I.

Kasační stížnost s e

z a m í t á .

II.

Žalovaný n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III.

Žalovaný j e p o v i n e n zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti částku 8 228 Kč k rukám její zástupkyně Mgr. Pavlíny Řehové, advokátky, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

(Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2022, čj. 7 As 184/2022-28)

Nejvyšší správní soud rozhodl v právní věci žalobkyně: SYNOT TIP, a. s., se sídlem U.H., zastoupena Mgr. P.Ř., advokátkou se sídlem Z., proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem P., v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 6. 2022, č. j. 8 Af 5/2020-81, tak, že kasační stížnost se zamítá.

Z odůvodnění:

I. Shrnutí věci

[1] Žalobkyně provozuje hazardní hry na internetových stránkách www.synottip.cz. V době od června do října 2018 poskytovala osobám za registraci k účasti na hazardní hře na uvedených internetových stránkách tzv. Benefit body, které bylo možno „prosázet“ v rámci internetových hazardních her. Žalovaný na základě provedené kontroly dospěl k závěru, že žalobkyně tyto Benefit body přijímala jako sázky v rámci hazardních her. Tím porušila zákaz upravený v § 7 odst. 4 zákona č. 186/2016 Sb. , o hazardních hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hazardních hrách“). Dopustila se tak přestupku podle § 123 odst. 1 písm. h) zákona o hazardních hrách.

[2] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) na základě žaloby podané žalobkyní zrušil jak prvostupňové rozhodnutí žalovaného, tak zamítavé rozhodnutí ministryně o rozkladu žalobkyně. Žalovaný rozsudek městského soudu napadá kasační stížností. Namítá nesprávný výklad § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách. Nejvyšší správní soud se musel vypořádat s výkladem relevantních ustanovení zákona o hazardních hrách a posoudit, zda jednání žalobkyně bylo v rozporu s § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách, a zda se tak žalobkyně dopustila výše uvedeného přestupku.

II. Skutkový stav, předcházející řízení

[3] Z napadeného rozsudku městského soudu a ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující. Dne 23. 8. 2018 zahájil žalovaný ve smyslu § 5 odst. 2 písm. c) zákona č. 255/2012 Sb. , o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kontrolní řád“), kontrolu. Jejím předmětem bylo dodržování pravidel zákona o hazardních hrách, především dodržování ustanovení § 7 odst. 4 a § 10 odst. 1 zákona o hazardních hrách. Kontrolovanou osobou byla žalobkyně.

[4] Podklad kontrolních zjištění tvořil záznam o úkonech předcházejících kontrole ve smyslu § 3 odst. 1 kontrolního řádu provedených v období od 26. 6. 2018 do 29. 6. 2018 na internetové stránce www.synottip.cz, prostřednictvím které žalobkyně provozuje hazardní hry. V rámci těchto úkonů si kontrolující osoba na internetových stránkách www.synottip.cz mimo jiné založila uživatelské konto, prostřednictvím kterého se účastnila internetových hazardních her provozovaných žalobkyní, ohledala znění podmínek provozování hazardních her a pokusila se o převod prostředků z uživatelského konta na bankovní účet.

[5] Žalovaný dospěl v protokolu o kontrole mimo jiné ke zjištění, že žalobkyně poskytovala za předpokladu registrace a zřízení uživatelského konta účastníkům hazardní hry plnění v podobě bonusu za registraci, tzv. Benefit body. Tento bonus mohl být podle žalovaného použit k úhradě sázek. Přímý převod bonusových bodů na peněžní prostředky a následně na bankovní účet však nebyl umožněn. Účastník hry mohl peněžní prostředky z bonusových prostředků získat až jako případnou výhru generovanou ze vsazených bonusových bodů. Žalovaný proto bonusové body považoval za nepeněžitý poukaz, jehož využití je účelově vázáno a který – v případě jeho využití coby sázky – představuje nepeněžité plnění. Na tomto základě pak žalovaný učinil kontrolní závěr, že kontrolovaná osoba provozovala hazardní hru v rozporu s § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách, neboť v rámci hazardních her přijímala nepeněžité vklady.

[6] Na základě námitek žalobkyně proti kontrolnímu zjištění ze dne 17. 9. 2018 provedl žalovaný ve dnech 10. a 11. 10. 2018 došetření věci. Žalovaný znovu provedl ohledání internetových stránek www.synottip.cz a tam uvedených podmínek provozování hazardní hry. Možnost výběru bonusových prostředků jako prostředků peněžních zjišťoval telefonickým a emailovým dotazem na příslušné kontakty žalobkyně. Neshledal přitom důvody odchýlit se od původních kontrolních zjištění. Potvrdil kontrolní závěr, že žalobkyně provozovala hazardní hru v rozporu s § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách.

[7] S ohledem na závěry provedené kontroly žalovaný oznámením ze dne 4. 3. 2019 zahájil přestupkové řízení pro podezření ze spáchání přestupku podle § 123 odst. 1 písm. h) zákona o hazardních hrách, kterého se měla žalobkyně dopustit tím, že v rozporu s § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách přijala nepeněžité vklady nebo sázky. Žalovaný shledal stav věci za dostatečně zjištěný a prokázaný z podkladů shromážděných ve správním spise; žádost žalobkyně o nařízení ústního jednání zamítl. Rozhodnutím ze dne 10. 6. 2019, č. j. MF-5494/20193902-10, žalovaný uznal žalobkyni vinnou ze spáchání výše uvedeného přestupku a uložil jí pokutu ve výši 100.000 Kč. Proti tomuto rozhodnutí žalobkyně podala rozklad, který ministryně financí rozhodnutím ze dne 11. 11. 2019 zamítla, respektive napadené rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 6. 2019 potvrdila.

[8] Žalobkyně proti rozhodnutí ministryně brojila správní žalobou u městského soudu. V té namítala zaprvé nesprávná skutková zjištění žalovaného týkající se způsobu využívání Benefit bodů. Poukazovala na to, že v souladu s podmínkami provozování hazardní hry (podmínkami akce „Benefit klub“) bylo možné Benefit body mj. přeměnit na peníze a převést z uživatelského konta na registrovaný bankovní účet. Zadruhé žalobkyně namítala nesprávný procesní postup žalovaného spočívající v nenařízení ústního jednání. Žalobkyně měla za to, že skutkový stav v řízení o přestupku nebyl dostatečně prokázán. Navrhovala nařízení ústního jednání s provedením dalšího dokazování (výslechem jednatele žalobkyně). Žalovaný však návrh na nařízení ústního jednání zamítl, čímž podle žalobkyně postupoval v rozporu s § 3 ve spoj. s § 50 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb. , správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Konečně žalobkyně vyjádřila nesouhlas se závěrem žalovaného, že provozovala hazardní hru v rozporu s § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách, který žalobkyně považovala za překvapivý.

[9] Městský soud napadeným rozsudkem žalobě vyhověl a rozhodnutí ministryně ze dne 11. 11. 2019 spolu s rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 6. 2019 zrušil. Nejprve neshledal pochybení co do zjištěného skutkového stavu a postupu žalovaného, jímž nenařídil ústní jednání. Vycházel z rozsudku NSS ze dne 29. 6. 2016, č. j. 2 As 33/2016-53, podle něhož jsou-li listiny založeny ve spisu podle § 17 odst. 1 správního řádu a zároveň účastník řízení má možnost se s těmito listinami seznámit při nahlížení do spisu podle § 36 odst. 3 správního řádu, lze provádět dokazování prostým vložením listiny do spisu. Skutkový stav byl podle městského soudu zjištěn dostatečně na základě listin založených ve spisu.

[10] Městský soud se však neztotožnil s právním posouzením věci, které učinil žalovaný. Přitom se zaměřil na využití bonusových bodů (Benefit bodů) při přijímání vkladů nebo sázek, které žalovaný kvalifikoval jako nepeněžní. Městský soud nepovažoval za podstatnou nemožnost volně nakládat s těmito prostředky jako s penězi. Rozhodné podle něj naopak bylo, zda vsazení Benefit bodů představovalo přijetí nepeněžitého vkladu či sázky. V tomto směru zaprvé dovodil, že Benefit body nepocházely z majetku účastníka hry a jejich vsazení tudíž nepředstavovalo přijetí nepeněžitého vkladu od účastníka ve smyslu § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách. Vsazení Benefit bodů v tomto konkrétním případě, za druhé, nebylo možno považovat ani za nepeněžitý vklad ve smyslu téhož ustanovení. Podle městského soudu totiž v momentě zahájení hry došlo k převodu Benefit bodů na koruny české v kurzu 1:1. Jelikož takto v okamžiku, kdy se hráč rozhodoval o provedení sázky, byly prostředky jeho uživatelského konta vyjádřeny v Kč, vkladem ve smyslu ust. § 4 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách nebyly body, ale koruny české, a jednalo se tudíž o peněžitý vklad.

[11] Uvedené závěry městský soud podpořil účelem § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách, jímž je podle městského soudu ochrana majetku účastníků hazardních her odlišného peněz. Benefit body však z majetku hráče nepocházejí, byly darovány žalobkyní. Obecné ochraně před vznikem závislosti na hazardních hrách a negativním jevům s tím spojeným přitom § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách (na rozdíl od § 7 odst. 3 tohoto zákona) neslouží, jakkoli je taková ochrana dle městského soudu žádoucí. Zároveň městský soud poukázal na analogickou situaci, kdy by provozovatel hazardní hry účastníkovi daroval namísto bonusových bodů skutečné peníze, které by bylo stejně jako v případě bonusových prostředků možno použít jako sázku do hry. V takovém případě by dle městského soudu bylo problematické usuzovat na nepeněžitou povahu vkladu pouze ze skutečnosti, že s darovanými prostředky uživatel hazardní hry nemůže volně disponovat.

III. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření žalobkyně

[12] Žalovaný (dále „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá toho, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Napadenému rozsudku vytýká nezákonnost spočívající v nesprávné aplikaci § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách. Podle stěžovatele se výklad dovozený městským soudem příčí jak jazykovému znění tohoto ustanovení, tak účelu v něm obsažené právní normy. Nepeněžitý bonus poskytovaný žalobkyní proto podle stěžovatele bylo třeba podřadit pod zákaz upravený v § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách.

[13] Stěžovatel nejprve poukázal na svoji ustálenou praxi posuzovat plnění získaná uživatelem od provozovatele hazardních her, která lze uplatnit pouze k určitému účelu, jako poukaz na využití služeb v určité hodnotě, který není peněžním plněním. Takový poukaz podle stěžovatele spočívá v poskytnutí výhody provozovatelem hazardní hry v podobě slevy na jeho služby vyjádřené v penězích nebo počtu sázek v určité hodnotě. Účast hráče na hazardní hře v tomto případě neprobíhá na základě peněžního vkladu (sázky), ale na základě uplatnění poukazu na služby v určité hodnotě. Poukaz má sice hodnotu vyjádřenou penězi, nejde však o peněžní prostředek, neboť postrádá základní definiční znak peněz v podobě všeobecně přijímaného prostředku směny a plateb. Uplatněním takového poukazu přitom nedojde k jeho přeměně na peněžní prostředek, nýbrž ke spotřebě provozovatelem poskytované služby. Žalobkyně navíc neumožňovala volnou dispozici s bonusovými prostředky, ale jejich využití omezovala právě na spotřebu jí poskytovaných služeb.

[14] Stěžovatel svůj závěr, že bonusové prostředky poskytované žalobkyní nelze považovat za peněžní plnění, podporoval dále srovnáním s právní povahou kryptoměny Bitcoin. Tu podle judikatury správních soudů nelze považovat za peněžní prostředky ve smyslu § 2 odst. 1 písm. c) zákona č. 370/2017 Sb. , o platebním styku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o platebním styku“), ani podřazovat pod pojem peníze. Tím spíše podle stěžovatele nelze za peněžní prostředky považovat poukaz poskytovaný žalobkyní. Stěžovatel poukázal rovněž na závěr dovozený v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 4. 2022, č. j. 10 Af 6/2021-67, podle něhož „[b]onus měl sice v uživatelském prostředí podobu virtuálních peněz, v době přidělení účastníkovi a následujících her [však] bonusové prostředky peněžní hodnotu neměly, tu by získaly až splněním podmínek protočení […]. Jednalo se tedy stále jen o nepeněžní prostředek[, neboť] ze strany účastníka nebyl krytý žádnou vlastní finanční částkou a žalobkyně je za peněžní prostředky vůči účastníkovi hodlala proměnit až splněním podmínek tzv. protočení.“

[15] Rozpor přijímání bonusových prostředků s § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách podle stěžovatele plyne rovněž z účelu a systematického zařazení tohoto ustanovení. Obecným účelem zákonných omezení upravených § 7 zákona o hazardních hrách je zajištění větší ochrany účastníků hazardní hry před rizikem vytvoření nebo udržování závislosti na hazardní hře. Bonusový program žalobkyně však v hráčích vytvářel pocit, že jim hrou nehrozí žádná přímá ekonomická ztráta. Stěžovatel citoval z důvodové zprávy k zákonu o hazardních hrách, podle níž z důvodu posílení ochrany účastníků hazardní hry byla zvolena regulace v podobě zákazu jakýchkoli výhod poskytovaných v souvislosti s hazardními hrami. Rozdíl mezi § 7 odst. 4 a § 7 odst. 3 zákona o hazardních hrách přitom podle stěžovatele spočívá v tom, že druhé uvedené ustanovení, které zakazuje poskytování výhod v podobě potravin, nápojů, tabákových výrobků a jiných povzbuzujících látek, míří primárně na kamenné provozovny. Účelem zákazu v § 7 odst. 4 je proto mimo jiné zamezit poskytování nepeněžitých bonusů ve formě poukázky.

[16] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti odmítla výklad § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách zastávaný stěžovatelem. Ztotožnila se s názorem městského soudu. Stěžovatel podle žalobkyně pomíjí způsob využití Benefit bodů popsaný v pravidlech na internetových stránkách www.synottip.cz. Tyto body jsou dle žalobkyně automaticky převedeny na peněžní prostředky před jejich vsazením hráčem. V okamžiku, kdy se hráč rozhoduje o vložení prostředků do hry, se proto již jedná o peněžní prostředky. Benefit body dále mohou být hráčem vybrány v hotovosti nebo přeměněny na věcnou odměnu a uplatněny formou poukázky v partnerském obchodě. Hráč tudíž může volně disponovat peněžními prostředky získanými z Benefit bodů, které mu darovala žalobkyně. Skutečnost, že výběr těchto prostředků lze realizovat jen v nevýhodném kurzu, žalobkyně považovala za irelevantní ve vztahu k posouzení věci. Poukázala rovněž na odlišnost jejího případu od věci, v níž rozhodl městský soud rozsudkem ze dne 14. 4. 2022, č. j. 10 Af 6/2021-67, a na nepřiléhavost analogie Benefit bodů s kryptoměnou Bitcoin dovozované žalovaným.

IV. Právní posouzení

IV. 1. Přípustnost kasační stížnosti a úvodní poznámky

správní soud shledal, že kasační stížnost je přípustná. Byla podána osobou oprávněnou (účastník řízení před městským soudem), ve lhůtě dle § 106 odst. 2 s. ř. s., v souladu s § 104 odst. 4 s. ř. s. je v ní namítán důvod dle § 103 odst. 1 písm. a) ř. s. a nespadá ani pod jiný z případů nepřípustnosti předvídaných § 104 s. ř. s. Kasační stížnost netrpí vadami a Nejvyšší správní soud neshledal ani jiný nedostatek podmínek řízení, který by bránil dalšímu postupu ve věci.

[18] Kasační stížnost není důvodná.

[19] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou (§ 109 odst. 4, věta před středníkem, s. ř. s.). Rozsah přezkumu je v tomto řízení vázán vymezením kasačních námitek stěžovatelem (srov. např. rozsudek NSS ze dne 17. 6. 2021, č. j. 7 Afs 104/2021-35, a judikaturu citovanou v bodu 20 jeho odůvodnění). Výjimkou představují v tomto ohledu pouze vady posuzované z úřední povinnosti uvedené v § 109 odst. 3 s. ř. s., případně dovozené judikaturou (srov. např. rozsudky NSS ze dne 18. 8. 2008, č. j. 2 As 9/2008-77, a ze dne 18. 6. 2008, č. j. 1 Afs 21/2008-98).

[20] Stěžovatel namítá především nesprávný výklad § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách provedený městským soudem. Z kasační stížnosti je ovšem patrno, že brojí i proti právní kvalifikaci jednání žalobkyně, které podle městského soudu nepředstavovalo přijímání nepeněžitých vkladů nebo sázek ve smyslu uvedeného ustanovení. Výklad zákonného ustanovení, jehož účelem je poznání skutečného smyslu a obsahu právního pravidla, přitom nelze ztotožňovat s následnou právní kvalifikací určitého jednání, v rámci níž je takové jednání subsumováno pod výkladem vymezené pravidlo (zpravidla pod jeho hypotézu). Nejvyšší správní soud proto musí přezkoumat jak samotný výklad ustanovení § 7 odst. 4 provedený městským soudem, tak jeho použití v konkrétním případě žalobkyně.

[21] Nejvyšší správní soud zároveň připomíná, že v posuzované věci jde o soudní přezkum správního rozhodnutí, jímž byla žalobkyně shledána vinnou ze spáchání přestupku podle § 123 odst. 1 písm. h) zákona o hazardních hrách. Odpovědnost za přestupky sestává jednak ze základu odpovědnosti v podobě spáchání přestupku (respektive viny za přestupek), jednak z následku v podobě sankce či jiné reakce veřejné moci na spáchání přestupku. Naplnění formálních znaků skutkové podstaty přestupku, v tomto případě porušení zákazu upraveného v § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách, představuje nutnou podmínku odpovědnosti za přestupek žalobkyně. Nejvyšší správní soud proto při přezkumu napadeného rozsudku musí postupovat rovněž v souladu s principy správního trestání, především se zásadou nullum crimen sine lege.

[22] V řízení před městským soudem mezi stranami nebylo sporu o tom, že kontrolující osoba se prostřednictvím internetových stránek registrovala k účasti na hazardní hře provozované žalobkyní. Na základě takové (prvo)registrace poskytla žalobkyně kontrolní osobě tzv. Benefit body, jejichž výše se zobrazovala jako součást zvláštního bodového konta („Benefit konto“) v internetovém rozhraní, skrze které kontrolující osoba následně přistupovala k hazardním hrám. Nesporné bylo také to, že kontrolující osoba mohla uvedené Benefit body uplatňovat ve hře, že se internetových her účastnila a že jí provozovatelem hazardní hry byla vyplacena výhra získaná v rámci uvedených her.

[23] Stěžovatel a žalobkyně se nicméně názorově rozcházejí především v otázce peněžité či nepeněžité povahy plnění, které měla kontrolující osoba jako účastník hazardní hry vkládat do hry, a které tudíž měla žalobkyně přijmout.

[24] Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit závěru městského soudu, že bonusové prostředky byly po zahájení hry proměněny na koruny české a že z tohoto důvodu „[v]kladem ve smyslu § 4 odst. 1 písm. c) zákona tedy nebyly body, ale koruny české“, a jednalo se proto o peněžitý vklad. Peněžitou, nebo nepeněžitou povahu plnění určuje jeho předmět. Aby se v posuzované věci jednalo o přijímání peněžitého plnění, musely tudíž být do hry jako vklad (sázka) poskytovány účastníkem (sázejícím) peníze. Městský soud v tomto ohledu zřejmě vycházel z toho, že Benefit body a transakce s nimi prováděné byly v uživatelském rozhraní internetové hazardní hry vyjádřeny pomocí označení „CZK“ nebo „Kč“. Takové vyjádření je však samo o sobě zcela nedostatečné pro kvalifikaci bonusových prostředků jako peněz. K přeměně bonusových prostředků na peníze by došlo teprve v okamžiku, kdy by majetková hodnota představující bonusové prostředky skutečně splňovala definiční charakteristiky peněz. Tak by tomu bylo, pokud by účastník hazardní hry s touto hodnotou mohl disponovat jako s penězi a tato hodnota by představovala univerzální protiplnění v ekonomické směně.

[25] Ze spisu se ovšem nepodávají žádné skutečnosti svědčící pro takový závěr. Pokud žalobkyně skutečně umožňovala směnu Benefit bodů na peníze, k takové směně případně došlo až na základě projevu vůle účastníka hazardní hry, jímž takovou směnu jako jeden ze způsobů uplatnění Benefit bodů požadoval, a splnění dalších podmínek, a to v kurzu 100 Benefit bodů ku 1 koruně české. Do té doby byly Benefit body evidovány v uživatelském rozhraní internetových hazardních her žalobkyně ve zvláštní kategorii „Benefit konto“, a to vždy jako „body“. Pouze po zahájení konkrétní hry se hodnota Benefit bodů zobrazovala jako „kredit v CZK“, přičemž internetové rozhraní zároveň uvádělo informaci „K dispozici 200,00 (0,00 Kč nebo 200,00 b.)“ (kurzíva doplněna NSS). Po skončení konkrétní hry se však (zbylé) Benefit body nadále evidovaly v kategorii „Benefit konto“, byly vyjádřeny jako „body“ a účastník měl stejně omezenou dispozici s těmito bonusovými prostředky jako po jejich prvotním připsání.

[26] Tvrzení městského soudu, že do hry byly jako sázka vkládány peníze, navíc ve spojení s jeho dalším závěrem, že provozovatel nepřijímal vklady nebo sázky od kontrolující osoby jako účastníka hazardní hry, vede k paradoxním důsledkům. Podle § 3 odst. 1 zákona o hazardních hrách je jedním z pojmových znaků hazardní hry vložení sázky sázejícím, sázejícím ve smyslu § 4 odst. 1 písm. b) zákona o hazardních hrách je účastník hazardní hry, který zaplatil sázku. Pokud tedy v daném případě do hry bylo vloženo peněžní plnění, ale zároveň nebylo přijato od kontrolující osoby, sázejícím nemohla být kontrolující osoba jako účastník hazardní hry, nýbrž zřejmě provozovatel sám, který peněžní plnění vkládané do hry podle městského soudu poskytoval. V protikladu k tomuto závěru však sázejícím mohla být případně jedině kontrolující osoba, neboť ta uplatnila nárok na výhru ze hry (srov. § 10 odst. 5 a 6, § 54 odst. 2 zákona o hazardních hrách) a nepochybně jí byla umožněna účast na hře. Pokud se tedy jednalo o hazardní hru, jíž se kontrolující osoba účastnila a v rámci níž uplatňovala nároky plynoucí z postavení sázejícího, provozovatel musel její vklad ve formě sázky v protikladu k závěru městského soudu přijmout.

[27] Bonus poskytnutý provozovatelem hazardní hry nemá tedy povahu peněžitého plnění. Nejvyšší správní soud proto musí dále posoudit, zda kontrolující osoba za účelem účasti na hazardní hře vložila nepeněžní sázku nebo jiný vklad ve smyslu § 4 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách, a zda tedy žalobkyně takový vklad nebo sázku ve smyslu § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách přijala.

IV. 2. Účel a systematika § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách

[28] Podle § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách se v rámci hazardních her provozovateli zakazuje přijímat nepeněžní vklady nebo sázky. Nejvyšší správní soud se nejprve zaměřil na smysl a účel tohoto zákazu. Podle stěžovatele § 7 odst. 4 slouží ochraně účastníků hazardní hry před vytvořením či udržováním závislosti na hazardní hře, a to pomocí zákazu poskytování výhod v on-line prostředí, tj. i nepeněžitých bonusů ve formě poukázky, na rozdíl od materiálních výhod poskytovaných ve fyzických hernách, které zakazuje § 7 odst. 3 zákona o hazardních hrách.

[29] Důvodová zpráva k § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách uvádí: „Nová právní úprava přistoupila i k zákazu nepeněžitých vkladů a sázek, a to z důvodu zajištění větší ochrany účastníků hazardní hry (např. patologický hráč vloží hmotný majetek, často za neadekvátních podmínek) a do jisté míry i zamezení spojení oblasti hazardních her s trestnou činností.“ Citovaná pasáž takto speciálně zmiňuje patologické hráče a jejich hmotný majetek. Právě patologické hráčství je totiž zákonodárcem považováno za výrazně negativní sociální jev s vysokými společenskými náklady (viz důvodovou zprávu k zákonu o hazardních hrách, I. obecná část, body 1.2.1., 1.5. a 2.1.). Proto jako jeden z hlavních cílů zákona o hazardních hrách zákonodárce zamýšlel snížit počet patologických hráčů a zároveň mírnit negativní společenské dopady, které takové hráčství přináší.

Zároveň však citovaná pasáž jako účel zákazu podle § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách uvádí ochranu účastníků hazardní hry obecně, což koresponduje s obecným cílem zákona o hazardních hrách přispět k ochraně spotřebitelů a osob mladších 18 let, jakož i k ochraně sázejících a jejich okolí (srov. důvodovou zprávu k zákonu o hazardních hrách, obecná část, bod 1.5., anebo II. zvláštní část, k § 7). Přestože „běžná“ účast na hazardních hrách neskýtá taková společenská rizika jako patologické hráčství, je nutno i takovou účast na určitých druzích hazardních her považovat za rizikovou. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, uvedl Ústavní soud mimo jiné: „je notorietou, že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí.“

[31] Podobně hazardní hry nahlíží i řada právně nezávazných aktů orgánů práva Evropské unie, například doporučení Komise 2014/478/EU ze dne 14. července 2014 o zásadách pro ochranu spotřebitelů a hráčů služeb hazardních her online a pro prevenci hraní hazardních her online nezletilými osobami (srov. jeho preambuli), Zelená kniha o online hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. 3. 2011, KOM(2011) 128, nebo usnesení Evropského parlamentu 2016/C 093/06 ze dne 10. září 2013 o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu (2012/2322(INI). V uvedených aktech jsou zároveň formulována doporučení přijmout regulaci s cílem ochrany veřejného pořádku a ochrany spotřebitelů, a to především s ohledem na vysoký a častý výskyt patologického hráčství a nezastavitelný technologický vývoj (zejména rostoucí využívání internetu). Jedná se zároveň o cíle, v zájmu jejichž dosahování členské státy Evropské unie mohou přijmout regulaci hazardních her omezující svobodu poskytování služeb ve smyslu čl. 51 a 52 Smlouvy o fungování EU (srov. např. rozsudky ze dne 24. 3. 1994, Schindler, C-275/92, ze dne 21. 10. 1999, Zenatti, C-67/98, ze dne 6. 11. 2003, Gambelli a další, C-243/01, ze dne 6. 3. 2007, Placanina a další, C-338/04, C-359/04 a C-360/04). I s ohledem na tato doporučení zákonodárce přistoupil k nové regulaci hazardních her v podobě zákona o hazardních hrách (viz výše, dále srov. důvodovou zprávu k zákonu o hazardních hrách, II. zvláštní část, k § 1).

[32] Cílem současné zákonné regulace hazardních her je proto (mimo jiné) jednak omezit vznik patologického a problémového hráčství jednak poskytovat ochranu osobám – především, ale nikoli výlučně, účastníkům hazardní hry – před újmou, která by jim mohla vzniknout v souvislosti s hazardními hrami. Za účelem toho zákonodárce reguluje a omezuje společensky rizikové aktivity v podobě provozování hazardní hry a účasti na ní.

[33] Podstatná část takových omezení a ochranných regulatorních opatření je soustředěna v § 7 zákona o hazardních hrách, včetně zákazu nepřijímat nepeněžní vklady a sázky. Jednotlivé dílčí zákazy upravené v § 7 však míří na různé rizikové aspekty hazardních her. Jinak řečeno: zatímco celý zákon o hazardních hrách sleduje jeden obecný makro-účel, jednotlivé zákazy v něm obsažené dále sledují své vlastní, specifické mikro-účely. Například § 7 odst. 3 zákon o hazardních hrách míří na takové formy podpory účasti na hazardních hrách, jejichž účelem je prodloužit a „zpříjemnit“ čas strávený v provozovně hazardních her, respektive motivovat k další účasti na hazardních hrách. Již zmiňovaný § 7 odst. 2 písm. f) zákona o hazardních hrách zase chrání potenciální účastníky hazardní hry před tím, aby se hry účastnili za nevýhodných podmínek, respektive aby byli k propagaci účasti na hazardní hře využíváni stávající účastníci.

[34] V této souvislosti je konkrétním účelem § 7 odst. 4 jednak omezovat určitý aspekt patologického hraní v podobě kompulzivního a neuváženého zásahu do majetkové sféry účastníka hazardní hry, jednak i ochrana majetkové sféry ostatních osob. Jak plyne z důvodové zprávy, záměrem zákonodárce zde bylo omezit excesivní a neuvážené hraní, v rámci něhož účastník hazardní hry zasáhne do nepeněžitých aktiv svého majetku, zejména poskytne hmotné movité či nemovité věci. Zároveň zákonodárce hodlal předcházet spojení hazardních her s trestnou činností, typicky tedy vložení kradené věci. Proto není rozhodné, zda plnění představující vklad nebo sázku pocházelo z majetkové sféry účastníka hazardní hry, nebo třetí osoby.

[35] Z uvedeného vyplývá, že zákaz upravený v § 7 odst. 4 míří na ochranu majetkové sféry účastníka hazardní hry a dalších osob. Nejvyšší správní soud proto nemůže přisvědčit názoru stěžovatele, že účel tohoto zákazu je obdobný zákazu podle § 7 odst. 3 zákona o hazardních hrách, že tudíž § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách zakazuje samotné poskytování nepeněžitých bonusů účastníkům provozovatelem hazardní hry a míří rovněž na poskytování výhod, jen v internetovém prostředí. Ačkoli jak § 7 odst. 3, tak § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách mají společný obecný cíl v podobě ochrany účastníků hazardních her a omezování rizik patologického hráčství (makro-účel), oba zákazy mají odlišný konkrétní rozsah (mikro-účel). Jak již bylo řečeno, § 7 odst. 4 dopadá na poskytování plnění přímo vázaného na umožnění účasti na hazardní hře účastníkem hazardní hry. Oproti tomu u poskytování výhod jde o nepřímou motivaci k takové účasti, tedy o poskytnutí plnění, které není nijak vázáno na umožnění účasti na hazardní hře, provozovatelem hazardní hry.

[36] Z tohoto důvodu je pro výklad § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách irelevantní stěžovatelem předložený argument a fortiori, tedy že jsou-li zakázány výhody v podobě potravin, tím spíše jsou zakázány výhody v podobě nepeněžních poukazů. Byť se samotným obsahem tohoto argumentu lze souhlasit, jeho relevance je dána případně pouze ve vztahu k § 7 odst. 3 upravujícímu zákaz poskytování výhod v podobě potravin, nápojů či povzbuzujících látek, nikoli k § 7 odst. 4, upravujícím typově jiné situace. Interpretace navrhovaná stěžovatelem by navíc popřela smysl zákazu podle § 7 odst. 3. Neboť pokud by měl § 7 odst. 4 zakazovat nepeněžité výhody, musel by obsáhnout i nepeněžité výhody zakázané podle § 7 odst. 3 zákona o hazardních hrách. Zákaz podle § 7 odst. 3 však zjevně míří na typově jiné situace než § 7 odst. 4, neboť zakazuje samotné poskytnutí ke hře motivujícího plnění bez nutnosti vkladu takového plnění do hry.

[37] Nejvyšší správní soud proto nesdílí názor stěžovatele, že účelem § 7 odst. 4 je zakázat poskytování bonusových plnění provozovatelem hazardní hry. Ani případné vkládání plnění, které provozovatel hazardní hry záměrně jako formu motivace poskytuje účastníkovi hazardní hry, do hazardní hry jako takové neodporuje účelu ochrany poskytované § 7 odst. 4, neboť tím nedochází k zásahu do nepeněžitých aktiv účastníka hazardní hry či třetích osob, natož k újmě na majetku způsobené kompulzivním patologickým hraním.

IV. 3. Výklad § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách a posouzení jednání žalobkyně

[38] Nejvyšší správní soud rovněž nemůže odhlédnout od jazykového znění § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách, který zakazuje přijímání nepeněžních vkladů nebo sázek v rámci hazardních her. Pojmy hazardní hra, vklad a sázka jsou přitom výslovně definovány zákonem o hazardních hrách. Nejvyšší správní soud tak musel rovněž posoudit, zda uplatňování Benefit bodů v rámci internetové hry představovalo sázku či jiný vklad v rámci hazardní hry, a dospěl k závěru, že nikoli. Ačkoli nemá pochybnost o tom, že žalobkyně kontrolující osobě umožnila účast na internetové hře, v daném případě se nejednalo o účast na hazardní hře ve smyslu zákona o hazardních hrách. V posuzované věci totiž absentuje základní definiční znak hazardní hry v podobě vložení sázky sázejícím.

[39] Nejvyšší správní soud nejprve připomíná definici hazardní hry podle § 3 odst. 1 zákona o hazardních hrách jako (a) hry, sázky nebo losu, do nichž (b) sázející vloží sázku, jejíž návratnost se nezaručuje, a v nichž (c) o výhře nebo prohře rozhoduje zcela nebo zčásti náhoda nebo neznámá okolnost. Z uvedené definice Nejvyšší správní soud především zdůrazňuje podmínku vložení sázky sázejícím, kterým je ve smyslu § 4 odst. 1 písm. b) účastník hazardní hry, který zaplatil sázku.

[40] Pojmy vklad a sázka zákon o hazardních hrách definuje v § 4 odst. 1 písm. c) a d). Vkladem je obecně jakékoli plnění opravňující k účasti na hazardní hře. Demonstrativně zákon jako typy takových plnění jmenuje: jednu nebo více sázek; další plnění stanovená provozovatelem, která kromě sázky opravňují účastníka hazardní hry k účasti na hazardní hře. Sázkou se rozumí sázejícím dobrovolně určené nevratné plnění, které bude porovnáváno s výsledkem hazardní hry.

[41] V posuzované věci žalobkyně jako provozovatel hazardní hry za účelem účasti na hře nestanovovala žádné vklady odlišné od sázek (typicky manipulační poplatky) ve smyslu § 4 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o hazardních hrách. Kontrolující osoba za účelem účasti na hazardní hře neposkytovala ani žádné další vklady ve smyslu § 4 odst. 1 písm. c) tohoto zákona nad rámec sázek nebo vkladů stanovených provozovatelem. Kontrolující osoba se tak hazardní hry účastnila případně pouze na základě sázek, což je zároveň nutným definičním znakem hazardní hry. Sázky jsou zákonem o hazardních hrách vymezeny jako druh vkladů, které sázející poskytuje dobrovolně za účelem účasti na hazardní hře, které jsou nevratné, jejichž návratnost (bonifikace) závisí na výsledku hazardní hry, a které zpravidla vstupují do určení případné výhry (srov. důvodová zpráva k zákonu

o hazardních hrách, II. zvláštní část, k § 4).

[42] Společnou charakteristiku vkladů představuje plnění poskytované osobou provozovateli hazardní hry za účelem účasti na hazardní hře. Sázky i ostatní vklady jsou tedy zákonem o hazardních hrách vymezeny mimo jiné jako plnění. Pojem plnění je třeba vykládat s ohledem obsah, který mu náleží v soukromém právu. Plnění coby předmět závazkových právních vztahů musí mít především majetkovou povahu (§ 1722 občanského zákoníku). Majetková povaha vyjadřuje ocenitelnost plnění (jeho předmětu) penězi, tedy schopnost být předmětem směny v soukromém či ekonomickém styku. Předmětem plnění mohou být peníze, ale i jakékoli jiné nepřímé předměty právních vztahů, tj. věci v právním smyslu a jiné majetkové hodnoty. Podle svého předmětu se plnění zároveň člení na peněžité a nepeněžité.

[43] Podle Nejvyššího správního soudu povaha Benefit bodů vylučuje, aby byly jako takové poskytovány účastníkem hazardní hry jako vklad či sázka do hazardní hry. Pokud se dále v případě „uplatnění“ Benefit bodů za účelem účasti na hazardní hře jedná o poukaz, a tedy o závazek bezplatného poskytnutí služby ze strany provozovatele hazardní hry, touto službou není nic jiného než samotné umožnění účasti na hře. Bezplatnému umožnění účasti na hře tudíž jako podmínka nepředchází žádné sázejícím poskytnuté plnění z majetkové sféry sázejícího nebo třetí osoby. Sázející se naopak v takovém případě hry účastní zcela bezplatně, a to v rozsahu umožněném provozovatelem hazardní hry. Tento rozsah bezplatně umožněné účasti na hře je pouze kvantitativně vyjádřen a omezen jednotkami v podobě „bodů“, které zároveň vstupují do určení výše případné výhry. Benefit body v tomto případě představují pouze způsob určení rozsahu bezplatně poskytované účasti na hře provozovatelem hazardní hry.

[44] Ani uplatnění poukazu nelze považovat za vklad do hazardní hry. Stejně jako u bezplatného poukazu na obdržení určité hmotné movité věci neznamená uplatnění Benefit bodů jakožto poukazu na bezplatnou účast na hře poskytnutí majetkové hodnoty účastníkem (oprávněným z poukazu) provozovateli (dlužníkovi), tj. vložení sázky. Na základě uplatnění poukazu je pouze provozovatel hazardní hry povinen plnit, tj. umožnit bezplatnou účast na hazardní hře. Považovat uplatnění Benefit bodů coby poukazu účastníkem hry za vkládanou „protihodnotu“ by popíralo samotnou podstatu plnění provozovatele hazardní hry, které poskytuje účastníkovi v rámci poukazu, tj. bezplatné umožnění účasti na hře. Žalobkyně tudíž účast na hře nepodmiňovala plněním vloženým účastníkem (sázejícím) a ani kontrolující osoba žádné plnění – majetkovou hodnotu – za účelem účasti na hře nevkládala. V tomto směru lze souhlasit s tvrzením městského soudu, že v dané věci účastník hazardní hry ze svého majetku do hry ničeho nevložil.

[45] Z uvedených důvodů v posuzované věci absentuje základní znak hazardní hry v podobě vložení sázky sázejícím. Takový závěr přitom není překvapivý. Obdobně se k bonusovým plněním, a to dokonce v peněžité formě, již dříve vyjádřila odborná literatura: „Spíše se zdá, že bonusy, které spočívají ve zpřístupnění klasické hazardní hry zdarma, jsou v rozporu se zákonem o hazardních hrách. […] Podle § 3 odst. 1 herního zákona se hazardní hrou rozumí hra, sázka nebo los, do nichž ‚sázející vloží sázku‘. Podle § 4 odst. 1 písm. b) je sázejícím účastník hazardní hry, který ‚zaplatil sázku‘. Podle § 4 odst. 1 písm. d) se sázkou rozumí sázejícím ‚dobrovolně určené nevratné plnění‘. Pokud tedy sázející pouze vyčerpává bonus v peněžitém vyjádření, […], fakticky nic nevkládá, jde jen o otázku, zda se hry zúčastní, zda výhody využije, či nikoli. Žádná z uvedených podmínek/definic pak není naplněna.“ (In: Rajchl, J., Kramář, K., Malíř, J.: Právní aspekty hazardních her. Praha: Wolters Kluwer, 2018, s. 193).

[46] Žalobkyně tudíž zákaz podle § 7 odst. 4 nemohla porušit, neboť nepřijímala sázky ani jiné vklady jakožto plnění opravňující k účasti na hazardní hře. Účast na jí provozovaných internetových hrách totiž žalobkyně umožňovala bezplatně, proto v daném případě nešlo stricto sensu ani o provozování hazardní hry.

[47] Nejvyšší správní soud konstatuje, že zákonodárce zřejmě s případy poskytování podobných bonusů při tvorbě zákona o hazardních hrách nepočítal. Ostatně v důvodové zprávě zmínka o podobných bonusech, či jiných reklamních či marketingových poukazech, zcela absentuje. Motivaci k účasti na hře formou zdarma poskytovaných bodů a podobných bonusů tak z hlediska jazykového smyslu a záměru zákonodárce nelze podřadit pod žádný ze zákazů upravených v § 7 zákona o hazardních hrách.

IV. 4. Nullum crimen sine lege (certa)

[48] Výše uvedeným Nejvyšší správní soud nijak nepopírá, že případný zákaz poskytování bonusů v podobě bezplatné účasti na hazardní hře by naplňoval obecný účel zákona o hazardních hrách v podobě omezování patologického hráčství a poskytování ochrany spotřebitelům a jiným osobám před újmou, která by jim mohla vzniknout v souvislosti s hazardními hrami. Ostatně takový zákaz by sledoval obdobný účel jako zákaz poskytování výhod ve smyslu § 7 odst. 3 zákona o hazardních hrách. Tyto virtuální bonusy totiž představují nežádoucí motivaci k účasti na hazardní hře, a to za současného vytvoření pocitu, že účastníkovi hry nehrozí ekonomická ztráta – v tomto směru Nejvyšší správní soud sdílí názor městského soudu vyslovený v napadeném rozsudku, bod 45 odůvodnění.

[49] Problémem v posuzované věci však zůstává, že takto charakterizovaný „boj proti návykovosti“ hráčství není možné podřadit pod žádnou konkrétní, specifickou skutkovou podstatu, kterou by aplikovatelný zákon o hazardních hrách obsahoval. Výklad podřazující poskytování bonusů k účasti na hazardní hře pod § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách je příliš extenzivní. Rozšiřuje totiž zákaz přijímání nepeněžitých majetkových hodnot od osoby za účelem účasti na hazardní hře na situace, kdy provozovatel hry přislíbí a následně umožní účast na hře bezplatně. V konečné fázi se tak zakazuje provozovateli poskytovat a zároveň sám od sebe přijímat něco, co vlastně není ani vkladem, ani sázkou.

[50] Podobná míra „interpretační kreativity“ je však v kontextu správního trestání již za hranou přípustného. Ostatně míru „dotváření“ textu zákona ze strany stěžovatele dobře dokládá situace, že by vlastně bylo jednodušší rozšířit pro podobné případy zákaz upravený v § 7 odst. 3 zákona o hazardních hrách na jakékoli výhody poskytované účastníkovi hazardní hry, tj. ignorovat slova „v podobě potravin, nápojů, tabákových výrobků nebo povzbuzujících látek“, popřípadě tento výčet považovat za demonstrativní. Takto extenzivní interpretaci však Nejvyšší správní soud nemůže akceptovat, a to obzvlášť v oblasti správního trestání, pokud jde o naplnění formálních znaků přestupku.

[51] Jak připomněl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 12. 2020, č. j. 1 As 255/2020-72, a to rovněž v kontextu přestupků v oblasti hazardních her, v oblasti hmotného přestupkového práva se projevuje obecná zásada zákonnosti zásadami nullum crimen sine lege a nulla poena sine lege. K výkladu zásady nullum crimen sine lege zakotvené v čl. 39 Listiny základních práv a svobod a čl. 7 Úmluvy o lidských právech a základních svobodách (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb. , dále jen „Úmluva“) Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 4. 2007, č. j. 2 Afs 176/2006-96, č. 1258/2007 NSS, uvedl: „definování skutkové podstaty […] musí být dostatečně určité, konkrétní a jednoznačné, neboť jen tak bude odpovídat ústavní kautele vyjádřené explicitně pro trestné činy v čl. 39 Listiny základních práv a svobod a v čl. 7 [Úmluvy], již však v zásadě není důvodu nepoužít i na správní delikty. [...] Aby postih za správní delikt odpovídal požadavku předvídatelnosti právní regulace a umožnil každému předem ‚volit‘ mezi jednáním v souladu se zákonem (za které nebude postižen) a jednání v rozporu se zákonem, za něž mu hrozí postih veřejnoprávní sankcí, musí mít dostatečnou možnost předem rozpoznat, jaké jednání je zákonem či judikaturou považováno za zákonné a jaké za protiprávní.“

[52] Rovněž čl. 7 Úmluvy (jak je interpretován Evropským soudem pro lidská práva) vyžaduje kromě dostupnosti zákonné úpravy trestnosti činů (vč. přestupků) i její předvídatelnost. Jednotlivec tak musí ze znění zákonného ustanovení a případně s pomocí výkladu v judikatuře nebo po obdržení odpovídající právní rady vědět, jaké jednání a/nebo opomenutí jej činí odpovědným za takový čin (srov. např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 11. 11. 1996, Cantoni proti Francii, č. 17862/91, a ze dne 12. 2. 2008, Kafkaris proti Kypru, č. 21906/04, nebo rozsudek velkého senátu ze dne 21. 10. 2013, Del Río Prada proti Španělsku, č. 42750/09).

[53] Z těchto důvodů proto nelze bonus poskytovaný provozovatelem hazardní hry typu Benefit bodů kvalifikovat jako jednání porušující § 7 odst. 4 zákona o hazardních hrách, a tudíž rovněž ne jako přestupek podle § 123 odst. 1 písm. h) zákona o hazardních hrách. Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbývá než zákonodárci doporučit, aby svůj legitimní záměr postihovat uvedené formy podpory hazardního hraní do budoucna vyjádřil srozumitelnou, určitou, a tudíž předvídatelnou právní úpravou, a to s ohledem mimo jiné na výše vyložená definiční ustanovení zákona o hazardních hrách.

V. Závěr a náklady řízení

[54] Z uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.