoveného cla nelze nárokovat zaplacení úroků podle § 254 daňového řádu. Podle krajského soudu je správce daně vázán především čl. 116 Celního kodexu EU, který problematiku vrácení nesprávně stanoveného cla komplexně upravuje [nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 952/2013 ze dne 9. 10. 2013, kterým se stanoví celní kodex Unie ("Celní kodex EU")]. Podle čl. 116 Celního kodexu EU platí, že vrátí-li celní orgány clo, nejsou povinny platit úroky, které musí být zaplaceny pouze tehdy, nebylo-li rozhodnutí o  vrácení cla provedeno do tří měsíců ode dne jeho přijetí. Takový závěr platil i dříve s ohledem na komplexnost a přímou závaznost staršího Celního kodexu Společenství [nařízení Rady (EHS) č. 2913/92 ze dne 12. 10. 1992, kterým se vydává celní kodex Společenství ("Celní kodex Společenství")].

7. Krajský soud v odůvodnění dále uvedl, že nyní účinný zákon 242/2016 Sb., celní zákon, žádnou úpravu úroků z vráceného cla neobsahuje a plně se odkazuje na unijní úpravu v čl. 116 Celního kodexu EU; ustanovení § 66 celního zákona naopak použití ustanovení daňového řádu vylučuje. Navrhl-li stěžovatel použít § 254 daňového řádu, nepředložil žádnou úvahu k důvodům pro jeho aplikaci. Podle krajského soudu zmíněné ustanovení nepředstavovalo vnitrostátní předpis, jenž by nad rámec evropské úpravy ukládal České republice povinnost platit úroky z vráceného cla. Takový předpis by se musel týkat cla a výslovně stanovit specifické podmínky pro placení úroků. Daňový řád se uplatní na oblast cel pouze podpůrně, nemá-li vlastní právní úpravu, v důsledku čehož má jen povahu subsidiární. Daně a cla nejsou volně zaměnitelnými pojmy. Právě komplexní úpravou řešené problematiky - nadto na evropské úrovni - se cla podstatně liší od peněžitých plnění v rámci dělené správy, kupříkladu pokut, u nichž stát při nesprávném vyměření úroky podle § 254 daňového řádu platit musí.

8. Nejvyšší správní soud ("NSS") kasační stížnost stěžovatele zamítl. Ve shodě s krajským soudem dospěl k závěru, že v případě § 254 daňového řádu nejde o "vnitrostátní předpis", který by ve smyslu čl. 241 Celního kodexu Společenství nad rámec unijní úpravy stanovil České republice povinnost platit úroky z vráceného cla.

9. Z rozsudku Soudního dvora Evropské unie ("SDEU") ve věci Gräfendorfer podle NSS vyplývá, že má každý adresát veřejné správy právo na přiměřenou náhradu za nedostupnost peněžní částky, jíž byl celními orgány neoprávněně zbaven; tento nárok vzniká na základě příslušných ustanovení unijního práva a v případě absence konkrétní právní úpravy jeho vyplacení je na členských státech EU, aby přijaly vnitrostátní úpravu stanovící konkrétní okolnosti pro výplatu zmíněné náhrady [rozsudek SDEU ze dne 28. 4. 2022 ve spojených věcech C-415/20, C-419/20 a C-427/20, Gräfendorfer Geflügel und Tiefkühlfeinkost ("Gräfendorfer")].

10. Podle NSS unijní právní úprava v čl. 116 odst. 6 Celního kodexu EU povinnost k placení úroků vylučuje, bylo-li adresátovi veřejné správy clo vráceno včas. Přestože je placení úroků s ohledem na unijní i českou právní úpravu v celních předpisech vyloučeno, neznamená to automaticky, že újma, jež celnímu dlužníkovi vznikla úhradou cla, které po právu být placeno nemělo, nemůže být kompenzována. K tomu slouží zákon 82/1998 Sb. provádějící čl. 36 odst. 3 Listiny, podle něhož má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. S nemožností dispozice s určitou peněžní částkou podle NSS může být spojena škoda, a to nejen škoda spočívající v ušlých úrocích. Tento nárok na náhradu vzniklé škody lze uplatnit pouze postupem podle označeného zákona.

III. Argumentace stěžovatele

11. Stěžovatel tvrdí, že NSS porušil jeho základní práva, protože mu úroky z nesprávně stanoveného cla náleží. Z judikatury SDEU přímo vyplývá, že podle práva EU má každý adresát veřejné správy nárok získat od státu nazpět nejen neoprávněně vybranou peněžní částku - daň, clo či jiný poplatek -, nýbrž i úroky, které mají dočasnou nedostupnost této částky kompenzovat. Nároky na vrácení peněžních částek, jejichž zaplacení uložil členský stát v rozporu s unijním právem, a na vyplacení úroků z nich, jsou výrazem obecné zásady vracení protiprávně vybrané daně. Úroky, které mají být vyplaceny, musí pokrývat celé období ode dne, kdy jednotlivec zaplatil peněžní částku, do dne, kdy mu byla vrácena [stěžovatel odkazuje na rozsudek SDEU ze dne 8. 6. 2023 ve věci C-322/22, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu; rozsudek SDEU ve věci Gräfendorfer; rozsudek SDEU ze dne 18. 1. 2017 ve věci C-365/15, Wortmann].

12. SDEU podle stěžovatele na rozdíl od NSS závazně dospěl k závěru, že výjimka z obecné povinnosti platit úroky stanovená v čl. 241 Celního kodexu Společenství a čl. 116 Celního kodexu EU nedopadá na situace, kdy bylo clo vyměřeno neoprávněně, tj. v rozporu s unijními předpisy. Závěr, že český právní řád obsahuje komplexní právní úpravu, podle které by mohly být hrazeny úroky z nesprávně vyměřeného cla, vyplývá i z rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 14 Af 21/2023-26 ze dne 15. 2. 2024.

13. Vyplývá-li z judikatury Soudního dvora EU, že je povinností členského státu přijmout podrobná pravidla pro výplatu úroků v případě vracení peněžních částek vybraných v rozporu s unijním právem, stěžovatel v důsledku toho předpokládal, že § 254 daňového řádu ve spojení s § 2 odst. 3 písm. a) téhož zákona je reflexí ustálené judikatury SDEU, tedy podrobnou úpravou pro výplatu úroků z neoprávněně vybraného cla. Stěžovatel odkazuje na obdobnou věc, ve které celní úřad úroky z neoprávněného cla podle § 254 daňového řádu vyplatil na základě rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 14 Af 29/2020 ze dne 9. 3. 2022 (stěžovatel odkazuje i na dopis Generálního ředitelství cel, který má potvrzovat tvrzený rozpor v postupech napříč orgány veřejné moci).

14. Stěžovatel rozporuje závěr NSS, podle něhož může svůj nárok uplatnit cestou žádosti o náhradu škody podle zákona 82/1998 Sb. Placení úroků (příslušenství pohledávky) nelze zaměňovat za náhradu škody (samostatnou pohledávku). Jelikož se škoda v uvedeném smyslu složitě prokazuje, byl by nadto takový postup v rozporu s unijními zásadami rovnocennosti a efektivity. Stěžovatel v jiné, obdobné věci, Ministerstvo financí o náhradu škody odpovídající úrokům za období od zaplacení nezákonně vyměřeného cla do jeho vrácení žádal, avšak ministerstvo dospělo k závěru, že škoda nemůže být v příčinné souvislosti s nezákonnými rozhodnutími.

15. NSS podle stěžovatele také porušil jeho právo na spravedlivý proces, neboť nepoložil SDEU předběžnou otázku podle čl. 267 Smlouvy o fungování EU.

IV. Vyjádření k ústavní stížnosti a replika

16. Soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vyzval NSS a vedlejšího účastníka řízení, aby se k ústavní stížnosti vyjádřili.

17. Nejvyšší správní soud navrhl ústavní stížnost odmítnout, případně zamítnout; především odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku a zdůraznil, že v případě § 254 daňového řádu nejde o "vnitrostátní předpis" ve smyslu čl. 241 Celního kodexu Společenství, který by nad rámec unijní úpravy stanovil České republice povinnost platit úroky z vráceného cla. Takový předpis by se musel výslovně týkat cla a musel by stanovit konkrétní podmínky pro vznik nároku na úroky z vráceného cla.

18. Celní úřad se vyjádřil, že podle jeho názoru základní práva stěžovatele napadeným rozsudkem NSS porušena nebyla. Stěžovatel podle celního úřadu nesprávně interpretuje závěry SDEU z rozsudku ve věci Gräfendorfer. Napadený rozsudek NSS je s citovaným rozhodnutím SDEU v souladu: stěžovatel má možnost domoci se kompenzace za nedostupnost finančních prostředků ve výši neoprávněně vybraného cla prostřednictvím zákona 82/1998 Sb.; podle § 66 celního zákona je nadto při správě cel vyloučena aplikace ustanovení daňového řádu o úrocích, což vyplývá i z důvodové zprávy. Podle celního úřadu není relevantní, že v jiných případech Ministerstvo financí zamítlo žádosti na náhradu škody ve smyslu zákona 82/1998 Sb. Stěžovatel si protiřečí, tvrdí-li, že měl NSS podat předběžnou otázku k SDEU, a současně, že z judikatury SDEU nárok na vrácení úroků z neoprávněně vybraného cla vyplývá. Ve věci jde o acte éclairé, tj. otázku, která byla již SDEU rozhodnuta v rozsudku ve věci Gräfendorfer; povinnost položit předběžnou otázku proto nebyla porušena.

19. Stěžovatel v replice nad rámec dříve vyslovených argumentů uvádí, že s ohledem na přednost práva EU před vnitrostátními předpisy není relevantní argumentace celního úřadu ohledně § 66 celního zákona - i kdyby v rozhodné době citované ustanovení bylo účinné, nebylo by možné je na věc stěžovatele aplikovat pro rozpor s unijní úpravou.

20. Stěžovatel odkázal na rozsudek NSS č. j. 3 Afs 194/2022-60 ze  dne 25. 7. 2024 potvrzující právní názor vyjádřený v ústavní stížnosti a na oznámení Komise ze 

dne 4. 7. 2019 o platbách úroků v případě úhrady cla v souvislosti s opatřeními na ochranu obchodu v návaznosti na pravomocný rozsudek Soudního dvora (C/2019/4608). Stěžovatel z opatrnosti u civilních soudů paralelně uplatnil i nárok na náhradu škody v režimu

zákona 82/1998 Sb., avšak Ministerstvo financí jej popírá (věc vedená u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 42 C 68/2024).

V. Upuštění od ústního jednání

21. Ústavní soud ve věci nenařídil ústní jednání, protože by to nic nepřispělo k dalšímu objasnění věci; dokazování nebylo třeba provádět (§ 44 zákona o Ústavním soudu).

VI. Předpoklady řízení před Ústavním soudem

22. Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný. Ústavní stížnost byla podána oprávněnou osobou [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu], je včasná a není nepřípustná podle § 75 odst. 1 téhož zákona, stěžovatel je řádně zastoupen advokátem.

VII. Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti

23. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná, protože NSS porušil základní právo stěžovatele na soudní ochranu ve spojení se základními právy na ochranu vlastnictví a na projednání věci bez zbytečných průtahů. Dílčí závěry Ústavního soudu lze shrnout následovně: Zaprvé, na základě dosavadních zjištění správních soudů měl stěžovatel legitimní očekávání, že mu nárok na úroky z neoprávněně vybraného cla v souladu s judikaturou SDEU vznikl (VII. 1). Zadruhé, NSS řádně neodůvodnil, proč stěžovatele s tímto nárokem odkázal na další řízení o náhradě škody podle zákona 82/1998 Sb. (VII. 2).

VII. 1 Legitimní očekávání zaplacení úroků z neoprávněně vybraného cla

24. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že mu správce daně měl v souladu se základním právem na ochranu vlastnictví úroky z nesprávně stanoveného cla zaplatit. Podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ("Listina") platí, že každý má právo vlastnit majetek; vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. V souladu s čl. 11 odst. 5 Listiny lze daně a poplatky ukládat jen na základě zákona. Ochrana vlastnictví je obdobně zakotvena i v čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ("Úmluva").

25. Předně je třeba zkoumat, zda tvrzený nárok stěžovatele na vyplacení úroků z nesprávně stanoveného cla spadá pod rozsah čl. 11 Listiny ve spojení s čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě. Evropský soud pro lidská práva ("ESLP") ve své judikatuře zdůrazňuje, že majetek je autonomní pojem, pod který nespadá pouze vlastnictví hmotných věcí a který není závislý na pojetí vlastnictví zakotveném ve vnitrostátních řádech. Pod rozsah pojmu majetek podle ESLP mohou mimo jiné spadat i některá práva a majetkové hodnoty, a to i tehdy, existuje-li byť jen prokazatelné legitimní očekávání, že budou vlastněny v budoucnu. Majetkový zájem představovaný nárokem v podobě pohledávky spadá pod rozsah pojmu majetek v případě, kdy má dostatečnou oporu v psaném vnitrostátním právu či judikatuře (srov. rozsudek ESLP ve věci Sierpiński proti Polsku ze  dne 3. 11. 2009, č. stížnosti 38016/07, § 65, či ve věci Anheuser-Busch Inc. proti Portugalsku ze dne 11. 2. 2007, č. stížnosti 73049/01, § 63-65).

26. Pojetí "legitimního očekávání" přejímá ve své judikatuře Ústavní soud a spojuje je s nárokem, který byl buď již individualizován právním aktem, anebo je individualizovatelný na základě právní úpravy (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024, bod 139, týkající se mimořádné valorizace důchodů; nález sp. zn. I. ÚS 760/18 ze dne 30. 11. 2020, bod 23, o zajišťovací funkci zástavního práva u budoucích pohledávek; nález sp. zn. III. ÚS 3397/17 ze dne 29. 1. 2019, bod 31, ve věci církevních restitucí; nález sp. zn. III. ÚS 3493/15 ze dne 29. 11. 2016 týkající se nároku na předčasný starobní důchod či nález sp. zn. I. ÚS 2472/13 ze dne 25. 11. 2014, bod 21).

27. V nyní projednávaném případě stěžovatel měl v důsledku zrušení či změny dodatečných platebních výměrů z roku 2014 legitimní očekávání, že mu stát vrátí neoprávněně vybranou částku ve výši zaplaceného cla (srov. rozsudek ESLP ve věci Buffalo S.r.l. in liquidation proti Itálii ze dne 3. 7. 2003, č. stížnosti 38746/97, §§ 28-29). Povinnost vrátit finanční obnos, který stát vybral od jednotlivce bez zákonného základu, je odrazem zásady, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 2 Listiny), a že daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny). Neoprávněně vybrané clo již stěžovateli vyplaceno bylo (bod 19 rozsudku krajského soudu č. j. 30 Af 35/2021-30).

28. Podle Ústavního soudu je ovšem dále třeba dospět k závěru, že stěžovatel měl legitimní očekávání rovněž ohledně zaplacení úroků z neoprávněně vybraného cla, neboť jeho nárok měl dostatečnou oporu v právu EU a v judikatuře SDEU.

29. SDEU v rozsudku ve věci Gräfendorfer nárok na úroky z neoprávněně vybraného cla výslovně potvrdil jako obecnou zásadu práva EU; rozhodoval tehdy o třech předběžných otázkách položených německým správním (finančním) soudem. Ve dvou z těchto spojených věcí byly skutkové okolnosti v relevantní části obdobné jako v nyní posuzovaném případě: Korporacím správní orgány v důsledku nesprávného posouzení skutkového stavu či nesprávného výkladu unijního práva uložily povinnost zaplatit clo, což učinily, následně bylo vyměření cla zrušeno a zaplacené clo jim vráceno. Korporace se později domáhaly také úroků z chybně vyměřeného cla ode dne, kdy bylo clo zaplaceno, do dne, kdy bylo vráceno.

30. Soudní dvůr EU svoje rozhodnutí odůvodnil mimo jiné následovně:

Z ustálené judikatury SDEU vyplývá základní pravidlo, že každý adresát veřejné správy, kterému vnitrostátní orgán uložil povinnost zaplatit daň, clo nebo jiný poplatek v rozporu s právem EU, má na základě unijního práva nárok získat od dotyčného členského státu příslušnou peněžní částku zpět (bod 51).

Adresát veřejné správy má podle unijního práva nejen nárok získat nazpět od členského státu neoprávněně vybranou peněžní částku, nýbrž i úroky, které mají kompenzovat nedostupnost této částky (bod 52).

Nároky na vrácení peněžních částek, jejichž zaplacení uložil členský stát adresátovi veřejné správy v rozporu s unijním právem, a na vyplacení úroků z těchto částek, jsou výrazem obecné zásady vracení protiprávně vybrané daně (bod 53).

Uvedených nároků se lze dovolávat také v případě, kdy se ukáže, že vnitrostátní orgán uložil adresátovi veřejné správy povinnost zaplatit daň na základě nesprávného použití unijního práva, unijního aktu nebo vnitrostátní právní úpravy zajišťující provedení nebo transpozici takového aktu (bod 64).

Existenci porušení unijního práva, které zakládá nárok na vrácení vybraných částek i úroky z těchto částek a v souvislosti s tím ukládá povinnost dotyčnému členskému státu vrátit částku a vyplatit úroky, může konstatovat také vnitrostátní soud (bod 66).

31. Podle Ústavního soudu z citovaných pasáží rozhodnutí Soudního dvora vyplývá jasné pravidlo: jednotlivec, kterému stát v rozporu s právem EU vyměřil clo, jež tento jednotlivec následně zaplatil, má podle unijního práva nárok na úroky z neoprávněně vybrané částky.

32. Právě uvedené unijní pravidlo má svůj srozumitelný ekonomický účel - pokrýt ztrátu hodnoty peněz během období, kdy bylo osobě v rozporu s unijním právem znemožněno s nimi disponovat. Povinnost zaplatit úroky nepředstavuje pro stát trest ani sankci za spáchané porušení unijního práva, ale má za cíl zajistit pro jednotlivce přiměřenou náhradu za ztráty vzniklé v důsledku nemožnosti nakládat podle vlastního uvážení s částkami (vlastním majetkem) neoprávněně vybranými v rozporu s unijním právem. Jinak řečeno, nárok na zaplacení úroků je založen na myšlence poskytnout jednotlivcům restitutio in integrum z důvodu nemožnosti užívat zadržené peníze v průběhu určitého období. Nárok na vyplacení úroků tak představuje prostředek pro řešení ztráty hodnoty peněz v důsledku plynutí času (jak vysvětluje generální advokátka Tamara Ćapeta ve stanovisku ve věci Gräfendorfer, body 56-57; ve vztahu k dani z přidané hodnoty viz rovněž rozsudek SDEU ze dne 19. 7. 2012 ve věci Littlewoods Retail a další, C-591/10, bod 25; blíže viz DOUGAN, M. Cutting Your Loss in the Enforcement deficit: A Community Right to the Recovery of Unlawfully Levied Charges?. Cambridge Yearbook of European Legal Studies, sv. 1, 1998-1999).

33. Cílem zaplacení úroků je zajistit efektivitu nároku na vrácení nezákonně vybrané finanční částky a základního práva na ochranu vlastnictví. Nemožnost disponovat s majetkem může být obecně kompenzována jen odstraněním skutečné finanční (ekonomické) zátěže, kterou jednotlivec musel nedůvodně nést. Nezohledňovala-li by navrácená částka časovou proměnu hodnoty peněz, kompenzace by mohla být nedostatečná. Jinými slovy, osoba ochuzená v rozporu s unijním právem se má vrátit do situace, která by existovala, kdyby právo nebylo porušeno (viz výše citované stanovisko generální advokátky Ćapety, body 60 a 66; srov. rozsudek SDEU ze dne 20. 10. 2011 ve věci Danfoss a Sauer-Danfoss, C-94/10, bod 23).

34. Pro legitimní očekávání stěžovatele je podstatné, že nárok na úroky z nesprávně stanoveného cla je podle SDEU "výrazem obecné zásady vracení protiprávně vybrané daně" (viz přímo bod 53 rozsudku SDEU ve věci Gräfendorfer, odkazující na rozsudek SDEU ze dne 6. 9. 2011 ve věci Lady & Kid a další, C-398/09, body 18, 20 a 26). Vyplývá-li existence nároku z obecné zásady práva EU (přímo identifikované v judikatuře Soudního dvora EU), není rozhodné, že úprava Celního kodexu EU (Celního kodexu Společenství) nárok na úroky z nesprávně vyměřeného cla výslovně nezakládá (nezakládala). Ústavní soud se proto neztotožňuje se závěrem Nejvyššího správního soudu, podle něhož unijní celní kodexy představují ucelenou unijní úpravu, která nárok na úroky z nesprávně vybraného cla vylučuje (bod 26 napadeného rozsudku NSS).

35. Je pravda, že ustanovení čl. 116 odst. 6 Celního kodexu EU a čl. 241 Celního kodexu Společenství (dále společně též "celní kodexy") v určitých situacích vylučují či omezují výplatu úroků v případě vrácení cla. Konkrétně čl. 116 Celního kodexu EU, jenž v podstatě přebírá obsah dříve účinného čl. 241 Celního kodexu Společenství, uvádí:

"Pokud celní orgány clo vrátí, nejsou povinny platit úrok.

Úrok však musí být zaplacen, jestliže rozhodnutí o vrácení cla nebylo provedeno do tří měsíců ode dne přijetí tohoto rozhodnutí, s výjimkou případů, kdy nedodržení lhůty bylo mimo kontrolu celních orgánů."

36. Citovaná ustanovení skutečně stanoví, že celní orgány nemají povinnost platit úroky, vrátí-li clo jednotlivci včas. Podle Soudního dvora EU ovšem citované pravidlo celních kodexů představuje výjimku z obecné unijní zásady, jež se uplatní v jiných situacích, než která nastala ve věci Gräfendorfer a v případě stěžovatele.

37. V tomto ohledu je rozhodné, že účelem výjimky z placení úroků stanovené v celních kodexech je zajištění spravedlivé rovnováhy v rámci systému rychlého celního odbavování a rychlého propouštění zboží do oběhu na trh. Jak dříve dovodil Soudní dvůr EU v rozsudku ve věci Wortman, z historie vzniku citovaných ustanovení celních kodexů vyplývá, že důvodem pro jejich přijetí byla vysoká pravděpodobnost pochybení, ke kterým může docházet vzhledem k rychlosti systému odbavování. Celní orgány v některých případech zboží před jeho propuštěním do oběhu neprověřují a kontrolu řádného průběhu dovozu provádějí až následně. Možnost, že v důsledku kontroly bude doměřeno dosud nezaplacené clo či vráceno již odvedené clo, je proto reálná. Jinými slovy, základy, na nichž se prvotně určuje výše cla, jsou natolik vratké, že v případě následné opravy výše cla, ať již ve smyslu přeplatku nebo nedoplatku, není přípustné, aby bylo prosazováno obecné pravidlo, podle něhož by byly orgány celní správy či poplatníci povinni platit úroky za krátké meziobdobí. Celní kodexy proto měly symetricky vylučovat vyplácení úroků pouze v běžných situacích "přepočítání výše cla na základě dodatečných informací" (rozsudek SDEU ze dne 18. 1. 2017 ve věci Wortmann, C-365/15, body 24-32 a stanovisko generálního advokáta M. Campos Sánchez-Bordony ve věci Wortmann, body 45-53).

38. Ústavní soud proto dospívá k závěru, že výjimka placení úroků z nesprávně vyměřeného cla stanovená v celních kodexech se uplatní v situacích, které přímo souvisí s rychlostí běžného celního odbavení, tj. tehdy, vyžadují-li buď celní orgán, nebo hospodářský subjekt úpravu cla v krátkém čase po původním celním odbavení a obě strany úpravu akceptují (viz výše citované stanovisko generální advokátky Ćapety, bod 104, a generálního advokáta M. Campos Sánchez-Bordony, bod 53). Naopak, obecná zásada vyplacení úroků z nedlužného cla se uplatní - v obdobných případech dlouhodobého protiprávního zadržení finanční částky jako ve věci Gräfendorfer - bez ohledu na ustanovení čl. 116 odst. 6 Celního kodexu EU, respektive 241 Celního kodexu Společenství (bod 73 rozsudku SDEU ve věci Gräfendorfer).

39. Z právě uvedeného vyplývá, že na základě dosavadních zjištění správních soudů stěžovatel v nyní projednávané věci mohl legitimně očekávat, že mu nárok na zaplacení úroků z nesprávně stanoveného cla na základě obecné zásady práva EU vznikl. Nejvyšší správní soud nezaložil své rozhodnutí na závěru, že v případě stěžovatele šlo o popsanou běžnou situaci "přepočítání výše cla na základě dodatečných informací" v krátkém čase, případně, že clo nebylo vyměřeno "v rozporu s unijním právem" ve smyslu rozsudku SDEU ve věci Gräfendorfer. Naopak, z prvostupňového rozsudku krajského soudu přímo vyplývá, že alespoň některé dodatečné platební výměry byly správním orgánem zrušeny v odvolacím řízení s ohledem na dřívější závěry rozsudku krajského soudu č. j. 62 Af 2/2019-228 ze dne 18. 6. 2020, ve kterém byl řešen substantivní spor mezi stěžovatelem a celním úřadem o to, do jaké nomenklatury má být zařazeno dovezené zboží podle příslušné unijní úpravy (viz bod 4 výše). Jinými slovy, šlo o spor o správný výklad práva EU.

40. Shrnuto: Právo Evropské unie jednotlivcům zásadně zakládá obecný nárok na výplatu úroků za období, po které jim bylo v rozporu s unijním právem znemožněno disponovat peněžními částkami. Na základě dosavadních zjištění správních soudů lze uzavřít, že stěžovatel měl legitimní očekávání, že mu nárok na úroky z neoprávněně vybraného cla v souladu s judikaturou SDEU vznikl. Toto legitimní očekávání spadá pod rozsah práva vlastnit majetek chráněného čl. 11 odst. 1 Listiny.

VII. 2 Porušení základního práva stěžovatele na soudní ochranu ve spojení se základními právy na ochranu vlastnictví a projednání věci bez zbytečných průtahů

41. Dosud Ústavní soud dospěl k závěru, že stěžovatel měl na základě dosavadních zjištění legitimní očekávání ohledně jeho nároku na vyplacení úroků z neoprávněně vybraného cla, protože z judikatury SDEU vyplývá, že nárok existuje na základě obecné zásady unijního práva. Otázka, zda nárok stěžovatel měl či neměl, se týká existence nároku a je zcela věcí práva EU bez ohledu na úpravu vnitrostátní; naopak otázky týkající se způsobu provádění nároku na vnitrostátní úpravě přímo závisí.

42. Ke způsobu provedení (přiznání a vyplacení) nároku na úroky z neoprávněně vybraného cla Soudní dvůr EU v rozsudku ve věci Gräfendorfer dospěl k následujícím závěrům:

Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že při neexistenci unijní právní úpravy přísluší každému členskému státu, aby ve vnitrostátním právním řádu stanovil podrobná pravidla pro výplatu úroků v případě vracení peněžních částek vybraných v rozporu s unijním právem (bod 74).

Podrobná pravidla ovšem musí respektovat zásady rovnocennosti a efektivity: příslušná pravidla nesmí nadměrně ztěžovat nebo v praxi znemožňovat uplatnění nároku na výplatu úroků zaručeného unijním právem (tamtéž).

Podrobná pravidla pro výplatu úroků konkrétně nesmějí vést k tomu, že by byl dotyčný adresát veřejné správy zbaven přiměřené náhrady za ztrátu, která mu byla způsobena, což zejména znamená, že úroky, které jsou mu vyplaceny, musí pokrývat celé období ode dne, kdy zaplatil dotčenou peněžní částku nebo mu měla být vyplacena, do dne, kdy mu byla částka vrácena nebo vyplacena (bod 75).

Z toho vyplývá, že unijní právo brání právnímu ustanovení, které tento požadavek nesplňuje, a v důsledku toho neumožňuje účinné uplatnění nároku na vrácení částek a vyplacení úroků zaručeného unijním právem (bod 76).

43. Nejvyšší správní soud dospěl v napadeném rozsudku k závěru, že úroky z neoprávněně vybraného cla nelze jednotlivci vyplatit podle § 254 daňového řádu, jelikož nejde o vnitrostátní předpis, který by ukládal státu povinnost platit úroky z vráceného cla. Podobný předpis by se podle NSS musel výslovně týkat cla a musel by stanovit nad rámec unijního práva specifické podmínky, za nichž má stát úroky z vráceného cla platit. Daňový řád se na oblast cel uplatní pouze podpůrně (bod 33 napadeného rozsudku). Uvedený závěr neplatí jen po přijetí nyní účinného zákona 242/2016 Sb., celní zákon, který použitelnost daňového řádu při placení úroků výslovně vylučuje v § 66, ale s ohledem na přímou závaznost Celního kodexu Společenství platil i dříve (bod 24 prvostupňového rozhodnutí krajského soudu, na který NSS přímo odkazuje v bodě 35 napadeného rozsudku).

44. NSS naopak dospěl k závěru, že přestože bylo placení úroků s ohledem na unijní i českou právní úpravu v celních předpisech vyloučeno, stěžovatel má možnost domoci se přiměřené náhrady za nedostupnost nezákonně zadržovaných peněz prostřednictvím žádosti o náhradu škody podle zákona 82/1998 Sb. (bod 27 napadeného rozsudku). Podle Ústavního soudu ovšem takové odkázání stěžovatele na řízení o náhradu škody podle zákona 82/1998 Sb. porušilo základní právo stěžovatele na soudní ochranu ve spojení se základními právy na ochranu vlastnictví a projednání věci bez zbytečných průtahů.

45. Součástí ústavně zaručeného práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod je povinnost obecných soudů svá rozhodnutí řádně odůvodnit [viz např. nález sp. zn. III. ÚS 3411/19 ze dne 2. 6. 2020, bod 19]. Soudy mají povinnost vypořádat se s argumentací účastníků řízení adekvátně, aby jejich rozhodnutí byla srozumitelná, logická a přezkoumatelná [nález sp. zn. III. ÚS 961/09 ze dne 22. 9. 2009 či nález sp. zn. IV. ÚS 3754/19 ze dne 12. 5. 2020, bod 10]. Nejsou-li zřejmé důvody soudního rozhodnutí, svědčí to o libovůli v soudním rozhodování, která je v rozporu se zásadou právního státu [nález sp. zn. II. ÚS 169/09 ze dne 3. 3. 2009].

46. Právo na odůvodnění soudních rozhodnutí není absolutní: nelze je chápat tak, že vyžaduje podrobnou odpověď soudu na každý argument [rozsudek ESLP ze dne 2. 12. 2014 ve věci Emel Boyraz proti Turecku, č. stížnosti 61960/08, bod 74].  Šíře práva účastníků řízení na odůvodněné rozhodnutí se odvíjí hlavně od předmětu a povahy řízení (rozsudek ESLP ze dne 12. 2. 2004 ve věci Perez proti Francii, č. 47287/99, bod 81). Nároky na odůvodnění jsou přitom o to vyšší, jestliže soud posuzuje otázku spadající do rozsahu některého ze základního práva.

47. Ústavní soud v nyní projednávaném případě dospěl k závěru, že NSS dosud ústavně konformním způsobem neodůvodnil, proč má stěžovatel svůj nárok vyplývající z práva EU uplatnit jiným způsobem, než který původně zvolil.

48. Nejvyšší správní soud se měl podle Ústavního soudu především pečlivěji zabývat tím, zda povinnost stěžovatele domáhat se nároku na vyplacení úroků prostřednictvím řízení o náhrady škody podle zákona 82/1998 Sb. nepředstavuje nepřiměřenou překážku pro naplnění jeho legitimního očekávání ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny (srov. rozsudek ESLP ve věci Eko-Elda AVEE proti Řecku ze dne 9. 6. 2006, č. stížnosti 10162/02, § 30-31, ve kterém ESLP posuzoval, zda podmínky pro navrácení neoprávněně vybrané daně představují pro jednotlivce "nepřiměřené břemeno"). Při odkázání stěžovatele na postup podle zákona 82/1998 Sb. měl NSS rovněž zvážit, zda zvolená cesta uplatnění nároku fakticky nepovede ke "zbytečným průtahům", které zapovídá čl. 38 odst. 2 Listiny. Přímo řečeno: NSS měl zhodnotit zvolenou cestu zákona 82/1998 Sb. perspektivou základních práv stěžovatele na ochranu vlastnictví a na projednání věci bez zbytečných průtahů.

49. V souladu se závěry Soudního dvora v rozsudku ve věci Gräfendorfer měl NSS stěžovateli zároveň přesvědčivě vysvětlit, proč je v souladu s unijními zásadami efektivity a rovnocennosti, aby o nároku na úroky z nesprávně stanoveného cla bylo rozhodováno buďto Ministerstvem financí (jakožto prvostupňovým orgánem rozhodujícím primárně o žádosti o náhradu škody), či případně civilními soudy v rámci řízení o případné civilní žalobě proti státu.

50. Zvolenou alternativu zákona 82/1998 Sb. měl NSS posuzovat konkrétně, s ohledem na faktickou možnost stěžovatele domoct se svého nároku, nikoliv jej na takovou cestu odkázat pouze v abstraktní rovině.

51. NSS měl především zhodnotit, zda řízení o žádosti na náhradu škody podle zákona 82/1998 Sb. nebude natolik časově náročné, že povede k faktickému vyprázdnění stěžovatelova nároku. Clo bylo totiž stěžovateli neoprávněně vyměřeno před téměř 10 lety a první negativní rozhodnutí o nevyplacení úroků bylo vydáno již v roce 2020.

52. NSS měl v napadeném rozsudku při tomto posouzení vzít v úvahu existující zákonné podmínky, které by stěžovatel jako žadatel o náhradu škody od státu musel pro účely uplatnění svého nároku splnit.

53. Z § 7 odst. 1 zákona 82/1998 Sb. vyplývá, že právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím mají účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda. Podle současné judikatury Nejvyššího soudu přitom platí, že "[j]de o objektivní odpovědnost státu (bez ohledu na zavinění), jíž se nelze zprostit, která předpokládá současné splnění tří podmínek: 1) nezákonné rozhodnutí, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi vydáním nezákonného rozhodnutí a vznikem škody. Existence těchto podmínek musí být v soudním řízení bezpečně prokázána a nepostačuje pouhý pravděpodobnostní závěr o splnění některé z nich" (viz rozsudek Nejvyššího soudu č. j. 30 Cdo 3170/2021-405 ze dne 24. 2. 2022).

54. Nejvyšší správní soud se takovými podmínkami přímo ve vztahu k uplatnění nároku na vyplacení úroků z neoprávněně vybraného cla podle  zákona 82/1998 Sb. nezabýval. Nezkoumal tedy, zda pro stěžovatele nebude při uplatnění jeho nároku nepřiměřeně obtížné prokázat existenci škody i příčinné souvislosti.

55. Pro posouzení efektivity zvolené cesty jsou podle Ústavního sodu relevantní zejména následující otázky: Zákon č. 82/1998Sb. definici škody neobsahuje; použije se tedy obecné ustanovení občanského zákoníku, který v § 2952 uvádí, že se hradí skutečná škoda a to, co poškozenému ušlo (ušlý zisk). Úroky z neoprávněně vybraného cla pravděpodobně nepředstavují skutečnou škodu; mohly by případně představovat ušlý zisk.

56. Podle současné judikatury Nejvyššího soudu týkající se ušlého zisku v obecném slova smyslu platí, že požaduje-li poškozený ušlé úroky z neoprávněně zadržených peněz, musí prokázat, že měl úmysl zhodnotit prostředky jinde (viz rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 58/2018 ze dne 30. 10. 2018). V usnesení sp. zn. 28 Cdo 96/2012 ze dne 18. 12. 2012, jež se týkalo uplatnění nároku na škodu, která měla žalobci vzniknout z důvodu nezákonného zadržování peněžní částky policejními orgány, Nejvyšší soud přímo uvedl:

"Odpovědnost státu za škodu v podobě ušlého zisku jako výnosu z peněz, který by přinesly při obvyklém způsobu hospodaření, by byla dána tehdy, pokud by žalobci v důsledku rozhodnutí nebylo umožněno po určitou dobu disponovat s jeho penězi a mohl mu tak ujít zisk, jehož by při běžném nakládání s těmito peněžními prostředky za normálního běhu okolností dosáhl. Například tehdy, pokud by bylo prokázáno, že na základě např. smlouvy o běžném či vkladovém účtu měl žalobce mít tyto peníze úročeny u některé z komerčních bank, tedy  takový zisk mohl důvodně očekávat s ohledem na pravidelný běh věcí, avšak přišel o něj. Jen tehdy je taková ztráta reálně ušlým ziskem […] a podmínka odpovědnosti státu v podobě vzniku škody je tak naplněna […]. Pouze hypotetické závěry o možném zúročení předmětné částky nelze považovat za dostatečně dokládající vznik škody v daném rozsahu."

57. Jinými slovy, ze současné judikatury Nejvyššího soudu vyplývá, že měl-li by poškozený zadržené prostředky před škodní událostí doma a žádný úrok či zhodnocení z nich takto neplynuly, nelze mu náhradu ušlých úroků přiznat (PAŠEK, M. In: Petrov, J., Výtisk, M., Beran, V. a kol: Občanský zákoník, 2. vydání, 3. aktualizace, 2024, § 2952).

58. Ústavní soud standard prokazování ušlého zisku v kontextu úroků z neoprávněně vybraného cla nijak nehodnotí. Z existující judikatury Nejvyššího soudu ovšem podle Ústavního soudu minimálně vyplývá, že možnost jednotlivce domoci se v řízení podle zákona 82/1998 Sb. zaplacení úroků z neoprávněně vybraného cla není přímočará. Rozhodl-li se tedy Nejvyšší správní soud stěžovatele na alternativu podle zákona 82/1998 Sb. odkázat, měl stěžovatele odpovídajícím způsobem ujistit, proč si je jistý, že možnost stěžovatele domoct se svého nároku vyplývajícího z práva EU není jen teoretická, nýbrž reálná.

59. Řádné zhodnocení efektivity a rovnocennosti cesty uplatnění nároku zvolené Nejvyšším správním soudem zároveň předpokládá i zvážení alternativy druhé, tj. subsidiárního uplatnění daňového řádu. To NSS v napadeném rozsudku rovněž neučinil, neboť přesvědčivě neodůvodnil, proč je ospravedlnitelné, že v případě vymáhání nároku na úroky z neoprávněně vybrané daně mohou daňové subjekty nárokovat výplatu úroků přímo u správců daně, a nikoliv cestou žádosti podle zákona 82/1998 Sb. Jednoduše řečeno, NSS se dostatečně nezabýval tím, zda je k odlišnému přístupu ve věcech navrácení daní a cel rozumný důvod.

60. Správní soudy v případě stěžovatele pouze obecně uvedly, že "daně a cla nejsou volně zaměnitelnými pojmy, které lze užívat jako synonyma" a že ustanovení § 254 daňového řádu má "hmotněprávní povahu a zakládá určité právo daňového subjektu" (viz bod 22 prvostupňového rozsudku krajského soudu), avšak přesvědčivé vysvětlení, proč je v případě úroků z neoprávněně vybraného cla třeba požadovat, aby je jednotlivec nárokoval jiným způsobem než v případě úroků nesprávně stanovené daně, nenabídly. Domnívá-li se NSS, že subsidiární aplikaci pravidel daňového řádu i pro případy nároků na úroky z neoprávněně vybraného cla brání nyní účinný § 66 celního zákona, jenž aplikaci daňového řádu na úroky z neoprávněně vyměřeného cla výslovně vylučuje, měl pečlivě odůvodnit, zda citované ustanovení nepředstavuje takové vnitrostátní ustanovení, které v důsledku neumožňuje účinné uplatnění nároku na vyplacení úroků zaručeného unijním právem, jak vyplývá z rozsudku SDEU ve věci Gräfendorfer (viz bod 42 výše).

61. Konečně - Nejvyšší správní soud měl odkázání stěžovatele s nárokem na úroky z neoprávněně vybraného cla na řízení podle zákona 82/1998 Sb. přesvědčivě zhodnotit i ze strukturálního hlediska. V tomto ohledu je třeba zvážit, zda je systémové, aby o nároku na úroky z nesprávně stanoveného cla bylo rozhodováno buďto příslušným ministerstvem, či v konečném důsledku civilními soudy. V tomto ohledu může být kupříkladu významné, že příslušné státní orgány musí při posuzování vzniku nároku na úroky z neoprávněně vybraného cla hodnotit, zda byl zrušen či změněn  původní platební výměr stanovící clo z důvodu rozporu s právem EU. Jinými slovy, NSS by se měl vypořádat se skutečností, že rozhodování o nároku na úroky není automatické, nýbrž je třeba substantivních znalostí problematiky cel. Případná delegace vypořádání nároku na jiné státní orgány než celní úřady či správní soudy může vést ke značné administrativní zátěži, či pochybením. To ovšem NSS v napadeném rozsudku v úvahu znatelným způsobem nevzal.

62. Shrnuto: Nejvyšší správní soud měl podle Ústavního soudu v napadeném rozsudku přesvědčivě odůvodnit, proč je cesta uplatnění nároku na úroky z neoprávněně vybraného cla prostřednictvím řízení podle zákona 82/1998 Sb. dostatečně účinná, proč fakticky nepovede ke zbytečným průtahům, a měl případné subsidiární použití § 254 daňového řádu hodnotit perspektivou jednak základních práv stěžovatele na ochranu vlastnictví a na projednání věci bez zbytečných průtahů, jednak z pohledu unijních zásad efektivity a rovnocennosti.

VIII. Závěr

63. Lze celkově uzavřít, že podle dosavadních zjištění správních soudů měl stěžovatel v nyní projednávaném případě legitimní očekávání, že mu nárok na úroky z neoprávněně vybraného cla v souladu s judikaturou SDEU vznikl. Jelikož Nejvyšší správní soud ústavně konformně neodůvodnil svůj závěr, proč musí stěžovatel svůj nárok na úroky z neoprávněně vybraného cla nezbytně uplatnit prostřednictvím žádosti o náhradu škody podle zákona 82/1998 Sb. a oddálit tak konečné vyřešení své letité kauzy, porušil základní právo stěžovatele na soudní ochranu ve spojení s jeho základními právy na ochranu vlastnictví a projednání věci bez zbytečných průtahů.

64. V další fázi případu bude na Nejvyšším správním soudu, aby o věci stěžovatele rozhodl znovu, a to v souladu se závaznými závěry tohoto nálezu. Na NSS především bude, aby opětovně zhodnotil, zda stěžovateli nárok na výplatu úroků z neoprávněně vybraného cla skutečně vznikl. V tomto smyslu je především třeba znovu pečlivě zvážit, zda bylo clo podle jednotlivých zrušených či změněných dodatečných platebních výměrů vybráno "v rozporu s právem EU"; to NSS učiní zhodnocením příslušných rušících či měnících správních rozhodnutí. Na Nejvyšším správním soudu dále případně bude, aby účastníky konkrétně instruoval o účinném a rovnocenném prostředku, prostřednictvím kterého by měl stěžovatel nárok na úroky z neoprávněně vybraného cla uplatnit, a to po přesvědčivém zhodnocení v úvahu přicházejících alternativ (viz body 47-61 výše).

65. Jelikož Nejvyšší správní soud porušil základní právo stěžovatele na soudní ochranu zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení se základními právy na ochranu vlastnictví a projednání věci bez zbytečných průtahů podle čl. 11 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny, Ústavní soud napadený rozsudek zrušil podle § 82 odst. 1, odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu.