Nález Ústavního soudu České republiky sp.zn. Pl.ÚS 42/18, ze dne 11.12.2018)

Ústavní soud rozhodl v plénu o návrhu Ministerstva vnitra na zrušení čl. 2 písm. b) a čl. 4 obecně závazné vyhlášky statutárního města Mostu č. 6/2015, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, o ochraně veřejné zeleně a zlepšení vzhledu města, za účasti statutárního města Mostu, sídlem Most, zastoupeného JUDr. T.K., advokátem, sídlem Ch., tak, že ustanovení čl. 2 písm. b) a čl. 4 obecně závazné vyhlášky statutárního města Mostu č. 6/2015, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, o ochraně veřejné zeleně a zlepšení vzhledu města, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

Z odůvodnění

I. Shrnutí návrhu

1. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), doručeným Ústavnímu soudu dne 25. 10. 2018, se Ministerstvo vnitra (dále jen "ministerstvo") domáhá, aby Ústavní soud zrušil čl. 2 písm. b) a čl. 4 obecně závazné vyhlášky statutárního města Mostu (dále jen "město") č. 6/2015, o zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, o ochraně veřejné zeleně a zlepšení vzhledu města (dále jen "vyhláška").

2. Ministerstvo v návrhu nejprve vyhodnotilo proces přijetí vyhlášky. K tomu, mimo jiné, uvedlo, že zastupitelstvo města na veřejném zasedání dne 10. 9. 2015 schválilo předmětnou vyhlášku, že ze zápisu ze zasedání zastupitelstva bylo zjištěno, že vyhláška byla přijata způsobem odpovídajícím zákonu č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o obcích"), když pro její vydání hlasovala nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva, a to 42 členů zastupitelstva z celkového počtu 45 členů. V souladu s § 12 zákona o obcích byla vyhláška dne 14. září 2015 vyvěšena na úřední desce magistrátu, odkud byla dne 30. září 2015, tedy po řádném uplynutí 15denní lhůty, sejmuta. Vyhláška nabyla účinnosti patnáctým dnem po dni vyhlášení, tj. dnem 29. září 2015.

3. Na jednání uskutečněném dne 31. 8. 2017 ministerstvo upozornilo město, že vyhláška je - s ohledem na závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 34/15 (245/2017 Sb.), kterým Ústavní soud zrušil ustanovení obecně závazných vyhlášek měst Litvínov a Varnsdorf, která jsou téměř totožná s napadanými ustanoveními vyhlášky - v čl. 2 písm. b) a čl. 4 v rozporu se zákonem. Ministerstvo proto při jednání doporučilo městu zjednat nápravu vyhlášky. Následně ministerstvo zaslalo městu dopisem ze dne 6. 9. 2017 č. j. MV-118916-7/ODK-2015 aktuální právní rozbor vyhlášky zpracovaný v souvislosti se závěry Ústavního soudu učiněnými ve výše uvedeném nálezu. Následně se dne 12. 12. 2017 uskutečnilo další metodické jednání ve věci úprav vyhlášky tak, aby obstála z hlediska závěrů Ústavního soudu ve výše uvedeném nálezu. Protože město neprojevilo vůli zjednat nápravu vyhlášky, ministerstvo dopisem ze dne 13. 3. 2018 č. j. MV-118916-11/ODK-2015 v souladu s § 123 odst. 1 zákona o obcích vyzvalo město ke zjednání nápravy vyhlášky; výzva byla městu doručena dne 14. 3. 2018. Městu bylo touto výzvou sděleno, že ministerstvo shledalo možný rozpor čl. 2 písm. b) a čl. 4 vyhlášky se zákonem, neboť v uvedených ustanoveních vyhlášky upravuje problematiku mimo svou věcnou působnost. Jelikož město ve stanovené lhůtě nápravu vyhlášky nezjednalo, zahájilo ministerstvo následně s městem správní řízení o pozastavení účinnosti čl. 2 písm. b) a čl. 4 vyhlášky. Toto správní řízení bylo zahájeno dnem 23. 5. 2018 doručením oznámení ze dne 23. 5. 2018 č. j. MV-57767-6/ODK-2018 o zahájení správního řízení, k němuž byl přiložen Přehled možných rozporů vyhlášky se zákonem, městu. Ministerstvo rozhodnutím ze dne 9. 7. 2018 č. j. MV-57767-19/ODK-2018 pozastavilo účinnost čl. 2 písm. b) a čl. 4 vyhlášky. Toto rozhodnutí bylo doručeno městu dne 15. 7. 2018. Dne 29. 7. 2018 podalo město proti uvedenému rozhodnutí ministerstva rozklad, který ministr vnitra rozhodnutím ze dne 27. 9. 2018 č. j. MV-89707-3/SO-2018 zamítl; rozhodnutí nabylo právní moci dne 8. 10. 2018.

4. V další části návrhu ministerstvo informovalo, že se zaměřilo na posouzení, zda při vydávání vyhlášky město nejednalo ultra vires, tj. zda nejednalo mimo věcnou působnost zákonem mu vymezenou, a zda nezneužilo při vydání vyhlášky svou zákonem věcně vymezenou pravomoc a působnost, a to cestou sledování účelu, který není zákonem aprobován, cestou opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí nebo naopak cestou přihlížení k nerelevantním úvahám. Po připomenutí ústavně právního oprávnění obce vydávat obecně závazné vyhlášky plynoucího z čl. 104 odst. 3 Ústavy a věcné působnosti zakotvené v § 10 zákona o obcích formulovalo ministerstvo názor, že s ohledem na tato východiska a nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/15 (rekapitulací podstatných závěrů nálezu zrušujícího téměř totožná ustanovení obecně závazných vyhlášek měst Litvínov a Varnsdorf), je vyhláška v rozporu se zákonem, neboť město regulací sezení na stavebních prvcích v čl. 2 písm. b) a čl. 4 upravilo problematiku mimo svou věcnou působnost.

II. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

5. Podle § 64 odst. 2 písm. g) zákona o Ústavním soudu je ministerstvo oprávněno podat návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, jde-li o návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky obce, kraje nebo hlavního města Prahy za podmínek stanovených v zákonech upravujících územní samosprávu. V posuzované věci je tímto zákonem zákon o obcích, zejména jeho § 123. Ústavní soud si z předložených pokladů ověřil, že zákonná procedura dozoru ministerstva nad vydáváním a obsahem obecně závazných vyhlášek obcí byla naplněna, návrh na zrušení podalo oprávněné ministerstvo a v zákonem stanovené lhůtě po nabytí právní moci rozhodnutí o rozkladu podaném městem.

III. Vyjádření účastníka řízení

6. Podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu doručil soudce zpravodaj návrh městu, jako účastníkovi řízení, k vyjádření.  

7. Město využilo možnosti vyjádřit se k návrhu a formulovalo především nesouhlas s názorem navrhovatele, že napadená ustanovení vyhlášky neobstojí z hlediska závěrů nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/15, protože si navrhovatel - podle něj - vyložil závěry Ústavního soudu nesprávně. Připomíná, že v této věci nebylo možno zákaz sezení podřadit pod zákonem stanovenou působnost obcí k vydávání obecně závazných vyhlášek, i proto, že tento zákaz byl stanoven obecně a univerzálně, nešlo např. o zákaz sezení na vybraných travnatých plochách v obci, kterým by byla alespoň implicitně sledována ochrana veřejné zeleně a bylo by tak možné z takového zákazu dovodit jeho podřaditelnost pod zákonem stanovenou působnost podle § 10 písm. c) zákona o obcích. Město zdůraznilo, že ve své vyhlášce stanovilo zákaz sezení jen na vybraných stavebních prvcích, jako jsou odpadkové koše, opěrné zídky, palisády apod. Z toho dovozuje, že nejde o obecně formulovaný zákaz sezení na veřejném prostranství, ale o zákaz sezení na vybraných stavebních prvcích. Zákaz sezení na vybraných stavebních prvcích a zařízeních je podle jeho názoru podřaditelný pod § 10 písm. a) zákona o obcích; minimálně implicitně jde o činnosti, jež jsou v rozporu s ochranou zdraví a majetku, přičemž svůj názor považuje za souladný s II. částí právní věty nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/15; navrhovatel naopak dovozuje, že i omezený zákaz sezení odůvodněný požadavky ochrany zdraví a majetku představuje normotvorbu ústavně nekonformní. V závěru svého vyjádření město požádalo, aby návrhu ministerstva vyhověno nebylo.    

8. Podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu byla Ústavním soudem požádána Veřejná ochránkyně práv o sdělení, zda vstupuje do řízení. Veřejná ochránkyně práv podáním ze dne 6. 11. 2018 Ústavní soud vyrozuměla, že svého práva vstoupit do řízení nevyužije.

IV. Text napadených ustanovení

9. Formulace napadených ustanovení zní [pozn. předmětem návrhu na zrušení není návětí čl. 2 ani text sub písm. a), jejich obsah je citován z důvodu přehlednosti]:


"Čl. 2
Škodlivé činnosti
Činností, která by mohla narušit veřejný pořádek nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, být v rozporu s ochranou veřejné zeleně nebo narušovat estetický vzhled města dle místních podmínek na území města, nebo jeho části, je:
a) umísťování předmětů sloužících k odpočinku, rekreaci a stravování (lavice, lavičky, židle, křesla, sedací soupravy, stoly a podobný nábytek) a přípravě pokrmů (grily, udírny, vařiče a podobná zařízení), jakož i používání těchto předmětů;
b) sezení na stavebních částech, předmětech a zařízeních, které k takovému účelu nejsou určeny (palisády, zděné a betonové zídky a zábrany, odpadkové koše apod.)."

"Čl. 4
Sezení
1) Sezení na veřejném prostranství je povoleno na lavičkách a jiných zařízeních, která jsou svou povahou určena k sezení a odpočinku, umístěných vlastníkem (nebo s jeho souhlasem) veřejného prostranství (resp. pozemku). Na jiných stavebních částech, předmětech a zařízeních nacházejících se na veřejném prostranství (resp. pozemku) je tato činnost povolena jen s jeho souhlasem.
2) Výjimku z pravidla uvedeného v odst. 1 mají osoby zdravotně postižené nebo náhle stižené nevolností nebo slabostí, a to za účelem krátkodobého oddechu pro načerpání sil pro další pohyb, a to jen tehdy pokud sezením na takové stavební části, předmětu nebo zařízení nebude ohroženo zdraví takové osoby a současně nebude hrozit poškození takové stavební části, předmětu nebo zařízení."

V. Ústní jednání ve věci

10. Ústavní soud v souladu s § 44 zákona o Ústavním soudu uvážil, že ve věci není třeba konat ústní jednání. To by nijak nepřispělo k dalšímu, resp. hlubšímu objasnění věci, než jak se s ní seznámil ze spisového materiálu a z písemných úkonů účastníka řízení.

VI. Meritorní přezkum napadených ustanovení

11. Podle svých dlouhodobých a ustálených judikaturních standardů volí Ústavní soud k posouzení souladu napadených obecně závazných vyhlášek (resp. jednotlivých ustanovení) s ústavním pořádkem nebo zákonem zpravidla test čtyř kroků [srov. nález ze dne 22. 3. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb. ), a řadu dalších]. V souladu s tímto testem Ústavní soud zkoumá, zda zastupitelstvo obce mělo pravomoc vydat obecně závaznou vyhlášku, jejíž součástí jsou napadená ustanovení (1. krok testu), zda se při vydávání napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, tj. zda nejednala ultra vires (2. krok testu), zda při jejich vydání nezneužila zákonem svěřenou pravomoc a působnost (3. krok testu) a zda přijetím napadených ustanovení nejednala zjevně nerozumně (4. krok testu).

12. K prvnímu kroku testu postačí zaznamenat, že zastupitelstvo vydalo obecně závaznou vyhlášku, jejíž součástí jsou napadená ustanovení, na základě své pravomoci podle čl. 104 odst. 3 Ústavy, jenž je zmocňuje k originární normotvorbě, a byť jsou jimi ukládány povinnosti, resp. zákazy, již dalšího zmocnění netřeba [srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 17. 8. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 5/99 (N 112/15 SbNU 93; 216/1999 Sb. ) nebo ze dne 11. 12. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 45/06 (N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb. ) a řadu dalších]. Protože vyhláška obsahující napadená ustanovení byla přijata a vydána zastupitelstvem města způsobem, který je popsán v bodě 2. tohoto nálezu, lze uzavřít, že zastupitelstvo postupovalo při výkonu své pravomoci ústavně souladným způsobem.

13. Ve druhém kroku testu konformity obecně závazné vyhlášky s ústavními zákony a zákony Ústavní soud zkoumá, zda byla obecně závazná vyhláška vydána v mezích ústavního zmocnění, tedy nikoliv mimo věcnou působnost vymezenou zákonem (ultra vires). Ústavní soud při tomto testovacím kroku hodnotí, zda napadený předpis upravuje právní vztahy, pro které mu otevírá zmocňovací právní úprava prostor, a zda zároveň nezasahuje do věcí, které jsou vyhrazeny zákonu. Již v předchozím bodě je uvedeno, že k vydávání obecně závazných vyhlášek jsou obce, konkrétně jejich zastupitelstva v mezích své působnosti, zmocněny přímo Ústavou, a to čl. 104 odst. 3. Konkretizaci čl. 104 odst. 3 Ústavy obsahuje § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích. Podle něj se obec při výkonu samostatné působnosti řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem; to je významné pro vymezení její věcné působnosti v této normotvorbě [nález Ústavního soudu ze dne 11. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 3/95 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb. )] jak v pozitivním smyslu (viz kupříkladu § 10 zákona o obcích), tak ve smyslu negativním potud, že její působnost není naopak dána tam, kde je příslušná úprava svěřena zákonu.

14. Ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 34/15 Ústavní soud podrobně (srov. body 24. a násl.) posuzoval povahu ustanovení obecně závazných vyhlášek měst Litvínova a Varnsdorfu, jimiž se stanoví zákaz sezení, a uzavřel, že tato ustanovení neobstála již ve druhém kroku specifikovaného testu, neboť byla zastupitelstvy měst přijata mimo věcnou působnost vymezenou jim zákonem. Konstatoval, že obě vyhlášky se odkazují na dva okruhy samostatné působnosti podle § 10 písm. a) a c) zákona o obcích, a proto hodnotil, zda zákaz sezení (jako povinnost na daných místech nesedět) lze podřadit pod povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku [§ 10 písm. a) zákona o obcích], nebo k zajištění udržování čistoty veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, veřejné zeleně a k zajištění užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti [§ 10 písm. c) zákona o obcích]. Ústavní soud vyšel z toho, že pro posouzení, zda zákaz sezení lze podřadit pod zákonem stanovenou působnost pro vydávání obecně závazných vyhlášek podle § 10 písm. a) zákona o obcích je rozhodné, že všechna zákonná vymezení působnosti obce k pravomoci vydávat obecně závazné vyhlášky předpokládají, že na jejich základě stanovená povinnost, resp. zákaz, bude sledovat jimi vymezený účel, v tomto případě zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Po analýze problematiky přijal Ústavní soud závěr, že z předmětného zákazu sezení, kterým se zakazuje sezení na všech jiných, než napadenými ustanoveními povolených místech (místa k tomu určená nebo vlastníkem veřejného prostranství k tomuto účelu schválená), nacházejících se na veškerém veřejném prostranství dané obce, nelze žádný takový účel dovodit, a to s ohledem na uvedený rozsah tohoto zákazu [srov. nález ze dne 2. 6. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 47/06 (N 127/53 SbNU 597; 250/2009 Sb. )], a doplnil, že místa, na kterých je zakázáno sedět, jsou totiž zbývající částí veřejného prostranství, které je rozmanitým prostorem, jak vyplývá z jeho vymezení v § 34 zákona o obcích, podle kterého jsou veřejným prostranstvím "všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru"; napadenými ustanoveními zakázané sezení na veřejném prostranství proto nemůže být jednáním s přímou vazbou na veřejný pořádek, resp. na jeho ochranu. Ústavní soud dále vyhodnotil, že stanovení zákazu sezení napadenými ustanoveními nelze podřadit ani pod zákonem stanovenou působnost podle § 10 písm. c) zákona o obcích, a to z obdobných důvodů, které formuloval již v souvislosti s oblastí zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Z předmětného širokého zákazu sezení nelze totiž dovodit ani účel vymezený v § 10 písm. c) zákona o obcích, neboť nejde např. o zákaz sezení jen na vybraných travnatých plochách v obci, kterým by byla alespoň implicitně sledována ochrana veřejné zeleně a bylo by tak možné z takového zákazu dovodit jeho podřaditelnost pod zákonem stanovenou působnost podle § 10 písm. c) zákona o obcích.

15. Také vyhláška města, obsahující ustanovení napadené ministerstvem, v preambuli stanoví, že zastupitelstvo města se usneslo tuto vyhlášku "vydat na základě ustanovení § 10 písm. a) a c) a § 84 odst. 2 písm. h) zákona č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení)" a v čl. 1 vymezila, že jejím předmětem je úprava "některých místních záležitostí veřejného pořádku a ochrana veřejné zeleně" a jejím cílem je předcházení narušování veřejného pořádku ve městě, ochrana veřejné zeleně a zvýšení estetické hodnoty vzhledu města (viz též návětí čl. 2). Tyto formulace jsou obsahově zcela shodné (a jen marginálně jazykově odlišné) s dikcí vyhlášek města Litvínova a města Varnsdorfu, pro jejich ústavní relevanci proto plně platí hodnocení provedené Ústavním soudem ve věci sp. zn. Pl. ÚS 34/15, na které Ústavní soud v této věci z důvodu hospodárnosti odkazuje (pozn. pro posouzení ústavnosti zákazu sezení ve vyhlášce města je nezbytné hodnotit konstrukci čl. 4 v celém jeho celku, byť výjimka v čl. 4 odst. 2 sama o sobě neústavností netrpí).

16. Město ve vyjádření k návrhu zejména namítá, že si navrhovatel nesprávně vyložil závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/15, neboť město stanovilo zákaz sezení jen na vybraných stavebních prvcích, takže nejde o obecně formulovaný zákaz sezení na veřejném prostranství. Podle názoru města je takový zákaz sezení na vybraných stavebních prvcích a zařízeních podřaditelný pod § 10 písm. a) zákona o obcích; minimálně implicitně jde o činnosti, jež jsou v rozporu s ochranou zdraví a majetku. Ústavní soud však odkazuje na text napadených ustanovení: Podle čl. 2 písm. b) se sice za škodlivou činnost považuje sezení na stavebních prvcích, které nejsou k takovému účelu určeny, avšak podle čl. 4 odst. 1 je sezení na veřejném prostranství povoleno jen na lavičkách a jiných zařízeních s vymezeným účelovým určením (k sezení a odpočinku) situovaných vlastníkem veřejného prostranství nebo s jeho souhlasem a na jiných stavebních prvcích opět jen se souhlasem. Z dikce čl. 4 odst. 1 a contrario však vyplývá obecný zákaz sezení na všech veřejných prostranstvích, vyjma příslušných stavebních prvků [pozn. krátkodobá výjimka z tohoto zákazu pro indisponované osoby (srov. čl. 4 odst. 2 vyhlášky) se týká toliko sezení na stavebních částech, předmětech nebo zařízeních; má tudíž jen marginální povahu a neumožňuje sezení např. na travnatých plochách].

17. Byť i v této věci Ústavní soud vnímá napadená ustanovení jako snahu předejít společensky škodlivým protiprávním činům, které mohou na zakázané sezení navazovat (s tím, že naplňují-li taková jednání již podle stávající zákonné právní úpravy skutkovou podstatu nějakého přestupku, je veřejná správa, včetně místní správy, v mezích své pravomoci a působnosti oprávněna i povinna k jejich zjištění a projednání, včetně uložení sankce), uzavírá, že napadená ustanovení, jimiž se zákaz sezení stanoví, neobstála již v druhém kroku shora specifikovaného testu, neboť byla zastupitelstvem města přijata mimo věcnou působnost vymezenou mu zákonem (z tohoto důvodu nebylo nutné přikročit k dalším krokům testu).

VII. Závěr

18. Na základě výše uvedených zjištění a konstatování Ústavní soud shrnuje, že návrh na zrušení ustanovení čl. 2 písm. b) a čl. 4 vyhlášky je důvodný.

19. Ústavní soud proto návrhu vyhověl a napadená ustanovení vyhlášky podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu pro rozpor s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 a čl. 104 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a § 10 zákona o obcích dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušil.