18. 5. 2018
ID: 107581
Oznámení rozhodnutí
Fikce oznámení rozhodnutí (ve smyslu faktického seznámení se s obsahem rozhodnutí) má místo zásadně pouze v těch případech, kdy by formalistické lpění na odvíjení počátku běhu lhůt od řádného doručení (podle příslušných procesních ustanovení) vedlo k neproporcionálním důsledkům spočívajícím v nepřiměřeném zásahu do právní jistoty jiných subjektů (zpravidla účastníků řízení), ke zpochybnění rozhodnutí, které již pravomocně konstituovalo určité právní vztahy, s významným časovým odstupem či pokud by opožděné (nebo neprovedené) řádné doručení rozhodnutí bylo důsledkem zneužití práva (např. za situace, kdy by účastník řízení záměrně obstruoval řádné doručování). V takových případech má smysl zabývat se otázkou, ke kterému okamžiku se účastník řízení prokazatelně seznámil s obsahem rozhodnutí, které mu bylo (či mělo být) adresováno, a zjistil, jak je možno se proti jeho případným dopadům do právní sféry bránit. Faktické seznámení se s rozhodnutím jako určitá forma „doručení“ rozhodnutí s sebou nese nutnost pečlivě posuzovat všechny skutkové okolnosti tak, aby mohl příslušný orgán dospět k jednoznačnému závěru, že k faktickému seznámení skutečně došlo. Při hledání okamžiku faktického seznámení se s rozhodnutím, je nutno postavit najisto, že opomenutý účastník seznal s dostatečnou jistotou a včas obsah vydaného rozhodnutí, především tedy, kdy a kým bylo vydáno, jak jej lze identifikovat, jakým způsobem a v jakém rozsahu mu takové rozhodnutí zasahuje do práv, a měl tedy účinnou možnost se proti němu účinně bránit opravnými prostředky. Obvykle tu půjde o případy, kdy se opomenutý účastník s obsahem rozhodnutí seznámil prostřednictvím jiné osoby, nebo se s ním seznámil jinak, a to prokazatelně a v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu (nahlížením do spisu v jiné procesní roli atp.). Posuzování otázky faktického oznámení rozhodnutí je otázkou skutkovou; výsledkem tohoto posuzování musí být jistota, že se účastník řízení v dostatečném rozsahu skutečně seznámil s podstatnými náležitostmi rozhodnutí, a to v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu. Oznámení formou faktického seznámení se s obsahem rozhodnutí předpokládá, že je skutkově najisto postaveno, že se s obsahem rozhodnutí seznámil přímo účastník řízení, jemuž bylo tímto rozhodnutím zasaženo do práv. Tento okamžik nelze ztotožňovat s doručením rozhodnutí do datové schránky advokáta, který je zástupcem účastníka řízení v jiné, byť související, věci. Účastník musí být s obsahem rozhodnutí seznámen v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu.
(Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky sp.zn. 1 As 311/2017, ze dne 15.2.2018)
Nejvyšší správní soud rozhodl v právní věci žalobců: a) doc. RNDr. I. O., CSc., bytem P., b) Univerzita Karlova v Praze, se sídlem P., oba zastoupeni Mgr. M.B., advokátem se sídlem P., proti žalovanému: Prezident České republiky, se sídlem P., zastoupen JUDr. M.N., advokátem se sídlem P., o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 1. 2016, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 8. 2017, č. j. 10 A 174/2016 – 88, tak, že usnesení Městského soudu Praze ze dne 11. 8. 2017, č. j. 10 A 174/2016 -88, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Z odůvodnění :
I. Předmět řízení
[1] Žalobci se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze dne 26. 9. 2016 domáhali zrušení rozhodnutí ze dne 19. 1. 2016, kterým žalovaný rozhodl o nejmenování žalobce a) profesorem.
[2] Městský soud usnesením ze dne 14. 10. 2016, č. j. 10 A 174/2016 – 28, žalobu pro opožděnost odmítl. Soud konstatoval, že v žalobě bylo jako datum doručení napadeného rozhodnutí uvedeno 26. 9. 2016; žalobci se však s napadeným rozhodnutím fakticky seznámili již dne 14. 7. 2016, kdy bylo v rámci řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti (sp. zn. 10 A 186/2015) doručeno do datové schránky zástupce žalobců společně s výzvou k vyjádření. Žaloba podaná dne 26. 9. 2016 tedy byla opožděná [§ 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb. , soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)].
[3] Proti usnesení městského soudu brojili žalobci kasační stížností, které Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 2. 3. 2017, č. j. 1 As 288/2016 – 64, vyhověl, usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[4] Nejvyšší správní soud poukázal na to, že otázka včasnosti podání žaloby nebyla od samého začátku řízení jasná. Stěžovatelé uváděli jako datum doručení žalobou napadeného rozhodnutí 26. 9. 2016, toto datum přitom zjevně považovali za datum doručení předmětného rozhodnutí, neboť se o žádném jiném datu ani případné fikci oznámení rozhodnutí nezmiňovali. Městský soud dospěl k závěru, že datem určujícím počátek běhu lhůty pro podání žaloby byl již den 14. 7. 2016. Neumožnil však stěžovatelům (a přiměřeně i žalovanému), aby ke svým tvrzením obsaženým v žalobě týkajícím se okamžiku doručení žalobou napadeného rozhodnutí -tj. základní náležitosti žaloby podle § 71 odst. 1 písm. a) s. ř. s. -předložili důkazy nebo alespoň navrhli provedení takových důkazních prostředků, které by jejich tvrzení o včasnosti podané žaloby svědčily, resp. vyvrátily pochybnosti městského soudu o této otázce. Ostatně v důsledku toho byla veškerá argumentace týkající se včasnosti vznesena až v řízení o kasační stížnosti, aniž bylo možné posoudit, jak by se k této argumentaci postavil městský soud.
[5] Vzhledem k tomu, že městský soud řízení zatížil vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o odmítnutí žaloby, rozhodl Nejvyšší správní soud o zrušení napadeného usnesení a uložil městskému soudu, aby dal stěžovatelům možnost vyjádřit se k okolnostem napadeného rozhodnutí, na základě toho zvážil provedení dokazování a teprve poté si znovu posoudil otázku včasnosti podané žaloby.
II. Druhé usnesení městského soudu
[6] Městský soud v záhlaví popsaným usnesením opětovně odmítl žalobu pro opožděnost. Konstatoval, že žalobci uznávají, že se napadené rozhodnutí dostalo do jejich dispozice dříve než 26. 9. 2016 (kdy jim byl doručen dopis ministryně školství, mládeže a tělovýchovy); je tedy skutkově nesporné, že se s rozhodnutím seznámili dříve, než jím bylo řádnou procesní cestou doručeno. Soud dospěl k závěru, že lhůtu pro podání žaloby je třeba účastníkům počítat od okamžiku, kdy se s rozhodnutím fakticky seznámili a pozdější formálně správné doručení již nový běh lhůty založit nemůže. Z judikatury vyplývá obecný princip, že subjekt dotčený nezákonným rozhodnutím či jiným postupem správního orgánu má využít prostředky právní obrany hned, jakmile se o zásahu do svých práv dozví.
[7] Soud vycházel především ze závěrů obsažených v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 17. 2. 2009, č. j. 2 As 25/2007 – 118, č. 1838/2009 Sb. NSS, a na něj navazující judikatury. Uzavřel, že rozhodným okamžikem, od kterého běžela lhůta k podání žaloby proti rozhodnutí, byl moment, kdy se žalobci s rozhodnutím skutečně seznámili, byť by předcházel jeho formálně správnému doručení. Žalobci nečiní sporným, že se s rozhodnutím seznámili v rámci řízení před soudem o žalobě na ochranu proti nečinnosti, a to dříve, než jim bylo rozhodnutí doručeno ministryní školství, o čemž ostatně svědčí i datum podání žaloby proti rozhodnutí, k němuž došlo v den, kdy ministryně školství rozhodnutí žalobcům doručila. Lze jen stěží předpokládat, že by žalobci stihli prostřednictvím zástupce podat odůvodněnou žalobu proti rozhodnutí, s nímž se v den podání žaloby teprve seznámili. V případě žalobců nešlo o „fikci doručení“, jak mylně namítali, ale o faktické seznámení.
[8] Soud žalobcům přisvědčil, že k formálně správnému doručení rozhodnutí skutečně mohlo dojít jen prostřednictvím ministryně školství, ale pro určení počátku lhůty pro podání žaloby formálně správné doručení není nezbytné; rozhodujícím je okamžik, kdy se žalobci s rozhodnutím fakticky seznámili. Tímto okamžikem bylo datum 14. 7. 2016, kdy bylo rozhodnutí spolu s vyjádřením žalovaného v řízení o žalobě proti nečinnosti doručeno soudem jejich zástupci, prof. B., advokátovi. Doručil-li soud písemnost v rámci řízení zástupci žalobců, je třeba vycházet z toho, že se tímto okamžikem s doručenou písemností seznámili žalobci, a to včetně všech procesních důsledků. Počítání lhůty od podání repliky nemá logické, natož zákonné opodstatnění v žádném procesním předpisu. Jestliže se k obsahu rozhodnutí doručenému dne 14. 7. 2016 žalobci vyjadřovali podáním datovaným dne 25. 7. 2016, lze z toho pouze usuzovat na skutečnost, že se s ním seznámili, ale okamžik seznámení se odvíjí od data doručení rozhodnutí, nikoliv od data reakce účastníka na akt doručení.
[9] Na uvedeném závěru nic nemění ani skutečnost, že zástupce žalobců disponoval zmocněním pouze pro řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti. V řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti se totiž mezi účastníky vede především spor o to, zda mělo být a zda bylo vydáno žalovaným správním orgánem rozhodnutí. Je proto přirozené, že správní orgán v rámci řízení o žalobě proti nečinnosti předloží vydané rozhodnutí, aby prokázal, že žaloba není důvodná.
[10] Nelze přijmout ani argumentaci, že lhůta pro podání žaloby mohla začít plynout nejdříve ode dne vyhlášení rozsudku, kterým byla zamítnuta žaloba na ochranu proti nečinnosti žalovaného (tj. od 21. 9. 2016). Žaloba na ochranu proti nečinnosti je vůči žalobě proti rozhodnutí subsidiární; může-li žalobce využít žaloby proti rozhodnutí, nebude úspěšný v řízení o žalobě nečinnostní. Žalobci měli a mohli očekávat, že žalovaný v průběhu řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti prokáže, že rozhodnutí vydal, a tím se žalobci s rozhodnutím seznámí. Není přitom pravda, že by z předmětného dopisu žalovaného nebylo možné rozpoznat, že se jedná o rozhodnutí v materiálním smyslu. Žalobci již při podání žaloby na ochranu proti nečinnosti věděli, že se žalovaný rozhodl žalobce a) nejmenovat profesorem, byť v té době ještě nedisponovali aktem, který by bylo možno považovat za rozhodnutí žalovaného. Žalobci mohli podat žalobu proti rozhodnutí alespoň z procesní opatrnosti; mohli totiž počítat s variantou, že se soud s jejich právním názorem neztotožní a dopis žalovaného vyhodnotí jako rozhodnutí v materiálním smyslu. Takový postup by byl pro žalobce procesně bezpečný. Pokud by se soud ztotožnil s právním názorem žalobců, přispěl by tím k erozi právní jistoty subjektů, které se spoléhají na pravomocná správní rozhodnutí.
[11] Městský soud tedy dospěl k závěru, že lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí počala běžet dne 14. 7. 2016, kdy se žalobci fakticky seznámili s napadeným rozhodnutím, byť jim bylo procesně správnou cestou doručeno až později, a uplynula dne 14. 9. 2016. Jelikož k podání žaloby došlo až dne 26. 9. 2016, odmítl ji podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. jako opožděnou.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
III.a) Kasační stížnost
[12] I proti v pořadí druhému usnesení městského soudu brojí žalobci (stěžovatelé) kasační stížností.
[13] Soud v napadeném usnesení nečiní sporným, že rozhodnutí žalovaného bylo stěžovatelům doručeno dne 26. 9. 2016. Soud neposuzoval počátek běhu lhůty dle § 72 odst. 1 ř. s. a bez dalšího nepřiléhavě aplikoval judikaturu, která byla skutkově a právně odlišná od projednávané věci. Judikaturu není namístě používat tam, kde je dikce zákona jednoznačná a skutkové okolnosti nesporné. V rozhodnutích citovaných soudem byla základem skutková zjištění, že stěžovatelům nebylo rozhodnutí řádně doručeno; za takové situace judikatura koncipovala fikci oznámení rozhodnutí. V projednávané věci je však nesporné, že stěžovatelům bylo písemné vyhotovení rozhodnutí ze dne 19. 1. 2016 doručeno, a to prostřednictvím ministryně dne 26. 9. 2016; z tohoto faktu měl soud vycházet a neaplikovat fikci oznámení rozhodnutí.
[14] Pokud se fikce oznámení rozhodnutí aplikuje, vychází se z momentu, kdy účastník seznal s dostatečnou jistotou a včas obsah vydaného rozhodnutí. Jinými slovy při použití fikce oznámení se nezkoumá okamžik doručení rozhodnutí; doručením do datové schránky prof. Běliny se nedokládá, že se stěžovatelé dne 14. 7. 2016 prokazatelně a s dostatečnou jistotou seznámili s obsahem vydaného rozhodnutí. Argument Městského soudu v Praze, že lze stěží předpokládat, že by žalobci stihli prostřednictvím právního zástupce podat odůvodněnou žalobu proti rozhodnutí, s nímž se v den podání žaloby teprve seznámili, má zhruba takovou váhu, jako kdyby stěžovatelé tvrdili, že městský soud nemohl po soudním jednání zahájeném dne 21. 9. 2016 ve 13 hod. sepsat ten den vyhlášený 21 stránkový rozsudek č. j. 10 A 186/2015 -83 ve věci zamítnutí žalobyna ochranu proti nečinnosti a stejný den v 17:23 hod. jej rozeslat účastníkům řízení. Žádné jiné odůvodnění závěru, že se stěžovatelé měli s rozhodnutím žalovaného fakticky seznámit dne 14. 7. 2016, městský soud nepředkládá.
[15] Dále je třeba uvést, že prof. Bělina nedisponuje plnou mocí pro zastoupení stěžovatelů v řízení o jmenování profesorem, přičemž § 73 zákona č. 111/1998 Sb. , o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách) ani neumožňuje, aby byli stěžovatelé v rámci takového řízení zastoupeni; je to pojmově vyloučeno. Z dosavadního řízení lze leda mít za prokázané, že se s obsahem rozhodnutí seznámil advokát Mgr. Bělina, který dne 25. 7. 2016 sepisoval repliku k vyjádření žalovaného. Soud interpretuje judikaturu tak, aby dospěl k závěru, že žaloba byla opožděná.
[16] Dle stěžovatelů nelze rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 1. 2016 považovat za rozhodnutí ve smyslu správního řádu, neboť není kontrasignované předsedou vlády nebo jím pověřeným členem. Až do vyhlášení rozsudku, kterým soud zamítl žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného, nemohli stěžovatelé seznat, že dopis ze dne 19. 1. 2016 by mohl představovat řádné rozhodnutí správního orgánu. Sám žalovaný v přípisu soudu ze dne 30. 6. 2016 označuje dokument z 19. 1. 2016 jako potvrzení rozhodnutí žalovaného a namítá, že ve věci není nečinný, neboť k průtahům má docházet na straně ministerstva.
[17] Stěžovatelé žádají, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III.b) Vyjádření žalovaného
[18] Žalovaný ve vyjádření uvedl, že s důvody obsaženými v kasační stížnosti nesouhlasí a plně se ztotožňuje se závěry městského soudu.
[19] Dle žalovaného soud správně aplikoval § 72 odst. 1 s. ř. s. a vyložil jej v souladu s judikaturou. Argumentace, podle které doručením do datové schránky prof. Běliny není doloženo, že se stěžovatelé dne 14. 7. 2016 prokazatelně a dostatečně seznámili s obsahem vydaného rozhodnutí, je nesprávná; brána do důsledku by zcela vylučovala právní důsledky spojené s doručováním písemností soudů a státních orgánů účastníkům. Tvrzení stěžovatelů, že prof. Bělina nebyl jejich zástupcem v řízení o jmenování profesorem a že takové zastoupení není ani pojmově možné, je zcela nerozhodné. Skutečnost, že se stěžovatelé s rozhodnutím žalovaného prokazatelně a v rozsahu potřebném pro účelnou obranu seznámili, svědčí kromě dokladu o doručení i to, že se k povaze rozhodnutí podrobně vyjadřovali v replice ze dne 25. 7. 2016. K argumentaci stěžovatelů, že rozhodnutí žalovaného není rozhodnutím ve smyslu správního řádu, žalovaný odkázal na rozsudky městského a Nejvyššího správního soudu týkající se žaloby na ochranu proti nečinnosti žalovaného.
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů a současně zkoumal, zda usnesení netrpí vadami, ke kterým musí přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[20] Žalovaný navrhuje kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů a současně zkoumal, zda usnesení netrpí vadami,
ke kterým musí přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[22] Podle obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatelé uplatňují námitku z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., neboť argumenty o nezákonnosti právního závěru městského soudu v případě usnesení o odmítnutí žaloby je třeba vždy podřadit pod důvod dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., v jehož rámci jsou přezkoumávány všechny aspekty zákonnosti takového usnesení. Důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tedy jako jediný připadá v úvahu v procesní situaci, kdy je kasační stížností napadeno usnesení soudu o odmítnutí návrhu (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, č. 625/2005 Sb. NSS, nebo ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 -65).
[23] Kasační stížnost je přípustná z hlediska kritérií přípustnosti pro opakovanou kasační stížnost stanovených v § 104 s. ř. s. Nejvyšší správní soud se ve svém předcházejícím rozsudku samotnému posouzení včasnosti podané žaloby nevěnoval, neboť usnesení městského soudu rušil pro jinou vadu řízení. Městský soud ve vztahu k posouzení otázky včasnosti žaloby nebyl zavázán právním názorem kasačního soudu; tyto otázky tedy mohou být předmětem přezkumu vyvolaného na základě opakované kasační stížnosti.
[24] Kasační stížnost je důvodná.
IV.a) Skutkové okolnosti souzené věci
[25] Nejvyšší správní soud níže stručně rekapituluje podstatné skutkové okolnosti řešeného případu.
[26] Vědecká rada Matematicko-fyzikální fakulty Univerzity Karlovy v Praze se na svém 9. zasedání dne 4. 6. 2014 usnesla na návrhu, aby byl stěžovatel a), který byl v té době docentem Katedry fyziky povrchů a plazmatu na této fakultě, jmenován profesorem pro obor fyzika -fyzika povrchů a rozhraní. Následně se dne 27. 11. 2014 Vědecká rada Univerzity Karlovy v Praze usnesla v reakci na návrh děkana Matematicko-fyzikální fakulty, že doporučuje, aby byl návrh na jmenování stěžovatele a) profesorem předložen prostřednictvím ministra školství, mládeže a tělovýchovy žalovanému. Tento návrh předložil rektor Univerzity Karlovy v Praze dne 28. 11. 2014 ministrovi školství, mládeže a tělovýchovy.
[27] Návrhy vědeckých rad vysokých škol na jmenování 45 profesorů, které obdržel od rektorů do 31. 1. 2015, postoupil ministr školství, mládeže a tělovýchovy žalovanému dopisem ze dne 27. 3. 2015, č. j. MSMT-5396/2015. Dne 8. 4. 2015 vláda usnesením č. 251 doporučila předsedovi vlády, aby spolupodepsal rozhodnutí žalovaného o jmenování profesorů uvedených v seznamu v části IV materiálu č. j. 360/15, včetně stěžovatele a).
[28] Dne 20. 4. 2015 odeslal žalovaný ministru školství, mládeže a tělovýchovy rozhodnutí o jmenování 42 profesorů. Dne 6. 5. 2015 pak zveřejnil na svých webových stránkách tiskovou zprávu nazvanou „Rozhodnutí prezidenta republiky nejmenovat tři profesory“. Obdobnou zprávu žalovaný zveřejnil na svých webových stránkách také dne 28. 5. 2015 poté, co přijal ministra školství, mládeže a tělovýchovy, rektora Univerzity Karlovy v Praze a rektorku Vysoké školy ekonomické, které seznámil s důvody, pro něž odmítl jmenování vysokoškolským profesorem u tří navržených kandidátů, včetně stěžovatele a).
[29] Dne 20. 11. 2015 podali stěžovatelé k městskému soudu žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného podle § 79 a násl. s. ř. s, jíž se domáhali, aby soud žalovanému uložil vydat rozhodnutí, kterým jmenuje stěžovatele a) profesorem. Po poučení ze strany městského soudu upravili petit žaloby tak, že se domáhali, aby městský soud vydal rozsudek, jímž podle § 81 odst. 2 ř. s. uloží žalovanému, aby rozhodl ve věci jmenování stěžovatele a) profesorem, a to ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci rozsudku.
[30] Během řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaný městskému soudu předložil svůj dopis ze dne 19. 1. 2016, č. j. HRADP00A068A, adresovaný ministryni školství, mládeže a tělovýchovy (doručený dne 21. 1. 2016). V tomto dopisu uvedl následující:
„Vážená paní ministryně, tímto dopisem potvrzuji své rozhodnutí nejmenovat tyto tři kandidáty profesory vysokých škol: doc. PhDr. J. E., CSc. doc. Dr. et Ing. J. F., Ph.D. doc. RNDr. I. O., CSc.
Důvody, které mne vedly k tomu, že jsem se neztotožnil s návrhem vědeckých a uměleckých rad vysokých škol jmenovat tři výše uvedené profesory vysokých škol, byly veřejně publikovány na oficiálních webových stránkách www.hrad.cz, a to dne 28. května 2015: https://www.hrad.cz/cs/pro-media/tiskove-zpravy/aktualni-tiskove-zpravy/prezident-republiky-se-rozhodl-nejmenovat-tri-profesory-11098. [podpis žalovaného]“
[31] Městský soud vyjádření žalovaného ze dne 30. 6. 2016 včetně dopisu ze dne 19. 1. 2016 zaslal dne 14. 7. 2016 zástupci stěžovatelů v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti, prof. JUDr. M.B., advokátovi. Repliku k tomuto vyjádření zaslali stěžovatelé městskému soudu dne 25. 7. 2016 prostřednictvím svého zástupce, prof. B.
[32] Městský soud žalobu na ochranu proti nečinnosti zamítl rozsudkem ze dne 21. 9. 2016, č.j. 10 A 186/2015 – 83. V něm konstatoval, že dopis ze dne 19. 1. 2016 je rozhodnutím v materiálním smyslu, jehož vydáním žalovaný svou nečinnost ukončil; žaloba na ochranu proti nečinnosti je tedy nedůvodná. Kasační stížnost proti rozsudku městského soudu byla zamítnuta rozsudkem ze dne 2. 3. 2017, č. j. 7 As 242/2016 – 43. Ústavní stížnost stěžovatelů mířící proti tomuto rozsudku pak Ústavní soud zamítl nálezem ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17.
[33] Dne 26. 9. 2016 ministryně školství, mládeže a tělovýchovy průvodním dopisem ze dne
23. 9. 2016 adresovaným stěžovatelce b) doručila písemné vyhotovení dopisu ze dne 19. 1. 2016. Téhož dne (tedy 26. 9. 2016) podali stěžovatelé u městského soudu žalobu proti rozhodnutí (dopisu žalovaného ze dne 19. 1. 2016) podle § 65 a násl. s. ř. s., která byla (dvakrát) odmítnuta pro opožděnost.
IV.b) Věcné posouzení
[34] V souzené věci je nutno předeslat, že předcházejícími rozsudky správních soudů (rozsudek městského soudu ze dne 21. 9. 2016, č. j. 10 A 186/2015 -83, a rozsudek NSS ze dne 2.3.2017, č.j. 7 As 242/2016 – 43, č. 3554/2017 Sb. NSS) potvrzenými nálezem Ústavního soudu ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17, byla autoritativně vyřešena otázka, zda je ve věci jmenování stěžovatele a) žalovaný nečinný a zda bylo v této věci vydáno rozhodnutí. Na první z uvedených otázek soudy odpověděly kladně; žalovaný nečinnost ve věci ukončil zasláním dopisu ze dne 19. 1. 2016 ministryni školství, mládeže a tělovýchovy. Tento dopis pak je rozhodnutím ve věci, které je nutno považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Soudu proto již v nynějším řízení nezbývá žádný prostor pro odchýlení se od závěru, že dopis žalovaného ze dne 19. 1. 2016 je nutno považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tedy akt veřejné moci, který lze napadnout žalobou proti rozhodnutí ve správním soudnictví. Veškeré kasační námitky zpochybňující tento závěr je tedy s odkazem na odůvodnění shora označených rozhodnutí, která jsou stranám sporu dobře známa, nutno označit za nedůvodné.
[35] Druhý okruh námitek směřuje do posouzení otázky včasnosti žaloby podané proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 1. 2016.
[36] Podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže návrh byl podán předčasně nebo opožděně.
[37] Dle §72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou.
[38] Nejvyšší správní soud především uvádí, že orgány aplikující právo musí při své činnosti postupovat tak, aby interpretační a aplikační právní problémy řešily s maximální mírou racionality. Právní normativní systém totiž představuje toliko jeden ze způsobů řešení společenských konfliktů, který nelze od ostatních systémů zcela oddělit (a nebylo by to ostatně ani smysluplné), a proto také při myšlenkových postupech v oblasti práva nelze abstrahovat od obecně platných pravidel a představ. V daném případě, kdy se spornou jeví otázka výkladu institutu doručování správních rozhodnutí, z této vstupní obecné úvahy konkrétně plyne, že právní výklad prováděný k tomu specializovanými orgány nemá vést k praktickým důsledkům, jež se zásadně odlišují od běžného vnímání tohoto institutu ve společnosti. Jakkoliv totiž je institut doručování v právním řádu značně významný, operuje i s některými abstraktními termíny (např. tzv. fikce doručení, faktické seznámení se s obsahem rozhodnutí) a má celou řadu konkrétních právních dopadů, nelze zároveň přehlížet fakt, že svojí podstatou se jedná o komunikační prostředek, kdy doručení slouží k seznámení účastníků konkrétního řízení s určitými úkony, provedenými orgány veřejné moci. Jestliže tedy na straně jedné je nutno trvat na tom, aby bylo řádně doručováno, neboť v opačném případě účastníci řízení mohou být výrazně dotčeni na svých právech (včetně přístupu k soudu), na straně druhé nelze přijmout formalistický přístup těchto účastníků (srov. rozsudek ze dne 18. 8. 2005, č. j. 2 Afs 2/2004 -43, č. 1115/2007 Sb. NSS, rozsudek ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 As 90/2010 -95). Veden těmito premisami uvážil soud o otázce důvodnosti kasační stížnosti následovně.
[39] Ustanovení § 72 odst. 1 s. ř. s. spojuje počátek běhu lhůty pro podání žaloby s oznámením napadeného rozhodnutí – doručením jeho písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem. Soudní řád správní nijak nevymezuje pojem oznámení rozhodnutí. Takové vymezení lze ovšem nalézt v § 72 odst. 1 správního řádu, který spojuje oznámení rozhodnutí s doručením stejnopisu jeho písemného vyhotovení do vlastních rukou nebo s ústním vyhlášením. Právní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší příkaz stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 2 Afs 81/2004 -54, č. 791/2006 Sb. NSS). Jinými slovy, při zkoumání okamžiku oznámení rozhodnutí je nutno zabývat se otázkou, zda bylo rozhodnutí doručováno podle § 72 odst. 1 správního řádu (srov. rozsudek ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 31/2011 – 88). Doručení stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí je totiž podmínkou oznámení takového rozhodnutí a tedy i určující skutečností pro počítání lhůty k podání žaloby a zejména pro určení okamžiku, kdy rozhodnutí nabylo právní moci.
[40] Při určování počátku běhu lhůty pro podání žaloby (stejně jako při posuzování počátku běhu lhůty pro učinění podání v rámci správního řízení) budou soudy (a správní orgány) v naprosté většině případů vycházet z okamžiku, kdy bylo účastníkům řízení rozhodnutí řádně (tedy ve smyslu § 72 odst. 1 správního řádu) oznámeno (doručení stejnopisu do vlastních rukou či ústním vyhlášením). Tento způsob oznámení rozhodnutí má tedy zcela jasnou prioritu a zpravidla bude určení okamžiku oznámení podle § 72 odst. 1 správního řádu dostačující pro posouzení počátku běhu lhůty pro podání žaloby (či opravného prostředku ve správním řízení). Tento způsob je totiž nejjistější, zpravidla skutkově nerozporný a pro účastníky řízení předvídatelný.
[41] V této souvislosti je nutno vyzdvihnout, že otázka okamžiku oznámení rozhodnutí je podstatná nejen pro určení počátku běhu lhůt, ale zejména pro stanovení okamžiku nabytí právní moci rozhodnutí. Podle § 73 odst. 1 správního řádu je totiž (nestanoví-li tento zákon jinak) v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat odvolání. Okamžikem oznámení rozhodnutí ve spojení s uplynutím lhůty pro podání odvolání tak dochází k nabytí (formální) právní moci, která je nezbytným předpokladem právní moci materiální, kterou je třeba rozumět vlastní zavazující moc správního aktu. Právo či povinnost neexistují, pokud se nesplnily předpoklady formální právní moci konstitutivního správního aktu (srov. rozsudek ze dne 28. 4. 2004, č. j. 5 A 72/2002 – 17).
[42] Právě za účelem ochrany právní jistoty ostatních účastníků při specifických situacích, kdy rozhodnutí správního orgánu nebylo řádně oznámeno, vytvořila judikatura alternativní konstrukci způsobu oznámení rozhodnutí, kterou lze nazvat „faktické seznámení se s rozhodnutím“. Byť je oznamování rozhodnutí podle § 72 odst. 1 správního řádu situací ideální a zjevně nejobvyklejší, jak konstatoval i rozšířený senát v rozsudku č. j. 2 As 25/2007 -118 (bod 37), nelze abstrahovat od toho, že může nastat široká škála různých skutkových příběhů, které život přináší -od případů, kdy se objeví opomenutý účastník, který nebyl znám vůbec nikomu, ba ani on sám nevěděl, že se nějaké řízení vede a že nějaké rozhodnutí bylo vydáno, až k případům, kdy účastník řízení na něm bral plnohodnotnou účast nebo jej dokonce sám inicioval, výsledné rozhodnutí získal z jiného zdroje (a případně proti němu také právními cestami brojil a snažil se jej zvrátit), ale -v důsledku chyby nebo nepozornosti -se mu výsledné rozhodnutí nedostalo do rukou cestou, kterou zákon předpokládá, tedy řádným oznámením.
[43] Účelem právní fikce oznámení rozhodnutí prostřednictvím „faktického seznámení se“ s obsahem rozhodnutí je právě ochrana právní jistoty a minimalizace zásahů do právních vztahů konstituovaných již pravomocným správním rozhodnutím. Formalistické lpění na řádném oznámení rozhodnutí (a s tím související zpochybnění právní moci rozhodnutí) by v takových situacích představovalo větší zásah do právní sféry subjektů, než zásah, který je způsoben jednomu z účastníků řízení právě nesprávným oznamováním. V takových případech je nutno okamžik oznámení rozhodnutí odvodit právě od okamžiku faktického seznámení se s rozhodnutím. Judikatura Nejvyššího správního soudu pak dále na různých skutkových situacích modelovala, jak v takových specifických situacích postupovat (srov. např. rozsudky ze dne 18. 8. 2009, č. j. 4 Ads 100/2009 – 73, ze dne 29. 10. 2007, č. j. 4 As 82/2006 – 73, ze dne 26. 8. 2014, č. j. 6 As 96/2014 – 31, ze dne 6.3.2009, č.j. 1 Afs 148/2008 – 73, ze dne 25. 6. 2014, č. j. 1 Afs 52/2014 – 38, ze dne 26. 11. 2009, č. j. 4 Ads 142/2009 – 97).
[44] V nyní souzené věci je podstatné, že účastníky řízení o návrhu na jmenování stěžovatele a) profesorem byli pouze stěžovatelé; žádní další účastníci, kterým by bylo potřeba doručovat, zde nebyli.
[45] Městský soud v napadeném usnesení nutnost určit počátek běhu lhůty pro podání žaloby od faktického seznámení stěžovatelů s obsahem rozhodnutí a nikoli od řádného doručení rozhodnutí odůvodnil potřebou zachování právní jistoty a systematikou žalobních typů dle soudního řádu správního. Dle městského soudu byli stěžovatelé při uplatňování svých práv liknaví a proti rozhodnutí měli brojit hned, jakmile se s ním seznámili.
[46] Žádný z těchto argumentů ale neobstojí.
[47] Předně je třeba uvést, že není zjevné, ve vztahu ke komu (k jakým subjektům) městský soud vyslovil potřebu zachování právní jistoty. Jak již bylo výše řečeno, kromě stěžovatelů v řízení žádní další účastnící nebyli; neexistovaly tedy subjekty, které by spoléhaly na to, že rozhodnutí žalovaného je pravomocné, a jejichž právní jistota by mohla být pozdějším řádným doručením stěžovatelům (dne 26. 9. 2016) narušena. Jedinými, kdo byl v řízení o jmenování profesorem v právní nejistotě, byli právě stěžovatelé, o čemž svědčí též jejich argumentace v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti. Nedošlo zde tedy ke střetu práv několika účastníků téhož řízení, která by bylo nutno poměřovat a případně řešit možné zpochybnění právní moci rozhodnutí (z důvodu řádného nedoručení rozhodnutí některému z účastníků řízení) použitím právní fikce faktického seznámení se s obsahem rozhodnutí.
[48] Je také třeba říci, žádné zákonné ustanovení soudu neukládá, aby vůbec zvažoval, zda se žalobci (v případě, že jde o jediné účastníky řízení) s obsahem rozhodnutí fakticky neseznámili dříve, než jim bylo rozhodnutí řádně oznámeno. Mohou nastat situace, kdy se účastník řízení s rozhodnutím fakticky seznámí ještě před jeho řádným doručením (např. prostřednictvím úřední desky, na které je rozhodnutí vyvěšeno, nahlížením do spisu po vydání rozhodnutí, ale před jeho doručením, od jiných účastníků řízení, kterým již bylo doručeno, apod.), správní orgán či soud se o tomto faktickém seznámení, které předchází řádnému doručení zpravidla ani nedozví; v takových případech tedy není možno žádat, aby se správní orgány či soudy případným počátkem lhůty daným faktickým seznámením vůbec zabývaly. Nejvyššímu správnímu soudu tedy není zřejmé, proč městský soud vůbec k tomuto typu posuzování včasnosti podání žaloby přistoupil (nad rámec znění zákona) a zabýval se tím, zda se stěžovatelé s rozhodnutím fakticky neseznámili dříve, než jím bylo doručeno řádně. Městskému soudu lze dát za pravdu v tom, že v případech, kdy dojde k faktickému seznámení účastníků řízení s rozhodnutím a až později k řádnému doručení, je nutno za účelem zachování právní jistoty a předcházení erozi existujících právních vztahů určovat počátek běhu žalobní lhůty od dřívějšího faktického seznámení. Jak již ale bylo uvedeno výše, v dané věci měl městský soud střežit zachování právní jistoty zejména ve vztahu ke stěžovatelům samotným, neboť oni byli jedinými účastníky, jejichž právní sféry se napadené rozhodnutí dotýkalo.
[49] Nelze přisvědčit ani argumentu, že si stěžovatelé počínali liknavě a svá práva prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí nehájili ihned, jakmile se o zásahu dozvěděli. Zaprvé je třeba připomenout, že v souzené věci jde o situaci, kdy žalovaný vydal ve věci návrhu na jmenování profesorem negativní rozhodnutí; tímto způsobem prezident republiky svou ústavní pravomoc ještě nikdy v minulosti nevyužil. Pro takový postup žalovaného zákon ani Ústava nestanoví žádný procesní rámec, není zjevné, jakým přesným postupem a v jaké formě má být takové rozhodnutí vydáno. Ostatně stěžovatelé v žalobě na ochranu proti nečinnosti (a i v nynějším řízení) zpochybňovali, že rozhodnutí s takovým výrokem vůbec může být vydáno. Akt, který byl nakonec správními soudy a Ústavním soudem označen za rozhodnutí ve věci, je natolik vzdálen běžnému vnímání pojmu rozhodnutí, že nelze stěžovatelům vytýkat, pokud proti němu nebrojili již v průběhu řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti.
[50] Jak již bylo výše uvedeno, pravidlem pro oznamování rozhodnutí, je doručení stejnopisu rozhodnutí účastníkům, a to správním orgánem. Ve věci stěžovatelů se však do role orgánu, který rozhodnutí oznamuje, pasoval městský soud, což jistě není obvyklé. Stěžovatelé nemohli očekávat, že úkon městského souduv řízení o nečinnostní žalobě by měl nahradit řádné doručení správního rozhodnutí, které mělo zhojit absenci doručování ze strany žalovaného (potažmo ministryně) a založit běh lhůty pro podání žaloby. Městský soud v přípisu ze dne 14. 7. 2016, kterým stěžovatele vyzval, aby podali svou repliku k vyjádření žalovaného, stěžovatele nijak nepoučil v tom smyslu, že dopis žalovaného ze dne 19. 1. 2016, zasílaný společně s přípisem, považuje za rozhodnutí ve věci, či že by se zasláním tohoto přípisu měly být spojeny případné procesní účinky ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí.
[51] Ani argument městského soudu, že by si účastníci řízení mohli za situace, kdy je zřejmé, jak správní orgán rozhodl, ale žalobce považuje rozhodnutí za formálně vadné, libovolně volit žalobní typ, a tím nepřípustně zasahovat do právní jistoty jiných subjektů, není přiléhavý. Jak již soud uvedl výše, pravidlem je řádné doručení rozhodnutí vydaného ve správním řízení; v takovém případě vůbec nelze uvažovat o volbě mezi žalobními typy, které soudní řád správní nabízí, neboť jedinou možností je žaloba dle § 65 a násl. s. ř. s. Nyní posuzovaná věc je extrémní v tom aspektu, že vůbec nebylo zjevné, zda rozhodnutí bylo vydáno (a zda takové rozhodnutí může být vydáno), natož zda bylo řádně doručeno. V takové situaci vysoké míry právní nejistoty nelze účastníkům řízení vytýkat svévolnost při volbě žalobního typu.
[52] Současně nelze přisvědčit argumentu městského soudu, že v rámci řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti soudy zpravidla doručí vydané rozhodnutí žalobci a stěžovatelé tak měli očekávat, že k tomuto doručení došlo. Byť je možné, že vedení řízení o nečinnostní žalobě může přispět k tomu, že správní orgán v průběhu tohoto řízení vydá rozhodnutí, jehož vydání se žalobci domáhají, je to zpravidla též právě správní orgán, který toto rozhodnutí (byť v průběhu řízení o nečinnostní žalobě) účastníkům řízení řádně, podle pravidel upravených ve správním řádu, doručuje; nikoli tedy soud. Tato situace tedy nebyla ani obvyklá, ani předvídatelná. Naopak se dá předpokládat, že ani sám žalovaný nepovažoval den 14. 7. 2016 (okamžik zaslání přípisu soudu s dopisem ze dne 19. 1. 2016) za okamžik oznámení rozhodnutí stěžovatelům, a to proto, že rozhodnutí žalovaného bylo stěžovatelům následně doručeno též řádným způsobem prostřednictvím ministryně školství, mládeže a tělovýchovy.
[53] I ze skutečnosti, že byť žalovaný vydal dne 19. 1. 2016 rozhodnutí, ovšem toto stěžovatelům vůbec nedoručil, mohli stěžovatelé nabýt oprávněného dojmu, že k vydání rozhodnutí nedošlo. Jak již soud výše konstatoval, otázka, zda je dopis ze dne 19. 1. 2016 rozhodnutím, již byla soudy vyřešena. Je však třeba zdůraznit, že rozhodnutí je individuálním správním aktem, jehož adresáty jsou účastníci řízení – právě jim zakládá, ruší či mění práva a povinnosti, či jim práva a povinnosti deklaruje. Dopis žalovaného ze dne 19. 1. 2016 ovšem zjevně stěžovatelům adresován nebyl; žalovaný jej explicitně adresuje ministryni školství, mládeže a tělovýchovy a vyslovuje v něm toliko, že potvrzuje své rozhodnutí. Nešlo tedy o právní úkon adresovaný stěžovatelům, kteří za takové situace nemohli ani při nejlepší vůli předpokládat, že právě tento dopis je rozhodnutím napadnutelným žalobou dle § 65 a násl. s. ř. s.
[54] To, že až do vyhlášení zamítavého rozsudku ve věci nečinnostní žaloby dne 21. 9. 2016, nebylo předvídatelné, že dopis ze dne 19. 1. 2016 je rozhodnutím, jasně demonstruje též postup ministryně školství. Ta totiž až do vyhlášení zmíněného rozsudku nečinila žádné kroky směřující k doručení dopisu ze dne 19. 1. 2016 stěžovatelům; nicméně bezprostředně po vyhlášení rozsudku, kterým byla zamítnuta žaloba na ochranu proti nečinnosti a ve kterém byl poprvé dopis ze dne 19. 1. 2016 jednoznačně označen jako rozhodnutí, tento dopis stěžovatelům doručila (dne 26. 9. 2016). Je tedy zjevné, že ani samotná ministryně si do vyhlášení rozsudku městského soudu nebyla vědoma povahy napadeného aktu a zjevně nepovažovala za nutné dopis ze dne 19. 1. 2016 stěžovatelům doručit.
[55] Shora uvedené úvahy dle Nejvyššího správního soudu podporují též závěry obsažené v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/17 ve věci nečinností žaloby stěžovatelů, konkrétně pak jeho bod 27. Ústavní soud zde zdůraznil, že koncept materiálního rozhodnutí vytvořený správními soudy nelze vnímat jako jakýsi "generální pardon" pro orgány veřejné moci svoje rozhodnutí dostatečně (či dokonce vůbec) neodůvodňovat, případně s účastníky řízení nejednat, nezasílat jim vydaná rozhodnutí či se dopouštět jiných procesních pochybení. Všechny tyto aspekty je tudíž třeba mít na zřeteli při kladení procesních nároků na účastníka řízení, který takové rozhodnutí napadá, a v tomto směru k němu přistupovat s maximální mírou vstřícnosti a tak, aby tyto nároky bylo vůbec reálné unést. Jinak řečeno, vydá-li orgán veřejné moci takovéto procesně vadné rozhodnutí, je plně namístě v rámci jeho následného přezkumu ve správním soudnictví mít na zřeteli pochopení pro často velmi obtížnou situaci žalobce, který se právě v důsledku liknavosti tohoto orgánu dostal do situace značné právní nejistoty.
[56] I Ústavní soud tedy vychází z toho, že to byli právě stěžovatelé, kteří se procesně vadným postupem žalovaného dostali do stavu právní nejistoty, a bylo tak namístě jejich obtížnou situaci reflektovat právě v řízení o žalobě proti rozhodnutí.
[57] Lze tedy shrnout, že fikce oznámení rozhodnutí (ve smyslu faktického seznámení se s obsahem rozhodnutí) má místo zásadně pouze v těch případech, kdy by formalistické lpění na odvíjení počátku běhu lhůt od řádného doručení (podle příslušných procesních ustanovení) vedlo k neproporcionálním důsledkům spočívajícím v nepřiměřeném zásahu do právní jistoty jiných subjektů (zpravidla účastníků řízení), ke zpochybnění rozhodnutí, které již pravomocně konstituovalo určité právní vztahy, s významným časovým odstupem či pokud by opožděné (nebo neprovedené) řádné doručení rozhodnutí bylo důsledkem zneužití práva (např. za situace, kdy by účastník řízení záměrně obstruoval řádné doručování). V takových případech (naznačených již v několikrát zmiňovaném rozsudku rozšířeného senátu) skutečně má smysl zabývat se otázkou, ke kterému okamžiku se účastník řízení prokazatelně seznámil s obsahem rozhodnutí, které mu bylo (či mělo být) adresováno, a zjistil, jak je možno se proti jeho případným dopadům do právní sféry bránit.
[58] V nyní souzené věci dle Nejvyššího správního soudu nenastaly takové specifické okolnosti, pro které by bylo nutno při určování počátku běhu lhůty pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dát přednost okamžiku faktického seznámení před řádným doručením rozhodnutí. Městský soud proto pochybil, pokud považoval za počátek lhůty k podání žaloby datum 14. 7. 2016, a nikoli okamžik, kdy bylo rozhodnutí stěžovatelům řádně doručeno.
[59] Ústavní soud již mnohokrát zdůraznil povinnost obecných soudů interpretovat jednotlivá ustanovení právních předpisů v prvé řadě z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod. Ústavní soud rovněž netoleruje orgánům veřejné moci a především obecným soudům přehnaně formalistický postup za použití v podstatě sofistikovaného odůvodňování zřejmé nespravedlnosti. Zdůraznil přitom mj., že povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem a ústavních zásad [srov. např. nález ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb. ) nebo nález ze dne 3. 2. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 19/98 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb. )]. Při výkladu a aplikaci právních předpisů nelze pomíjet jejich účel a smysl, který není možno hledat jen ve slovech a větách toho kterého předpisu, ve kterém jsou vždy přítomny i právní principy uznávané demokratickými právnímistáty (nález ze dne 7. 5. 2009, sp. zn. I. ÚS 523/07, N 113/53 SbNU 409).
[60] V nyní souzené věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že městský soud přehnaně formalistickým výkladem za použití sofistikovaného odůvodnění zřejmé nespravedlnosti stěžovatelům odepřel přístup k soudu, neboť posouzením jejich žaloby jako opožděné znemožnil její věcné projednání. Z toho důvodu je nutno napadené usnesení městského soudu zrušit.
[61] I pokud by Nejvyšší správní soud přes shora uvedené připustil, že bylo namístě žalobní lhůtu odvíjet od okamžiku, kdy se žalobci s rozhodnutím žalovaného fakticky seznámili, rozhodnutí městského soudu by přesto neobstálo.
[62] Faktické seznámení se s rozhodnutím jako určitá forma „doručení“ rozhodnutí s sebou nese nutnost pečlivě posuzovat všechny skutkové okolnosti tak, aby mohl příslušný orgán (zde soud) dospět k jednoznačnému závěru, že k faktickému seznámení skutečně došlo.
[63] Rozšířený senát v již několikrát zmiňovaném rozsudku č. j. 2 As 25/2007 – 118 vyslovil, že při hledání okamžiku faktického seznámení se s rozhodnutím, je nutno (body 63 – 68) postavit najisto, že opomenutý účastník seznal s dostatečnou jistotou a včas obsah vydaného rozhodnutí, především tedy, kdy a kým bylo vydáno, jak jej lze identifikovat, jakým způsobem a v jakém rozsahu mu takové rozhodnutí zasahuje do práv, a měl tedy účinnou možnost se proti němu účinně bránit opravnými prostředky. Obvykle tu půjde o případy, kdy se opomenutý účastník s obsahem rozhodnutí seznámil prostřednictvím jiné osoby, nebo se s ním seznámil jinak, a to prokazatelně a v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu (nahlížením do spisu v jiné procesní roli atp.).
[64] Posuzování otázky faktického oznámení rozhodnutí tedy je otázkou skutkovou; výsledkem tohoto posuzování musí být jistota, že se účastník řízení v dostatečném rozsahu skutečně seznámil s podstatnými náležitostmi rozhodnutí, a to v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu. V tomto směru stěžovatelé správně namítají, že městský soud skutečný okamžik faktického seznámení s rozhodnutím žalovaného dostatečně nezkoumal. Úvaha městského soudu, že k faktickému seznámení s rozhodnutím došlo doručením zástupci stěžovatelů v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti, není v tomto ohledu dostačující. Byť institut právního zastoupení znamená, že úkon učiněný vůči zástupci je stejným okamžikem účinný i vůči zastoupenému, jde vždy pouze o fikci. Tedy není relevantní, zda se zastoupený s obsahem písemnosti či s úkonem adresovaným jeho zástupci skutečně seznámil či nikoli; má se za to, že tomu tak je.
[65] Oznámení formou faktického seznámení se s obsahem rozhodnutí však předpokládá (a vyplývá to jasně ze závěrů rozšířeného senátu a navazující judikatury), že je skutkově najisto postaveno, že se s obsahem rozhodnutí seznámil přímo účastník řízení, jemuž bylo tímto rozhodnutím zasaženo do práv. Tento okamžik tedy nelze ztotožňovat s doručením rozhodnutí do datové schránky advokáta, který je zástupcem účastníka řízení v jiné, byť související, věci. V této souvislosti je relevantní též argument stěžovatelů, že v řízení o návrhu na jmenování stěžovatele a) profesorem nebyli zastoupeni; doručení jejich zástupci pro jiné řízení tedy nelze automaticky ztotožňovat s okamžikem, kdy bezpečně seznali obsah žalobou napadeného rozhodnutí.
[66] Ze závěrů rozšířeného senátu je pak nutno vyzdvihnout ještě další aspekt posuzování okamžiku faktického seznámení se s rozhodnutím, a to, že účastník musí být s obsahem rozhodnutí seznámen v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu. Vzhledem ke shora popsaným nestandardním okolnostem celého případu lze přisvědčit stěžovatelům v tom, že v průběhu celého řízení nemohli jasně seznat, že dopis žalovaného ze dne 19. 1. 2016 je rozhodnutím, a že tedy účelným prostředkem obrany proti němu je žaloba dle § 65 a násl. s. ř. s.
[67] Závěrem lze tedy shrnout, že s ohledem na individuální a specifické okolnosti souzené věci, kdy se stěžovatelé v důsledku postupu žalovaného ocitli ve stavu silné právní nejistoty, bylo za účelem zachování práva stěžovatelů na přístup k soudu nutno odvíjet běh lhůty pro podání žaloby dle § 72 odst. 1 s. ř. s. od okamžiku, kdy stěžovatelům bylo rozhodnutí žalovaného řádně oznámeno prostřednictvím ministryně školství, mládeže a tělovýchovy, tedy od 26. 9. 2016. Žaloba tedy byla včasná.
V. Závěr a náklady řízení
[68] Z uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadené usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V něm bude podle §110 odst. 4 s. ř. s. soud vázán vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu, tedy žalobu posoudí jako včasnou a přijme ji k věcnému projednání.
Právní věta - redakce.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
Nejvyšší správní soud rozhodl v právní věci žalobců: a) doc. RNDr. I. O., CSc., bytem P., b) Univerzita Karlova v Praze, se sídlem P., oba zastoupeni Mgr. M.B., advokátem se sídlem P., proti žalovanému: Prezident České republiky, se sídlem P., zastoupen JUDr. M.N., advokátem se sídlem P., o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 1. 2016, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 8. 2017, č. j. 10 A 174/2016 – 88, tak, že usnesení Městského soudu Praze ze dne 11. 8. 2017, č. j. 10 A 174/2016 -88, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Z odůvodnění :
I. Předmět řízení
[1] Žalobci se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze dne 26. 9. 2016 domáhali zrušení rozhodnutí ze dne 19. 1. 2016, kterým žalovaný rozhodl o nejmenování žalobce a) profesorem.
[2] Městský soud usnesením ze dne 14. 10. 2016, č. j. 10 A 174/2016 – 28, žalobu pro opožděnost odmítl. Soud konstatoval, že v žalobě bylo jako datum doručení napadeného rozhodnutí uvedeno 26. 9. 2016; žalobci se však s napadeným rozhodnutím fakticky seznámili již dne 14. 7. 2016, kdy bylo v rámci řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti (sp. zn. 10 A 186/2015) doručeno do datové schránky zástupce žalobců společně s výzvou k vyjádření. Žaloba podaná dne 26. 9. 2016 tedy byla opožděná [§ 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb. , soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)].
[3] Proti usnesení městského soudu brojili žalobci kasační stížností, které Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 2. 3. 2017, č. j. 1 As 288/2016 – 64, vyhověl, usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[4] Nejvyšší správní soud poukázal na to, že otázka včasnosti podání žaloby nebyla od samého začátku řízení jasná. Stěžovatelé uváděli jako datum doručení žalobou napadeného rozhodnutí 26. 9. 2016, toto datum přitom zjevně považovali za datum doručení předmětného rozhodnutí, neboť se o žádném jiném datu ani případné fikci oznámení rozhodnutí nezmiňovali. Městský soud dospěl k závěru, že datem určujícím počátek běhu lhůty pro podání žaloby byl již den 14. 7. 2016. Neumožnil však stěžovatelům (a přiměřeně i žalovanému), aby ke svým tvrzením obsaženým v žalobě týkajícím se okamžiku doručení žalobou napadeného rozhodnutí -tj. základní náležitosti žaloby podle § 71 odst. 1 písm. a) s. ř. s. -předložili důkazy nebo alespoň navrhli provedení takových důkazních prostředků, které by jejich tvrzení o včasnosti podané žaloby svědčily, resp. vyvrátily pochybnosti městského soudu o této otázce. Ostatně v důsledku toho byla veškerá argumentace týkající se včasnosti vznesena až v řízení o kasační stížnosti, aniž bylo možné posoudit, jak by se k této argumentaci postavil městský soud.
[5] Vzhledem k tomu, že městský soud řízení zatížil vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o odmítnutí žaloby, rozhodl Nejvyšší správní soud o zrušení napadeného usnesení a uložil městskému soudu, aby dal stěžovatelům možnost vyjádřit se k okolnostem napadeného rozhodnutí, na základě toho zvážil provedení dokazování a teprve poté si znovu posoudil otázku včasnosti podané žaloby.
II. Druhé usnesení městského soudu
[6] Městský soud v záhlaví popsaným usnesením opětovně odmítl žalobu pro opožděnost. Konstatoval, že žalobci uznávají, že se napadené rozhodnutí dostalo do jejich dispozice dříve než 26. 9. 2016 (kdy jim byl doručen dopis ministryně školství, mládeže a tělovýchovy); je tedy skutkově nesporné, že se s rozhodnutím seznámili dříve, než jím bylo řádnou procesní cestou doručeno. Soud dospěl k závěru, že lhůtu pro podání žaloby je třeba účastníkům počítat od okamžiku, kdy se s rozhodnutím fakticky seznámili a pozdější formálně správné doručení již nový běh lhůty založit nemůže. Z judikatury vyplývá obecný princip, že subjekt dotčený nezákonným rozhodnutím či jiným postupem správního orgánu má využít prostředky právní obrany hned, jakmile se o zásahu do svých práv dozví.
[7] Soud vycházel především ze závěrů obsažených v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 17. 2. 2009, č. j. 2 As 25/2007 – 118, č. 1838/2009 Sb. NSS, a na něj navazující judikatury. Uzavřel, že rozhodným okamžikem, od kterého běžela lhůta k podání žaloby proti rozhodnutí, byl moment, kdy se žalobci s rozhodnutím skutečně seznámili, byť by předcházel jeho formálně správnému doručení. Žalobci nečiní sporným, že se s rozhodnutím seznámili v rámci řízení před soudem o žalobě na ochranu proti nečinnosti, a to dříve, než jim bylo rozhodnutí doručeno ministryní školství, o čemž ostatně svědčí i datum podání žaloby proti rozhodnutí, k němuž došlo v den, kdy ministryně školství rozhodnutí žalobcům doručila. Lze jen stěží předpokládat, že by žalobci stihli prostřednictvím zástupce podat odůvodněnou žalobu proti rozhodnutí, s nímž se v den podání žaloby teprve seznámili. V případě žalobců nešlo o „fikci doručení“, jak mylně namítali, ale o faktické seznámení.
[8] Soud žalobcům přisvědčil, že k formálně správnému doručení rozhodnutí skutečně mohlo dojít jen prostřednictvím ministryně školství, ale pro určení počátku lhůty pro podání žaloby formálně správné doručení není nezbytné; rozhodujícím je okamžik, kdy se žalobci s rozhodnutím fakticky seznámili. Tímto okamžikem bylo datum 14. 7. 2016, kdy bylo rozhodnutí spolu s vyjádřením žalovaného v řízení o žalobě proti nečinnosti doručeno soudem jejich zástupci, prof. B., advokátovi. Doručil-li soud písemnost v rámci řízení zástupci žalobců, je třeba vycházet z toho, že se tímto okamžikem s doručenou písemností seznámili žalobci, a to včetně všech procesních důsledků. Počítání lhůty od podání repliky nemá logické, natož zákonné opodstatnění v žádném procesním předpisu. Jestliže se k obsahu rozhodnutí doručenému dne 14. 7. 2016 žalobci vyjadřovali podáním datovaným dne 25. 7. 2016, lze z toho pouze usuzovat na skutečnost, že se s ním seznámili, ale okamžik seznámení se odvíjí od data doručení rozhodnutí, nikoliv od data reakce účastníka na akt doručení.
[9] Na uvedeném závěru nic nemění ani skutečnost, že zástupce žalobců disponoval zmocněním pouze pro řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti. V řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti se totiž mezi účastníky vede především spor o to, zda mělo být a zda bylo vydáno žalovaným správním orgánem rozhodnutí. Je proto přirozené, že správní orgán v rámci řízení o žalobě proti nečinnosti předloží vydané rozhodnutí, aby prokázal, že žaloba není důvodná.
[10] Nelze přijmout ani argumentaci, že lhůta pro podání žaloby mohla začít plynout nejdříve ode dne vyhlášení rozsudku, kterým byla zamítnuta žaloba na ochranu proti nečinnosti žalovaného (tj. od 21. 9. 2016). Žaloba na ochranu proti nečinnosti je vůči žalobě proti rozhodnutí subsidiární; může-li žalobce využít žaloby proti rozhodnutí, nebude úspěšný v řízení o žalobě nečinnostní. Žalobci měli a mohli očekávat, že žalovaný v průběhu řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti prokáže, že rozhodnutí vydal, a tím se žalobci s rozhodnutím seznámí. Není přitom pravda, že by z předmětného dopisu žalovaného nebylo možné rozpoznat, že se jedná o rozhodnutí v materiálním smyslu. Žalobci již při podání žaloby na ochranu proti nečinnosti věděli, že se žalovaný rozhodl žalobce a) nejmenovat profesorem, byť v té době ještě nedisponovali aktem, který by bylo možno považovat za rozhodnutí žalovaného. Žalobci mohli podat žalobu proti rozhodnutí alespoň z procesní opatrnosti; mohli totiž počítat s variantou, že se soud s jejich právním názorem neztotožní a dopis žalovaného vyhodnotí jako rozhodnutí v materiálním smyslu. Takový postup by byl pro žalobce procesně bezpečný. Pokud by se soud ztotožnil s právním názorem žalobců, přispěl by tím k erozi právní jistoty subjektů, které se spoléhají na pravomocná správní rozhodnutí.
[11] Městský soud tedy dospěl k závěru, že lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí počala běžet dne 14. 7. 2016, kdy se žalobci fakticky seznámili s napadeným rozhodnutím, byť jim bylo procesně správnou cestou doručeno až později, a uplynula dne 14. 9. 2016. Jelikož k podání žaloby došlo až dne 26. 9. 2016, odmítl ji podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. jako opožděnou.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
III.a) Kasační stížnost
[12] I proti v pořadí druhému usnesení městského soudu brojí žalobci (stěžovatelé) kasační stížností.
[13] Soud v napadeném usnesení nečiní sporným, že rozhodnutí žalovaného bylo stěžovatelům doručeno dne 26. 9. 2016. Soud neposuzoval počátek běhu lhůty dle § 72 odst. 1 ř. s. a bez dalšího nepřiléhavě aplikoval judikaturu, která byla skutkově a právně odlišná od projednávané věci. Judikaturu není namístě používat tam, kde je dikce zákona jednoznačná a skutkové okolnosti nesporné. V rozhodnutích citovaných soudem byla základem skutková zjištění, že stěžovatelům nebylo rozhodnutí řádně doručeno; za takové situace judikatura koncipovala fikci oznámení rozhodnutí. V projednávané věci je však nesporné, že stěžovatelům bylo písemné vyhotovení rozhodnutí ze dne 19. 1. 2016 doručeno, a to prostřednictvím ministryně dne 26. 9. 2016; z tohoto faktu měl soud vycházet a neaplikovat fikci oznámení rozhodnutí.
[14] Pokud se fikce oznámení rozhodnutí aplikuje, vychází se z momentu, kdy účastník seznal s dostatečnou jistotou a včas obsah vydaného rozhodnutí. Jinými slovy při použití fikce oznámení se nezkoumá okamžik doručení rozhodnutí; doručením do datové schránky prof. Běliny se nedokládá, že se stěžovatelé dne 14. 7. 2016 prokazatelně a s dostatečnou jistotou seznámili s obsahem vydaného rozhodnutí. Argument Městského soudu v Praze, že lze stěží předpokládat, že by žalobci stihli prostřednictvím právního zástupce podat odůvodněnou žalobu proti rozhodnutí, s nímž se v den podání žaloby teprve seznámili, má zhruba takovou váhu, jako kdyby stěžovatelé tvrdili, že městský soud nemohl po soudním jednání zahájeném dne 21. 9. 2016 ve 13 hod. sepsat ten den vyhlášený 21 stránkový rozsudek č. j. 10 A 186/2015 -83 ve věci zamítnutí žalobyna ochranu proti nečinnosti a stejný den v 17:23 hod. jej rozeslat účastníkům řízení. Žádné jiné odůvodnění závěru, že se stěžovatelé měli s rozhodnutím žalovaného fakticky seznámit dne 14. 7. 2016, městský soud nepředkládá.
[15] Dále je třeba uvést, že prof. Bělina nedisponuje plnou mocí pro zastoupení stěžovatelů v řízení o jmenování profesorem, přičemž § 73 zákona č. 111/1998 Sb. , o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách) ani neumožňuje, aby byli stěžovatelé v rámci takového řízení zastoupeni; je to pojmově vyloučeno. Z dosavadního řízení lze leda mít za prokázané, že se s obsahem rozhodnutí seznámil advokát Mgr. Bělina, který dne 25. 7. 2016 sepisoval repliku k vyjádření žalovaného. Soud interpretuje judikaturu tak, aby dospěl k závěru, že žaloba byla opožděná.
[16] Dle stěžovatelů nelze rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 1. 2016 považovat za rozhodnutí ve smyslu správního řádu, neboť není kontrasignované předsedou vlády nebo jím pověřeným členem. Až do vyhlášení rozsudku, kterým soud zamítl žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného, nemohli stěžovatelé seznat, že dopis ze dne 19. 1. 2016 by mohl představovat řádné rozhodnutí správního orgánu. Sám žalovaný v přípisu soudu ze dne 30. 6. 2016 označuje dokument z 19. 1. 2016 jako potvrzení rozhodnutí žalovaného a namítá, že ve věci není nečinný, neboť k průtahům má docházet na straně ministerstva.
[17] Stěžovatelé žádají, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III.b) Vyjádření žalovaného
[18] Žalovaný ve vyjádření uvedl, že s důvody obsaženými v kasační stížnosti nesouhlasí a plně se ztotožňuje se závěry městského soudu.
[19] Dle žalovaného soud správně aplikoval § 72 odst. 1 s. ř. s. a vyložil jej v souladu s judikaturou. Argumentace, podle které doručením do datové schránky prof. Běliny není doloženo, že se stěžovatelé dne 14. 7. 2016 prokazatelně a dostatečně seznámili s obsahem vydaného rozhodnutí, je nesprávná; brána do důsledku by zcela vylučovala právní důsledky spojené s doručováním písemností soudů a státních orgánů účastníkům. Tvrzení stěžovatelů, že prof. Bělina nebyl jejich zástupcem v řízení o jmenování profesorem a že takové zastoupení není ani pojmově možné, je zcela nerozhodné. Skutečnost, že se stěžovatelé s rozhodnutím žalovaného prokazatelně a v rozsahu potřebném pro účelnou obranu seznámili, svědčí kromě dokladu o doručení i to, že se k povaze rozhodnutí podrobně vyjadřovali v replice ze dne 25. 7. 2016. K argumentaci stěžovatelů, že rozhodnutí žalovaného není rozhodnutím ve smyslu správního řádu, žalovaný odkázal na rozsudky městského a Nejvyššího správního soudu týkající se žaloby na ochranu proti nečinnosti žalovaného.
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů a současně zkoumal, zda usnesení netrpí vadami, ke kterým musí přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[20] Žalovaný navrhuje kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů a současně zkoumal, zda usnesení netrpí vadami,
ke kterým musí přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[22] Podle obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatelé uplatňují námitku z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., neboť argumenty o nezákonnosti právního závěru městského soudu v případě usnesení o odmítnutí žaloby je třeba vždy podřadit pod důvod dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., v jehož rámci jsou přezkoumávány všechny aspekty zákonnosti takového usnesení. Důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tedy jako jediný připadá v úvahu v procesní situaci, kdy je kasační stížností napadeno usnesení soudu o odmítnutí návrhu (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, č. 625/2005 Sb. NSS, nebo ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 -65).
[23] Kasační stížnost je přípustná z hlediska kritérií přípustnosti pro opakovanou kasační stížnost stanovených v § 104 s. ř. s. Nejvyšší správní soud se ve svém předcházejícím rozsudku samotnému posouzení včasnosti podané žaloby nevěnoval, neboť usnesení městského soudu rušil pro jinou vadu řízení. Městský soud ve vztahu k posouzení otázky včasnosti žaloby nebyl zavázán právním názorem kasačního soudu; tyto otázky tedy mohou být předmětem přezkumu vyvolaného na základě opakované kasační stížnosti.
[24] Kasační stížnost je důvodná.
IV.a) Skutkové okolnosti souzené věci
[25] Nejvyšší správní soud níže stručně rekapituluje podstatné skutkové okolnosti řešeného případu.
[26] Vědecká rada Matematicko-fyzikální fakulty Univerzity Karlovy v Praze se na svém 9. zasedání dne 4. 6. 2014 usnesla na návrhu, aby byl stěžovatel a), který byl v té době docentem Katedry fyziky povrchů a plazmatu na této fakultě, jmenován profesorem pro obor fyzika -fyzika povrchů a rozhraní. Následně se dne 27. 11. 2014 Vědecká rada Univerzity Karlovy v Praze usnesla v reakci na návrh děkana Matematicko-fyzikální fakulty, že doporučuje, aby byl návrh na jmenování stěžovatele a) profesorem předložen prostřednictvím ministra školství, mládeže a tělovýchovy žalovanému. Tento návrh předložil rektor Univerzity Karlovy v Praze dne 28. 11. 2014 ministrovi školství, mládeže a tělovýchovy.
[27] Návrhy vědeckých rad vysokých škol na jmenování 45 profesorů, které obdržel od rektorů do 31. 1. 2015, postoupil ministr školství, mládeže a tělovýchovy žalovanému dopisem ze dne 27. 3. 2015, č. j. MSMT-5396/2015. Dne 8. 4. 2015 vláda usnesením č. 251 doporučila předsedovi vlády, aby spolupodepsal rozhodnutí žalovaného o jmenování profesorů uvedených v seznamu v části IV materiálu č. j. 360/15, včetně stěžovatele a).
[28] Dne 20. 4. 2015 odeslal žalovaný ministru školství, mládeže a tělovýchovy rozhodnutí o jmenování 42 profesorů. Dne 6. 5. 2015 pak zveřejnil na svých webových stránkách tiskovou zprávu nazvanou „Rozhodnutí prezidenta republiky nejmenovat tři profesory“. Obdobnou zprávu žalovaný zveřejnil na svých webových stránkách také dne 28. 5. 2015 poté, co přijal ministra školství, mládeže a tělovýchovy, rektora Univerzity Karlovy v Praze a rektorku Vysoké školy ekonomické, které seznámil s důvody, pro něž odmítl jmenování vysokoškolským profesorem u tří navržených kandidátů, včetně stěžovatele a).
[29] Dne 20. 11. 2015 podali stěžovatelé k městskému soudu žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného podle § 79 a násl. s. ř. s, jíž se domáhali, aby soud žalovanému uložil vydat rozhodnutí, kterým jmenuje stěžovatele a) profesorem. Po poučení ze strany městského soudu upravili petit žaloby tak, že se domáhali, aby městský soud vydal rozsudek, jímž podle § 81 odst. 2 ř. s. uloží žalovanému, aby rozhodl ve věci jmenování stěžovatele a) profesorem, a to ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci rozsudku.
[30] Během řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaný městskému soudu předložil svůj dopis ze dne 19. 1. 2016, č. j. HRADP00A068A, adresovaný ministryni školství, mládeže a tělovýchovy (doručený dne 21. 1. 2016). V tomto dopisu uvedl následující:
„Vážená paní ministryně, tímto dopisem potvrzuji své rozhodnutí nejmenovat tyto tři kandidáty profesory vysokých škol: doc. PhDr. J. E., CSc. doc. Dr. et Ing. J. F., Ph.D. doc. RNDr. I. O., CSc.
Důvody, které mne vedly k tomu, že jsem se neztotožnil s návrhem vědeckých a uměleckých rad vysokých škol jmenovat tři výše uvedené profesory vysokých škol, byly veřejně publikovány na oficiálních webových stránkách www.hrad.cz, a to dne 28. května 2015: https://www.hrad.cz/cs/pro-media/tiskove-zpravy/aktualni-tiskove-zpravy/prezident-republiky-se-rozhodl-nejmenovat-tri-profesory-11098. [podpis žalovaného]“
[31] Městský soud vyjádření žalovaného ze dne 30. 6. 2016 včetně dopisu ze dne 19. 1. 2016 zaslal dne 14. 7. 2016 zástupci stěžovatelů v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti, prof. JUDr. M.B., advokátovi. Repliku k tomuto vyjádření zaslali stěžovatelé městskému soudu dne 25. 7. 2016 prostřednictvím svého zástupce, prof. B.
[32] Městský soud žalobu na ochranu proti nečinnosti zamítl rozsudkem ze dne 21. 9. 2016, č.j. 10 A 186/2015 – 83. V něm konstatoval, že dopis ze dne 19. 1. 2016 je rozhodnutím v materiálním smyslu, jehož vydáním žalovaný svou nečinnost ukončil; žaloba na ochranu proti nečinnosti je tedy nedůvodná. Kasační stížnost proti rozsudku městského soudu byla zamítnuta rozsudkem ze dne 2. 3. 2017, č. j. 7 As 242/2016 – 43. Ústavní stížnost stěžovatelů mířící proti tomuto rozsudku pak Ústavní soud zamítl nálezem ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17.
[33] Dne 26. 9. 2016 ministryně školství, mládeže a tělovýchovy průvodním dopisem ze dne
23. 9. 2016 adresovaným stěžovatelce b) doručila písemné vyhotovení dopisu ze dne 19. 1. 2016. Téhož dne (tedy 26. 9. 2016) podali stěžovatelé u městského soudu žalobu proti rozhodnutí (dopisu žalovaného ze dne 19. 1. 2016) podle § 65 a násl. s. ř. s., která byla (dvakrát) odmítnuta pro opožděnost.
IV.b) Věcné posouzení
[34] V souzené věci je nutno předeslat, že předcházejícími rozsudky správních soudů (rozsudek městského soudu ze dne 21. 9. 2016, č. j. 10 A 186/2015 -83, a rozsudek NSS ze dne 2.3.2017, č.j. 7 As 242/2016 – 43, č. 3554/2017 Sb. NSS) potvrzenými nálezem Ústavního soudu ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17, byla autoritativně vyřešena otázka, zda je ve věci jmenování stěžovatele a) žalovaný nečinný a zda bylo v této věci vydáno rozhodnutí. Na první z uvedených otázek soudy odpověděly kladně; žalovaný nečinnost ve věci ukončil zasláním dopisu ze dne 19. 1. 2016 ministryni školství, mládeže a tělovýchovy. Tento dopis pak je rozhodnutím ve věci, které je nutno považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Soudu proto již v nynějším řízení nezbývá žádný prostor pro odchýlení se od závěru, že dopis žalovaného ze dne 19. 1. 2016 je nutno považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tedy akt veřejné moci, který lze napadnout žalobou proti rozhodnutí ve správním soudnictví. Veškeré kasační námitky zpochybňující tento závěr je tedy s odkazem na odůvodnění shora označených rozhodnutí, která jsou stranám sporu dobře známa, nutno označit za nedůvodné.
[35] Druhý okruh námitek směřuje do posouzení otázky včasnosti žaloby podané proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 1. 2016.
[36] Podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže návrh byl podán předčasně nebo opožděně.
[37] Dle §72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou.
[38] Nejvyšší správní soud především uvádí, že orgány aplikující právo musí při své činnosti postupovat tak, aby interpretační a aplikační právní problémy řešily s maximální mírou racionality. Právní normativní systém totiž představuje toliko jeden ze způsobů řešení společenských konfliktů, který nelze od ostatních systémů zcela oddělit (a nebylo by to ostatně ani smysluplné), a proto také při myšlenkových postupech v oblasti práva nelze abstrahovat od obecně platných pravidel a představ. V daném případě, kdy se spornou jeví otázka výkladu institutu doručování správních rozhodnutí, z této vstupní obecné úvahy konkrétně plyne, že právní výklad prováděný k tomu specializovanými orgány nemá vést k praktickým důsledkům, jež se zásadně odlišují od běžného vnímání tohoto institutu ve společnosti. Jakkoliv totiž je institut doručování v právním řádu značně významný, operuje i s některými abstraktními termíny (např. tzv. fikce doručení, faktické seznámení se s obsahem rozhodnutí) a má celou řadu konkrétních právních dopadů, nelze zároveň přehlížet fakt, že svojí podstatou se jedná o komunikační prostředek, kdy doručení slouží k seznámení účastníků konkrétního řízení s určitými úkony, provedenými orgány veřejné moci. Jestliže tedy na straně jedné je nutno trvat na tom, aby bylo řádně doručováno, neboť v opačném případě účastníci řízení mohou být výrazně dotčeni na svých právech (včetně přístupu k soudu), na straně druhé nelze přijmout formalistický přístup těchto účastníků (srov. rozsudek ze dne 18. 8. 2005, č. j. 2 Afs 2/2004 -43, č. 1115/2007 Sb. NSS, rozsudek ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 As 90/2010 -95). Veden těmito premisami uvážil soud o otázce důvodnosti kasační stížnosti následovně.
[39] Ustanovení § 72 odst. 1 s. ř. s. spojuje počátek běhu lhůty pro podání žaloby s oznámením napadeného rozhodnutí – doručením jeho písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem. Soudní řád správní nijak nevymezuje pojem oznámení rozhodnutí. Takové vymezení lze ovšem nalézt v § 72 odst. 1 správního řádu, který spojuje oznámení rozhodnutí s doručením stejnopisu jeho písemného vyhotovení do vlastních rukou nebo s ústním vyhlášením. Právní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší příkaz stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 2 Afs 81/2004 -54, č. 791/2006 Sb. NSS). Jinými slovy, při zkoumání okamžiku oznámení rozhodnutí je nutno zabývat se otázkou, zda bylo rozhodnutí doručováno podle § 72 odst. 1 správního řádu (srov. rozsudek ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 31/2011 – 88). Doručení stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí je totiž podmínkou oznámení takového rozhodnutí a tedy i určující skutečností pro počítání lhůty k podání žaloby a zejména pro určení okamžiku, kdy rozhodnutí nabylo právní moci.
[40] Při určování počátku běhu lhůty pro podání žaloby (stejně jako při posuzování počátku běhu lhůty pro učinění podání v rámci správního řízení) budou soudy (a správní orgány) v naprosté většině případů vycházet z okamžiku, kdy bylo účastníkům řízení rozhodnutí řádně (tedy ve smyslu § 72 odst. 1 správního řádu) oznámeno (doručení stejnopisu do vlastních rukou či ústním vyhlášením). Tento způsob oznámení rozhodnutí má tedy zcela jasnou prioritu a zpravidla bude určení okamžiku oznámení podle § 72 odst. 1 správního řádu dostačující pro posouzení počátku běhu lhůty pro podání žaloby (či opravného prostředku ve správním řízení). Tento způsob je totiž nejjistější, zpravidla skutkově nerozporný a pro účastníky řízení předvídatelný.
[41] V této souvislosti je nutno vyzdvihnout, že otázka okamžiku oznámení rozhodnutí je podstatná nejen pro určení počátku běhu lhůt, ale zejména pro stanovení okamžiku nabytí právní moci rozhodnutí. Podle § 73 odst. 1 správního řádu je totiž (nestanoví-li tento zákon jinak) v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat odvolání. Okamžikem oznámení rozhodnutí ve spojení s uplynutím lhůty pro podání odvolání tak dochází k nabytí (formální) právní moci, která je nezbytným předpokladem právní moci materiální, kterou je třeba rozumět vlastní zavazující moc správního aktu. Právo či povinnost neexistují, pokud se nesplnily předpoklady formální právní moci konstitutivního správního aktu (srov. rozsudek ze dne 28. 4. 2004, č. j. 5 A 72/2002 – 17).
[42] Právě za účelem ochrany právní jistoty ostatních účastníků při specifických situacích, kdy rozhodnutí správního orgánu nebylo řádně oznámeno, vytvořila judikatura alternativní konstrukci způsobu oznámení rozhodnutí, kterou lze nazvat „faktické seznámení se s rozhodnutím“. Byť je oznamování rozhodnutí podle § 72 odst. 1 správního řádu situací ideální a zjevně nejobvyklejší, jak konstatoval i rozšířený senát v rozsudku č. j. 2 As 25/2007 -118 (bod 37), nelze abstrahovat od toho, že může nastat široká škála různých skutkových příběhů, které život přináší -od případů, kdy se objeví opomenutý účastník, který nebyl znám vůbec nikomu, ba ani on sám nevěděl, že se nějaké řízení vede a že nějaké rozhodnutí bylo vydáno, až k případům, kdy účastník řízení na něm bral plnohodnotnou účast nebo jej dokonce sám inicioval, výsledné rozhodnutí získal z jiného zdroje (a případně proti němu také právními cestami brojil a snažil se jej zvrátit), ale -v důsledku chyby nebo nepozornosti -se mu výsledné rozhodnutí nedostalo do rukou cestou, kterou zákon předpokládá, tedy řádným oznámením.
[43] Účelem právní fikce oznámení rozhodnutí prostřednictvím „faktického seznámení se“ s obsahem rozhodnutí je právě ochrana právní jistoty a minimalizace zásahů do právních vztahů konstituovaných již pravomocným správním rozhodnutím. Formalistické lpění na řádném oznámení rozhodnutí (a s tím související zpochybnění právní moci rozhodnutí) by v takových situacích představovalo větší zásah do právní sféry subjektů, než zásah, který je způsoben jednomu z účastníků řízení právě nesprávným oznamováním. V takových případech je nutno okamžik oznámení rozhodnutí odvodit právě od okamžiku faktického seznámení se s rozhodnutím. Judikatura Nejvyššího správního soudu pak dále na různých skutkových situacích modelovala, jak v takových specifických situacích postupovat (srov. např. rozsudky ze dne 18. 8. 2009, č. j. 4 Ads 100/2009 – 73, ze dne 29. 10. 2007, č. j. 4 As 82/2006 – 73, ze dne 26. 8. 2014, č. j. 6 As 96/2014 – 31, ze dne 6.3.2009, č.j. 1 Afs 148/2008 – 73, ze dne 25. 6. 2014, č. j. 1 Afs 52/2014 – 38, ze dne 26. 11. 2009, č. j. 4 Ads 142/2009 – 97).
[44] V nyní souzené věci je podstatné, že účastníky řízení o návrhu na jmenování stěžovatele a) profesorem byli pouze stěžovatelé; žádní další účastníci, kterým by bylo potřeba doručovat, zde nebyli.
[45] Městský soud v napadeném usnesení nutnost určit počátek běhu lhůty pro podání žaloby od faktického seznámení stěžovatelů s obsahem rozhodnutí a nikoli od řádného doručení rozhodnutí odůvodnil potřebou zachování právní jistoty a systematikou žalobních typů dle soudního řádu správního. Dle městského soudu byli stěžovatelé při uplatňování svých práv liknaví a proti rozhodnutí měli brojit hned, jakmile se s ním seznámili.
[46] Žádný z těchto argumentů ale neobstojí.
[47] Předně je třeba uvést, že není zjevné, ve vztahu ke komu (k jakým subjektům) městský soud vyslovil potřebu zachování právní jistoty. Jak již bylo výše řečeno, kromě stěžovatelů v řízení žádní další účastnící nebyli; neexistovaly tedy subjekty, které by spoléhaly na to, že rozhodnutí žalovaného je pravomocné, a jejichž právní jistota by mohla být pozdějším řádným doručením stěžovatelům (dne 26. 9. 2016) narušena. Jedinými, kdo byl v řízení o jmenování profesorem v právní nejistotě, byli právě stěžovatelé, o čemž svědčí též jejich argumentace v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti. Nedošlo zde tedy ke střetu práv několika účastníků téhož řízení, která by bylo nutno poměřovat a případně řešit možné zpochybnění právní moci rozhodnutí (z důvodu řádného nedoručení rozhodnutí některému z účastníků řízení) použitím právní fikce faktického seznámení se s obsahem rozhodnutí.
[48] Je také třeba říci, žádné zákonné ustanovení soudu neukládá, aby vůbec zvažoval, zda se žalobci (v případě, že jde o jediné účastníky řízení) s obsahem rozhodnutí fakticky neseznámili dříve, než jim bylo rozhodnutí řádně oznámeno. Mohou nastat situace, kdy se účastník řízení s rozhodnutím fakticky seznámí ještě před jeho řádným doručením (např. prostřednictvím úřední desky, na které je rozhodnutí vyvěšeno, nahlížením do spisu po vydání rozhodnutí, ale před jeho doručením, od jiných účastníků řízení, kterým již bylo doručeno, apod.), správní orgán či soud se o tomto faktickém seznámení, které předchází řádnému doručení zpravidla ani nedozví; v takových případech tedy není možno žádat, aby se správní orgány či soudy případným počátkem lhůty daným faktickým seznámením vůbec zabývaly. Nejvyššímu správnímu soudu tedy není zřejmé, proč městský soud vůbec k tomuto typu posuzování včasnosti podání žaloby přistoupil (nad rámec znění zákona) a zabýval se tím, zda se stěžovatelé s rozhodnutím fakticky neseznámili dříve, než jím bylo doručeno řádně. Městskému soudu lze dát za pravdu v tom, že v případech, kdy dojde k faktickému seznámení účastníků řízení s rozhodnutím a až později k řádnému doručení, je nutno za účelem zachování právní jistoty a předcházení erozi existujících právních vztahů určovat počátek běhu žalobní lhůty od dřívějšího faktického seznámení. Jak již ale bylo uvedeno výše, v dané věci měl městský soud střežit zachování právní jistoty zejména ve vztahu ke stěžovatelům samotným, neboť oni byli jedinými účastníky, jejichž právní sféry se napadené rozhodnutí dotýkalo.
[49] Nelze přisvědčit ani argumentu, že si stěžovatelé počínali liknavě a svá práva prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí nehájili ihned, jakmile se o zásahu dozvěděli. Zaprvé je třeba připomenout, že v souzené věci jde o situaci, kdy žalovaný vydal ve věci návrhu na jmenování profesorem negativní rozhodnutí; tímto způsobem prezident republiky svou ústavní pravomoc ještě nikdy v minulosti nevyužil. Pro takový postup žalovaného zákon ani Ústava nestanoví žádný procesní rámec, není zjevné, jakým přesným postupem a v jaké formě má být takové rozhodnutí vydáno. Ostatně stěžovatelé v žalobě na ochranu proti nečinnosti (a i v nynějším řízení) zpochybňovali, že rozhodnutí s takovým výrokem vůbec může být vydáno. Akt, který byl nakonec správními soudy a Ústavním soudem označen za rozhodnutí ve věci, je natolik vzdálen běžnému vnímání pojmu rozhodnutí, že nelze stěžovatelům vytýkat, pokud proti němu nebrojili již v průběhu řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti.
[50] Jak již bylo výše uvedeno, pravidlem pro oznamování rozhodnutí, je doručení stejnopisu rozhodnutí účastníkům, a to správním orgánem. Ve věci stěžovatelů se však do role orgánu, který rozhodnutí oznamuje, pasoval městský soud, což jistě není obvyklé. Stěžovatelé nemohli očekávat, že úkon městského souduv řízení o nečinnostní žalobě by měl nahradit řádné doručení správního rozhodnutí, které mělo zhojit absenci doručování ze strany žalovaného (potažmo ministryně) a založit běh lhůty pro podání žaloby. Městský soud v přípisu ze dne 14. 7. 2016, kterým stěžovatele vyzval, aby podali svou repliku k vyjádření žalovaného, stěžovatele nijak nepoučil v tom smyslu, že dopis žalovaného ze dne 19. 1. 2016, zasílaný společně s přípisem, považuje za rozhodnutí ve věci, či že by se zasláním tohoto přípisu měly být spojeny případné procesní účinky ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí.
[51] Ani argument městského soudu, že by si účastníci řízení mohli za situace, kdy je zřejmé, jak správní orgán rozhodl, ale žalobce považuje rozhodnutí za formálně vadné, libovolně volit žalobní typ, a tím nepřípustně zasahovat do právní jistoty jiných subjektů, není přiléhavý. Jak již soud uvedl výše, pravidlem je řádné doručení rozhodnutí vydaného ve správním řízení; v takovém případě vůbec nelze uvažovat o volbě mezi žalobními typy, které soudní řád správní nabízí, neboť jedinou možností je žaloba dle § 65 a násl. s. ř. s. Nyní posuzovaná věc je extrémní v tom aspektu, že vůbec nebylo zjevné, zda rozhodnutí bylo vydáno (a zda takové rozhodnutí může být vydáno), natož zda bylo řádně doručeno. V takové situaci vysoké míry právní nejistoty nelze účastníkům řízení vytýkat svévolnost při volbě žalobního typu.
[52] Současně nelze přisvědčit argumentu městského soudu, že v rámci řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti soudy zpravidla doručí vydané rozhodnutí žalobci a stěžovatelé tak měli očekávat, že k tomuto doručení došlo. Byť je možné, že vedení řízení o nečinnostní žalobě může přispět k tomu, že správní orgán v průběhu tohoto řízení vydá rozhodnutí, jehož vydání se žalobci domáhají, je to zpravidla též právě správní orgán, který toto rozhodnutí (byť v průběhu řízení o nečinnostní žalobě) účastníkům řízení řádně, podle pravidel upravených ve správním řádu, doručuje; nikoli tedy soud. Tato situace tedy nebyla ani obvyklá, ani předvídatelná. Naopak se dá předpokládat, že ani sám žalovaný nepovažoval den 14. 7. 2016 (okamžik zaslání přípisu soudu s dopisem ze dne 19. 1. 2016) za okamžik oznámení rozhodnutí stěžovatelům, a to proto, že rozhodnutí žalovaného bylo stěžovatelům následně doručeno též řádným způsobem prostřednictvím ministryně školství, mládeže a tělovýchovy.
[53] I ze skutečnosti, že byť žalovaný vydal dne 19. 1. 2016 rozhodnutí, ovšem toto stěžovatelům vůbec nedoručil, mohli stěžovatelé nabýt oprávněného dojmu, že k vydání rozhodnutí nedošlo. Jak již soud výše konstatoval, otázka, zda je dopis ze dne 19. 1. 2016 rozhodnutím, již byla soudy vyřešena. Je však třeba zdůraznit, že rozhodnutí je individuálním správním aktem, jehož adresáty jsou účastníci řízení – právě jim zakládá, ruší či mění práva a povinnosti, či jim práva a povinnosti deklaruje. Dopis žalovaného ze dne 19. 1. 2016 ovšem zjevně stěžovatelům adresován nebyl; žalovaný jej explicitně adresuje ministryni školství, mládeže a tělovýchovy a vyslovuje v něm toliko, že potvrzuje své rozhodnutí. Nešlo tedy o právní úkon adresovaný stěžovatelům, kteří za takové situace nemohli ani při nejlepší vůli předpokládat, že právě tento dopis je rozhodnutím napadnutelným žalobou dle § 65 a násl. s. ř. s.
[54] To, že až do vyhlášení zamítavého rozsudku ve věci nečinnostní žaloby dne 21. 9. 2016, nebylo předvídatelné, že dopis ze dne 19. 1. 2016 je rozhodnutím, jasně demonstruje též postup ministryně školství. Ta totiž až do vyhlášení zmíněného rozsudku nečinila žádné kroky směřující k doručení dopisu ze dne 19. 1. 2016 stěžovatelům; nicméně bezprostředně po vyhlášení rozsudku, kterým byla zamítnuta žaloba na ochranu proti nečinnosti a ve kterém byl poprvé dopis ze dne 19. 1. 2016 jednoznačně označen jako rozhodnutí, tento dopis stěžovatelům doručila (dne 26. 9. 2016). Je tedy zjevné, že ani samotná ministryně si do vyhlášení rozsudku městského soudu nebyla vědoma povahy napadeného aktu a zjevně nepovažovala za nutné dopis ze dne 19. 1. 2016 stěžovatelům doručit.
[55] Shora uvedené úvahy dle Nejvyššího správního soudu podporují též závěry obsažené v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/17 ve věci nečinností žaloby stěžovatelů, konkrétně pak jeho bod 27. Ústavní soud zde zdůraznil, že koncept materiálního rozhodnutí vytvořený správními soudy nelze vnímat jako jakýsi "generální pardon" pro orgány veřejné moci svoje rozhodnutí dostatečně (či dokonce vůbec) neodůvodňovat, případně s účastníky řízení nejednat, nezasílat jim vydaná rozhodnutí či se dopouštět jiných procesních pochybení. Všechny tyto aspekty je tudíž třeba mít na zřeteli při kladení procesních nároků na účastníka řízení, který takové rozhodnutí napadá, a v tomto směru k němu přistupovat s maximální mírou vstřícnosti a tak, aby tyto nároky bylo vůbec reálné unést. Jinak řečeno, vydá-li orgán veřejné moci takovéto procesně vadné rozhodnutí, je plně namístě v rámci jeho následného přezkumu ve správním soudnictví mít na zřeteli pochopení pro často velmi obtížnou situaci žalobce, který se právě v důsledku liknavosti tohoto orgánu dostal do situace značné právní nejistoty.
[56] I Ústavní soud tedy vychází z toho, že to byli právě stěžovatelé, kteří se procesně vadným postupem žalovaného dostali do stavu právní nejistoty, a bylo tak namístě jejich obtížnou situaci reflektovat právě v řízení o žalobě proti rozhodnutí.
[57] Lze tedy shrnout, že fikce oznámení rozhodnutí (ve smyslu faktického seznámení se s obsahem rozhodnutí) má místo zásadně pouze v těch případech, kdy by formalistické lpění na odvíjení počátku běhu lhůt od řádného doručení (podle příslušných procesních ustanovení) vedlo k neproporcionálním důsledkům spočívajícím v nepřiměřeném zásahu do právní jistoty jiných subjektů (zpravidla účastníků řízení), ke zpochybnění rozhodnutí, které již pravomocně konstituovalo určité právní vztahy, s významným časovým odstupem či pokud by opožděné (nebo neprovedené) řádné doručení rozhodnutí bylo důsledkem zneužití práva (např. za situace, kdy by účastník řízení záměrně obstruoval řádné doručování). V takových případech (naznačených již v několikrát zmiňovaném rozsudku rozšířeného senátu) skutečně má smysl zabývat se otázkou, ke kterému okamžiku se účastník řízení prokazatelně seznámil s obsahem rozhodnutí, které mu bylo (či mělo být) adresováno, a zjistil, jak je možno se proti jeho případným dopadům do právní sféry bránit.
[58] V nyní souzené věci dle Nejvyššího správního soudu nenastaly takové specifické okolnosti, pro které by bylo nutno při určování počátku běhu lhůty pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dát přednost okamžiku faktického seznámení před řádným doručením rozhodnutí. Městský soud proto pochybil, pokud považoval za počátek lhůty k podání žaloby datum 14. 7. 2016, a nikoli okamžik, kdy bylo rozhodnutí stěžovatelům řádně doručeno.
[59] Ústavní soud již mnohokrát zdůraznil povinnost obecných soudů interpretovat jednotlivá ustanovení právních předpisů v prvé řadě z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod. Ústavní soud rovněž netoleruje orgánům veřejné moci a především obecným soudům přehnaně formalistický postup za použití v podstatě sofistikovaného odůvodňování zřejmé nespravedlnosti. Zdůraznil přitom mj., že povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem a ústavních zásad [srov. např. nález ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb. ) nebo nález ze dne 3. 2. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 19/98 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb. )]. Při výkladu a aplikaci právních předpisů nelze pomíjet jejich účel a smysl, který není možno hledat jen ve slovech a větách toho kterého předpisu, ve kterém jsou vždy přítomny i právní principy uznávané demokratickými právnímistáty (nález ze dne 7. 5. 2009, sp. zn. I. ÚS 523/07, N 113/53 SbNU 409).
[60] V nyní souzené věci dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že městský soud přehnaně formalistickým výkladem za použití sofistikovaného odůvodnění zřejmé nespravedlnosti stěžovatelům odepřel přístup k soudu, neboť posouzením jejich žaloby jako opožděné znemožnil její věcné projednání. Z toho důvodu je nutno napadené usnesení městského soudu zrušit.
[61] I pokud by Nejvyšší správní soud přes shora uvedené připustil, že bylo namístě žalobní lhůtu odvíjet od okamžiku, kdy se žalobci s rozhodnutím žalovaného fakticky seznámili, rozhodnutí městského soudu by přesto neobstálo.
[62] Faktické seznámení se s rozhodnutím jako určitá forma „doručení“ rozhodnutí s sebou nese nutnost pečlivě posuzovat všechny skutkové okolnosti tak, aby mohl příslušný orgán (zde soud) dospět k jednoznačnému závěru, že k faktickému seznámení skutečně došlo.
[63] Rozšířený senát v již několikrát zmiňovaném rozsudku č. j. 2 As 25/2007 – 118 vyslovil, že při hledání okamžiku faktického seznámení se s rozhodnutím, je nutno (body 63 – 68) postavit najisto, že opomenutý účastník seznal s dostatečnou jistotou a včas obsah vydaného rozhodnutí, především tedy, kdy a kým bylo vydáno, jak jej lze identifikovat, jakým způsobem a v jakém rozsahu mu takové rozhodnutí zasahuje do práv, a měl tedy účinnou možnost se proti němu účinně bránit opravnými prostředky. Obvykle tu půjde o případy, kdy se opomenutý účastník s obsahem rozhodnutí seznámil prostřednictvím jiné osoby, nebo se s ním seznámil jinak, a to prokazatelně a v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu (nahlížením do spisu v jiné procesní roli atp.).
[64] Posuzování otázky faktického oznámení rozhodnutí tedy je otázkou skutkovou; výsledkem tohoto posuzování musí být jistota, že se účastník řízení v dostatečném rozsahu skutečně seznámil s podstatnými náležitostmi rozhodnutí, a to v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu. V tomto směru stěžovatelé správně namítají, že městský soud skutečný okamžik faktického seznámení s rozhodnutím žalovaného dostatečně nezkoumal. Úvaha městského soudu, že k faktickému seznámení s rozhodnutím došlo doručením zástupci stěžovatelů v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti, není v tomto ohledu dostačující. Byť institut právního zastoupení znamená, že úkon učiněný vůči zástupci je stejným okamžikem účinný i vůči zastoupenému, jde vždy pouze o fikci. Tedy není relevantní, zda se zastoupený s obsahem písemnosti či s úkonem adresovaným jeho zástupci skutečně seznámil či nikoli; má se za to, že tomu tak je.
[65] Oznámení formou faktického seznámení se s obsahem rozhodnutí však předpokládá (a vyplývá to jasně ze závěrů rozšířeného senátu a navazující judikatury), že je skutkově najisto postaveno, že se s obsahem rozhodnutí seznámil přímo účastník řízení, jemuž bylo tímto rozhodnutím zasaženo do práv. Tento okamžik tedy nelze ztotožňovat s doručením rozhodnutí do datové schránky advokáta, který je zástupcem účastníka řízení v jiné, byť související, věci. V této souvislosti je relevantní též argument stěžovatelů, že v řízení o návrhu na jmenování stěžovatele a) profesorem nebyli zastoupeni; doručení jejich zástupci pro jiné řízení tedy nelze automaticky ztotožňovat s okamžikem, kdy bezpečně seznali obsah žalobou napadeného rozhodnutí.
[66] Ze závěrů rozšířeného senátu je pak nutno vyzdvihnout ještě další aspekt posuzování okamžiku faktického seznámení se s rozhodnutím, a to, že účastník musí být s obsahem rozhodnutí seznámen v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu. Vzhledem ke shora popsaným nestandardním okolnostem celého případu lze přisvědčit stěžovatelům v tom, že v průběhu celého řízení nemohli jasně seznat, že dopis žalovaného ze dne 19. 1. 2016 je rozhodnutím, a že tedy účelným prostředkem obrany proti němu je žaloba dle § 65 a násl. s. ř. s.
[67] Závěrem lze tedy shrnout, že s ohledem na individuální a specifické okolnosti souzené věci, kdy se stěžovatelé v důsledku postupu žalovaného ocitli ve stavu silné právní nejistoty, bylo za účelem zachování práva stěžovatelů na přístup k soudu nutno odvíjet běh lhůty pro podání žaloby dle § 72 odst. 1 s. ř. s. od okamžiku, kdy stěžovatelům bylo rozhodnutí žalovaného řádně oznámeno prostřednictvím ministryně školství, mládeže a tělovýchovy, tedy od 26. 9. 2016. Žaloba tedy byla včasná.
V. Závěr a náklady řízení
[68] Z uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadené usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V něm bude podle §110 odst. 4 s. ř. s. soud vázán vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu, tedy žalobu posoudí jako včasnou a přijme ji k věcnému projednání.
Právní věta - redakce.
© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz
