(Nález Ústavního soudu České republiky sp.zn. II.ÚS 752/18, ze dne 22.1.2019)

Ústavní soud rozhodl o ústavní stížnosti, za účasti Nejvyššího soudu, Vrchního soudu v Praze a Městského soudu v Praze stěžovatelů B.V. a J.V., obou zastoupených JUDr. J.Š., advokátem, se sídlem H., proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. 11. 2017 č. j. 21 Cdo 1927/2017-406, usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 12. 2016 č. j. 4 Co 95/2016-328, usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2015 č. j. 27 C 3/2010-303 a rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 17. 9. 2015 č. j. 21 Cdo 3207/2014-287 jako účastníků řízení a Unicoop spol. s r.o. v likvidaci, se sídlem P., zastoupené JUDr. M.Ž., advokátem, se sídlem P., jako vedlejší účastnice řízení, tak, že usnesením Nejvyššího soudu ze dne 22. 11. 2017 č. j. 21 Cdo 1927/2017-406, usnesením Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 12. 2016 č. j. 4 Co 95/2016-328 a usnesením Městského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2015 č. j. 27 C 3/2010-303 bylo porušeno základní právo stěžovatelů na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Tato rozhodnutí se proto ruší, ve zbytku se ústavní stížnost odmítá.

Z odůvodnění:

I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení

1. Ústavní stížností se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví označených rozhodnutí Nejvyššího soudu, Vrchního soudu v Praze a Městského soudu v Praze, jimiž podle nich bylo porušeno jejich právo na ochranu majetku, v aspektu legitimního očekávání, zaručené čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a jejich právo na spravedlivý proces zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina").

2. V řízení před obecnými soudy, vedeném podle části páté zákona č. 99/1963 Sb. , občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen "o. s. ř."), se stěžovatelé domáhali povolení vkladu svého vlastnického práva k vymezeným nemovitostem (budově a pozemku, na němž stojí), a to podle smlouvy o koupi najaté věci uzavřené dne 17. 6. 1994 mezi pronajímatelem Unicoop spol. s r.o. (nyní Unicoop spol. s r.o. v likvidaci - vedlejší účastnice řízení před Ústavním soudem) a stěžovatelem; případně zrušení předchozího rozhodnutí katastrálního úřadu a nařízení přerušení vkladového řízení před katastrálním úřadem. Žalobu podal stěžovatel (stěžovatelka v řízení vystupovala jako účastnice řízení) poté, co Katastrální úřad pro hlavní město Prahu, katastrální pracoviště Praha rozhodnutím ze dne 2. 4. 2010 č. j. V-26486/2007-101-38/MO zamítl návrh na vklad vlastnického práva stěžovatelů do katastru nemovitostí podaný dne 29. 5. 2007, neboť podle jeho závěru nebyl navrhovaný vklad odůvodněn obsahem předložených listin (nedošlo ke tvrzenému vzniku kupní smlouvy, vzhledem k neshodám v kupní ceně).

3. Městský soud v Praze usnesením č. j. 27 C 3/2010-65 ze dne 30. 8. 2011 řízení o žalobě stěžovatelů zastavil a tím nahradil dotčené rozhodnutí katastrálního úřadu. Městský soud, s odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 2674/2008, se ztotožnil s námitkou vedlejší účastnice řízení, že v daném případě je dána překážka věci pravomocně rozhodnuté, neboť stěžovatel podal návrh na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí podle téže smlouvy o koupi najaté věci z roku 1994 již dříve a tento návrh byl zamítnut rozhodnutím Katastrálního úřadu Praha-město ze dne 10. 12. 2003 sp. zn. V-35042/2003/SY, které nabylo právní moci dne 5. 3. 2004 (k zamítnutí návrhu tehdy došlo z obdobných důvodů jako v případě návrhu z roku 2007). O druhém návrhu stěžovatelů, z roku 2007, tak podle městského soudu nemělo být vůbec rozhodováno.

4. K odvolání stěžovatelů Vrchní soud v Praze usnesením č. j. 4 Co 7/2011-94 ze dne 13. 2. 2012 napadené usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Vrchní soud považoval odkaz městského soudu na rozhodnutí Nejvyššího soudu za nepřípadný a sám poukázal zejména na § 48 odst. 2 správního řádu a rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 12/2008 s tím, že správní řád zakládá překážku řízení pouze v případě, že právo již bylo přiznáno nebo povinnost uložena (v totožné věci); tedy nikoli v případě, že žádost (návrh) účastníka řízení byla zamítnuta. Proto i v projednávané věci je třeba se předmětem řízení zabývat, nikoli řízení zastavit.

5. Rozsudkem Městského soudu v Praze č. j. 27 C 3/2010-144 ze dne 4. 4. 2013 byl povolen vklad vlastnického práva do společného jmění manželů - stěžovatelů k vymezeným nemovitostem podle smlouvy o koupi najaté věci z roku 1994, a to s účinky vkladu ke dni 29. 5. 2007, čímž bylo nahrazeno rozhodnutí katastrálního úřadu z roku 2010. Městský soud po provedeném dokazování dospěl k závěru, že návrhu na vklad vlastnického práva lze vyhovět, neboť stěžovatel prokázal uzavření kupní smlouvy, na což nemá vliv případný spor účastníků o výši kupní ceny.

6. K odvolání vedlejší účastnice řízení Vrchní soud v Praze rozsudkem č. j. 4 Co 122/2013-197 ze dne 14. 11. 2013 potvrdil rozsudek městského soudu ve výrocích o věci samé jako věcně správný, ztotožniv se se skutkovými i právními závěry městského soudu.

7.  K dovolání vedlejší účastnice Nejvyšší soud rozsudkem č. j. 21 Cdo 3207/2014-287 ze dne 17. 9. 2015 zrušil rozsudek vrchního soudu a rozsudek městského soudu a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Podle Nejvyššího soudu totiž v daném případě mělo být řízení o návrhu na vklad vlastnického práva z roku 2007 bez dalšího zastaveno pro překážku věci pravomocně rozhodnuté, neboť totožný návrh na vklad (podle téže smlouvy z roku 1994) byl katastrálním úřadem již zamítnut v roce 2003, a to aniž pak byla podána žaloba podle části páté občanského soudního řádu. S poukazem na rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 85/95 ze dne 30. 12. 1998 a rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 2674/2008 ze dne 24. 3. 2010 Nejvyšší soud uvedl, že "v řízení před správními orgány platí - jak uznává doktrína i soudní praxe - obecná procesní zásada ‚ne bis in idem', a to bez ohledu na to, zda procesní předpis zákaz dvojího projednání téže věci … explicitně stanoví (např. § 104 odst. 1 a § 159a odst. 5 o. s. ř.), nebo nikoli … Zákaz dvojího projednání téže věci se proto ve správním řízení uplatňuje nejen v případech, kdy by mělo dojít k opětovnému přiznání téhož práva nebo uložení téže povinnosti z téhož důvodu téže osobě (srov. § 48 odst. 2 správního řádu), nýbrž i ve věcech, v nichž bylo vydáno rozhodnutí, kterým nebylo přiznáno právo a kterým ani nebyla uložena povinnost [nestanoví-li zákon výjimečně jinak (srov. například § 101 správního řádu)]." Nejvyšší soud dále, s odkazem na § 244 odst. 1 o. s. ř., § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb. , o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, a čl. XXV bod 1 zákona č. 151/2002 Sb. , dodal, že s účinností od 1. 1. 2003 je žaloba podle části páté o. s. ř. jediným prostředkem nápravy stavu založeného nesprávným rozhodnutím katastrálního úřadu o zamítnutí vkladu; takové rozhodnutí naopak nemůže být zrušeno nebo změněno příslušným správním orgánem na základě odvolání, přezkumného řízení, obnovy řízení ani na základě provedení nového řízení a vydání nového rozhodnutí ve věci - může být jedině nahrazeno rozhodnutím soudu vydaným v řízení o žalobě podle části páté o. s. ř. Pokud tato žaloba nebyla podána nebo pokud rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí vkladu práva zůstalo nedotčeno dle § 250k o. s. ř., pak dané rozhodnutí katastrálního úřadu zakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté, která brání tomu, aby o návrhu na zápis vkladu práva mohlo být rozhodnuto znovu.

8. Vázán právním názorem dovolacího soudu pak Městský soud v Praze usnesením č. j. 27 C 3/2010-303 ze dne 30. 10. 2015 řízení zastavil, a to pro překážku věci pravomocně rozhodnuté, čímž nahradil rozhodnutí katastrálního úřadu z roku 2010. Toto rozhodnutím městského soudu bylo potvrzeno usnesením Vrchního soudu v Praze č. j. 4 Co 95/2016-328 ze dne 30. 12. 2016 jako správné.

9. Proti rozhodnutí vrchního soudu stěžovatelé podali dovolání. V dovolacím řízení mimo jiné navrhli, aby věc projednal jiný senát Nejvyššího soudu, než který se věcí zabýval dříve. Usnesením sp. zn. 20 Nd 312/2017-402 ze dne 3. 10. 2017 Nejvyšší soud rozhodl, že soudci senátu 21 Cdo Nejvyššího soudu nejsou vyloučeni z projednávání a rozhodování této věci. Usnesením č. j. 21 Cdo 1927/2017-406 ze dne 22. 11. 2017 pak Nejvyšší soud dovolání stěžovatelů odmítl jako nepřípustné, neboť rozhodnutí odvolacího soudu je souladné s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu a není důvod, aby rozhodná právní otázka byla posouzena jinak.

II. Argumentace účastníků a vedlejší účastnice řízení

10. Stěžovatelé ve své ústavní stížnosti uplatňují čtyři okruhy námitek. Zaprvé, a především, kritizují podle nich vadnou a neoprávněnou aplikaci institutu věci pravomocně rozhodnuté. Nejvyšší soud podle nich neoprávněně přenesl úpravu tohoto institutu z občanského soudního řádu do správního řádu, v rozporu se zákonným textem § 48 odst. 2 správního řádu, a neoprávněně aplikoval ustanovení o. s. ř. v řízení podle zákona č. 265/1992 Sb. Stěžovatelé tvrdí, že jejich návrh na vklad do katastru nemovitostí z roku 2007 je v souladu se zákonem č. 265/1992 Sb. i se správním řádem, přičemž tyto zákony nezakazují podání stejného návrhu touž osobou, správní řád pouze stanoví, že nelze přiznat již přiznané; stěžovatelé rovněž odkazují na první rozhodnutí vrchního soudu ve věci, které potvrdilo neexistenci překážky věci rozhodnuté v daném případě. Zdůrazňují též, že judikatura a výklad zákona v ní provedený nemůže být v rozporu se zákonem či jít nad jeho rámec. Dále namítají, že v obou vkladových řízeních, v roce 2003 a v roce 2007, nebyla dána totožnost navrhovatelů (poprvé byl návrh podán stěžovatelem s uvedením jeho IČO a podruhé návrh podávali oba stěžovatelé s uvedením svých rodných čísel).

11. Zadruhé stěžovatelé poukazují na nicotnost aktu katastrálního úřadu z roku 2003, kterou však obecné soudy řádně neposoudily a nezabývaly se ani jejími důsledky, ač tak měly činit. Zatřetí pak stěžovatelé namítají podjatost senátu 21 Cdo, který rozhodoval v jejich věci jak napoprvé, tak napodruhé, čímž dotčení soudci měli zájem na obhájení a neměnnosti svého názoru a rozhodnutí. Začtvrté stěžovatelé poukazují na procesní pochybení v řízení před správním orgánem i před obecnými soudy; ve vkladovém řízení totiž nebyli seznámeni se stanoviskem vedlejší účastnice a nemohli na něj reagovat a při projednávání svého odvolání u vrchního soudu v roce 2016 jim také nebylo zasláno vyjádření vedlejší účastnice řízení. Mimoto stěžovatelé rozporují odůvodnění rozhodnutí katastrálního úřadu (katastrálním úřadem shledané překážky pro navrhovaný vklad vlastnického práva).

12. K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřili také účastníci a vedlejší účastnice řízení.

13. Nejvyšší soud uvádí, že podstatou ústavní stížnosti je polemika s jeho právním názorem a závěry, která je na úrovni podústavního práva a nedosahuje ústavněprávní relevance. Nejvyšší soud cituje odůvodnění svého rozsudku vydaného v dané věci (viz bod 7 výše) a na svých právních závěrech trvá. Výklad stěžovatelů, že v dané věci nebyla dána překážka věci rozhodnuté, neboť právo nebylo přiznáno, by podle něj byl v rozporu s obecnou procesní zásadou ne bis in idem i se smyslem a účelem ustanovení § 247 odst. 1 o. s. ř., upravujícím lhůtu k podání žaloby podle části páté o. s. ř. (neboť při tomto výkladu by bylo možno "vyvolat" projednání věci v občanském soudním řízení v prakticky neomezené lhůtě), a s principem právní jistoty, přičemž postavení ostatních účastníků právního vztahu by se stalo značně nejistým. Nejvyšší soud dále nesouhlasí s výtkou stěžovatelů, že se obecné soudy nezabývaly jejich argumentací o nicotnosti správního aktu katastrálního úřadu z roku 2003, neboť tuto námitku vypořádal již odvolací soud ve svém napadeném rozhodnutí. Konečně Nejvyšší soud odkazuje též na závěry svého rozhodnutí o námitce podjatosti soudců senátu 21 Cdo vznesené stěžovateli.

14. Vrchní soud v Praze poukázal na závazný právní názor Nejvyššího soudu vyjádření v rozsudku ze dne 17. 9. 2015 a uvedl, že má za to, že žádné ústavně zaručené právo nebo svobodu stěžovatelů v řízení neporušil ani neohrozil.

15. Městský soud v Praze se plně odvolal na odůvodnění svého napadeného rozhodnutí a svou vázanost právním názorem Nejvyššího soudu.

16. Vedlejší účastnice řízení považuje ústavní stížnost za zjevně neopodstatněnou a napadená rozhodnutí za zákonná a neporušující právo stěžovatelů na spravedlivý proces. Rekapituluje historii sporu a zdůrazňuje, že stěžovatel podal návrh na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí již v roce 2003 a po jeho zamítnutí nevyužil možnosti bránit se žalobou u soudu. Rozporuje také konkrétně vznik kupní smlouvy tvrzený stěžovatelem. Dále pak reaguje na jednotlivé stížnostní námitky. Má za to, že zásada non bis in idem platí obecně při rozhodování o právech a povinnostech osob jak ve správním, tak v soudním řízení a je uznávána judikaturou Nejvyššího soudu i Ústavního soudu (usnesení sp. zn. II. ÚS 1500/08). Nesouhlasí ani se stížnostní argumentací o nicotnosti rozhodnutí katastrálního úřadu z roku 2003 a připomíná, že touto otázkou se jednak obecné soudy v napadených rozhodnutích zabývaly a jednak uvedené rozhodnutí nelze považovat za nicotné, navíc stěžovatel měl možnost se bránit proti tvrzené nicotnosti ve správním soudnictví, což neučinil. Konečně vedlejší účastnice rozporuje i námitky podjatosti senátu Nejvyššího soudu a procesních pochybení v katastrálním i v soudním řízení. Naopak zdůrazňuje, že pokud by v dané věci bylo rozhodnuto jinak - pokud by řízení nebylo zastaveno - došlo by k porušení jejího práva na spravedlivý proces, navíc by takové rozhodnutí bylo nepředvídatelné a též rozporné s principem právní jistoty i důvěry v právo.

17. Ústavní soud konstatuje, že vyjádření účastníků a vedlejší účastnice nebyla stěžovatelům zaslána k replice, neboť ústavní stížnosti bylo z podstatné části vyhověno. Ve vztahu ke stížnostním námitkám, jimž Ústavní soud nepřisvědčil, pak tato vyjádření neobsahovala žádné argumenty či skutečnosti, které by nebyly patrné již z napadených rozhodnutí a ze soudního spisu, a Ústavní soud v tomto ohledu z dotčených vyjádření ani ve svém rozhodnutí nevycházel.

III. Hodnocení Ústavního soudu

18. Ústavní stížnost je důvodná, a to v části brojící proti usnesení Nejvyššího soudu (ze dne 22. 11. 2017), usnesení Vrchního soudu v Praze a usnesení Městského soudu v Praze.

19. Naopak v části napadající rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 9. 2015 byla ústavní stížnost shledána nepřípustnou, a proto odmítnuta, z důvodů blíže popsaných níže v tomto nálezu (viz bod 43).

20. Ústavní soud úvodem připomíná, že jeho úkolem je ochrana ústavnosti, nikoliv "běžné" zákonnosti (čl. 83 Ústavy České republiky). Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů, není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva a do rozhodovací činnosti obecných soudů může zasáhnout jen tehdy, shledá-li současně porušení základního práva nebo svobody. V nyní posuzovaném případě takové porušení shledal, a to konkrétně porušení základního práva stěžovatelů na soudní a jinou právní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny, vyplývající z toho, že řízení o vkladu vlastnického práva stěžovatelů do katastru nemovitostí bylo zastaveno z důvodu, který zákon nestanoví a který jde nad rámec zákonných překážek projednání a rozhodnutí věci ve správním řízení.

A. Právo stěžovatelů na soudní a jinou právní ochranu

21. Podle čl. 36 odst. 1 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Onen stanovený postup k ochraně práv jednotlivce již není blíže upraven na úrovni ústavního pořádku, nýbrž v procesních předpisech podústavního práva, které kogentně stanoví, jakými konkrétními způsoby a procesními instituty lze právo na soudní a jinou právní ochranu realizovat (srov. čl. 36 odst. 4 Listiny). Ústavnímu soudu pak přísluší přezkum toho, zda soudy a další orgány veřejné moci postupují v souladu s ústavními principy soudního či jiného řízení a zda jejich postup nevede k ústavně nepřípustnému odepření nespravedlnosti - denegationi iustitiae [srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 2963/17 ze dne 16. 1. 2018, bod 16, či nález sp. zn. I. ÚS 2723/13 ze dne 1. 10. 2014 (N 185/75 SbNU 59), bod 24; všechna rozhodnutí Ústavního soudu citovaná v tomto nálezu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz].

22. Ústavní soud ve své judikatuře též připomíná, že i meze práva na soudní ochranu a spravedlivý proces, které mohou být upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny) a jsou upraveny v jednotlivých procesních řádech, musí být v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny používány a vykládány při šetření své podstaty a smyslu a nesmí být zneužívány k jiným účelům, než pro které byly stanoveny [např. nález sp. zn. II. ÚS 3042/12 ze dne 27. 8. 2013 (N 155/70 SbNU 431)]. Nabízejí-li se přitom dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch výkonu práva na spravedlivý proces a druhá proti němu, musí soud vždy zvolit výklad první [srov. citovaný nález sp. zn. II. ÚS 3042/12 ze dne 27. 8. 2013 či nález sp. zn. I. ÚS 1811/14 ze dne 27. 5. 2015 (N 100/77 SbNU 491), bod 24]. V posledně uvedeném nálezu Ústavní soud zkritizoval jako protiústavní postup obecných soudů, které zamítly žalobu pro zmatečnost opřenou o tvrzení, že v řízení rozhodovala vyloučená (podjatá) soudkyně, s tím, že žalobce měl podjatost soudkyně namítat bezprostředně poté, kdy se dozvěděl o jejích důvodech, tedy už v průběhu předchozího řízení prostřednictvím námitky podjatosti. Ústavní soud však zdůraznil, že v dané situaci zákon nevyžaduje jako nezbytnou podmínku pro uplatnění či úspěch žaloby pro zmatečnost vyčerpání námitky podjatosti a takovou podmínku není ani možné interpretačně dotvořit, neboť by tím došlo ke snížení ochrany poskytované základnímu právu (na nestranného soudce; viz citovaný nález sp. zn. I. ÚS 1811/14 ze dne 27. 5. 2015, bod 28).

23. V nyní projednávaném případě Nejvyšší soud ve svém rozsudku dovodil, že pakliže v minulosti katastrální úřad zamítl návrh stěžovatele na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí a stěžovatel to nenapadl žalobou podle části páté občanského soudního řádu, pak nelze projednat opakovaný návrh stěžovatele na vklad téhož práva z téhož titulu (tj. podle téže smlouvy) a rozhodnout o něm, neboť tomu brání překážka věci pravomocně rozhodnuté. Podle Nejvyššího soudu totiž ve správním řízení platí obecná procesní zásada ne bis in idem, a to bez ohledu na to, zda procesní předpis zákaz dvojího projednání téže věci explicitně stanoví či ne; Nejvyšší soud přitom odkázal na rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 85/95 ze dne 30. 12. 1998 a na odůvodnění svého rozsudku sp. zn. 21 Cdo 2674/2008 ze dne 24. 3. 2010 (rozhodnutí Nejvyššího soudu citovaná v tomto nálezu jsou dostupná z http://nsoud.cz/), v němž je odkazováno opět na zmíněný rozsudek Vrchního soudu v Praze. Podle Nejvyššího soudu se proto zákaz dvojího projednání téže věci uplatňuje ve správním řízení nejen v případech, kdy by mělo dojít k opětovnému přiznání téhož práva nebo uložení téže povinnosti z téhož důvodu téže osobě podle § 48 odst. 2 správního řádu, ale i tam, kde bylo vydáno rozhodnutí, kterým nebylo přiznáno právo ani uložena povinnost. Dále Nejvyšší soud dodal, že jak vyplývá z § 244 odst. 1 o. s. ř., nabylo-li rozhodnutí katastrálního úřadu ve věci vkladu práva k nemovitosti právní moci, může být tatáž věc vkladu práva k nemovitosti projednána na návrh v občanském soudním řízení podle části páté občanského soudního řádu a tato žaloba je jediným prostředkem nápravy v případě rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí vkladu (proti takovému rozhodnutí není přípustný žádný opravný prostředek podle správního řádu). V souladu s uvedenými závěry poté v projednávaném případě rozhodly Městský soud v Praze, Vrchní soud v Praze a Nejvyšší soud ústavní stížností napadenými usneseními.

24. Tento výklad je v rozporu s kogentními ustanoveními podústavního práva (správního řádu) a nepřípustným způsobem omezuje ústavně zaručené právo na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Výklad použitý Nejvyšším soudem a následně i soudy nižších instancí je nadto rozporný s ustáleným výkladem relevantních ustanovení správního řádu uplatňovaným v soudní praxi i v právní doktríně, a to aniž by takové odchýlení Nejvyššího soudu bylo náležitě vysvětleno.

25. Současný správní řád z roku 2004, účinný od 1. 1. 2006, výslovně upravuje překážku řízení v podobě překážky věci pravomocně rozhodnuté, a to v § 48 odst. 2 [na rozdíl od přechozího, již zrušeného zákona č. 71/1967 Sb. , o správním řízení (správní řád), v němž taková úprava nebyla výslovně obsažena, pouze judikatorně a doktrinálně dovozována]. Podle tohoto ustanovení tak "přiznat totéž právo nebo uložit tutéž povinnost lze z téhož důvodu téže osobě pouze jednou". Překážka věci pravomocně rozhodnuté (neboli překážka rei iudicatae, respektive rei administratae) je tedy ve správním řízení formulována poměrně úzce, úžeji, než je tomu v případě soudních řízení (srov. zejména § 159a odst. 4 o. s. ř.), neboť nedopadá na případy, kdy rozhodnutím správního orgánu došlo nikoli k přiznání práva či uložení povinnosti účastníkovi řízení, ale například k zamítnutí návrhu či žádosti účastníka. V této souvislosti pak správní řád dokonce v § 101 písm. b) výslovně předvídá možnost provedení nového řízení a vydání nového rozhodnutí ve věci, pokud novým rozhodnutím bude vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta.

26. Komentářová literatura k § 48 odst. 2 správního řádu rovněž potvrzuje, že ne každé pravomocné správní rozhodnutí má účinky překážky věci pravomocně rozhodnuté: "Překážka věci rozhodnuté se však vztahuje pouze na ‚pozitivní' správní rozhodnutí, tedy pouze takové, kterým bylo přiznáno určité právo, a nikoli na rozhodnutí ‚negativní' (nevyhovění žádosti o přiznání práva)." (Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád: komentář. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 260; obdobně též Vedral, J. Správní řád: komentář. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 502, podle nějž překážku věci pravomocně rozhodnuté "netvoří např. rozhodnutí o zamítnutí žádosti o přiznání nějakého práva"; obdobně též Kliková, A. a kol. Správní řád. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 327). Dva prvně citované komentáře též poukazují na soudní praxi vyjadřující tyto závěry, a to konkrétně již na rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 58/2000 ze dne 20. 12. 2000, podle nějž materiální právní moci mohou pojmově nabýt jen rozhodnutí pozitivní, a nikoliv rozhodnutí negativní; takže není právní překážky bránící tomu, aby správní orgán po zamítnutí první žádosti o vydání správního rozhodnutí rozhodl o nové žádosti téže osoby v téže věci pozitivně. Ke stejnému závěru, totiž že materiální právní moc, projevující se nezměnitelností a nezrušitelností, je pojmově spojena jen s rozhodnutími pozitivními, nikoliv s rozhodnutími negativními, ustáleně dospívá i právní doktrína (např. Hendrych, D. a kol. Správní právo: obecná část. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 343; Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, s. 142-143; Kopecký, M. Význam materiální právní moci a rei iudicatae v právu správním. Právník, 10/2016, s. 843-862, na s. 857, 858-859).

27. Z uvedeného vyplývá jednoznačný a ustálený závěr, že překážka věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení nenastává po jakémkoli rozhodnutí ve věci, a zejména nenastává po negativních rozhodnutích, zamítajících návrh či žádost účastníka řízení. Obecná procesní zásada non bis in idem je tedy ve správním řízení spojena zásadně pouze s pozitivními rozhodnutími (jinak je tomu v oblasti správního trestání, kde platí ústavní zákaz opakovaného stíhání za tentýž čin). Navíc ve správním řízení neplatí tato překážka - ani pro pozitivní rozhodnutí - absolutně, a to s ohledem na možnost uplatnění mimořádných opravných prostředků či institutu nového rozhodnutí podle § 101 správního řádu [nad rámec § 101 písm. b); Vedral, J. Správní řád: komentář. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 503 a 877].

28. Lze doplnit, že při takto omezeném uplatnění překážky věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení může vyvstávat otázka naplnění principu právní jistoty a ochrany oprávněných zájmů a práv dalších osob, které jistě mohou být dotčeny i negativními správními rozhodnutími. Nicméně i při zvažování opakované žádosti či návrhu, které již jednou byly zamítnuty, je správní orgán vázán základními zásadami činnosti správních orgánů (překrývajícími se s některými ústavněprávními principy), včetně šetření práv nabytých v dobré víře a oprávněných zájmů osob a vyvarování se nedůvodných rozdílů při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů (§ 2 odst. 3 a 4 správního řádu). Povinnost správního orgánu šetřit práva nabytá v dobré víře je pak zvláště zdůrazněna pro případ vedení nového řízení ve smyslu § 101 správního řádu (viz § 102 odst. 7 správního řádu). Jak zmiňuje i komentářová literatura, vyhovění žádosti či návrhu, které byly dříve pravomocně zamítnuty, tak bude připadat do úvahy zejména v případě, že v mezidobí dojde ke změně podmínek, za nichž byla žádost v původním řízení posuzována (Vedral, J. Správní řád: komentář. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 878 a 880; obdobně Kliková, A. a kol. Správní řád. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 327).

29. Shora uvedený výklad institutu překážky věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení je potvrzován i v ustálené soudní praxi, podle níž správní řád zakládá tuto překážku pouze v případě, že v právo již bylo v totožné věci přiznáno nebo povinnost uložena; zatímco byla-li žádost (návrh) účastníka řízení zamítnuta, nejedná se o rozhodnutí, kterým by bylo přiznáno právo nebo uložena povinnost - a takové rozhodnutí proto nijak nebrání projednání nové žádosti (návrhu) v téže věci a rozhodnutí o ní (mimo doktrínou opakovaně zmiňovaný rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 58/2000 ze dne 20. 12. 2000 viz i nověji např. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 12/2008 ze dne 30. 10. 2008, rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 112/2016 ze dne 5. 9. 2016, rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 235/2015 ze dne 30. 5. 2017 či rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 33/2013 ze dne 20. 6. 2013, v němž se jednalo o opětovný návrh téže osoby na zrušení ochranné známky, přičemž její první návrh byl zamítnut, stejně jako její následný rozklad a posléze žaloba ve správním soudnictví, avšak opětovnému návrhu pak bylo vyhověno; všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu citovaná v tomto nálezu jsou dostupná z http://www.nssoud.cz). Aktuálně se k těmto závěrům přihlásil Nejvyšší správní soud i v rozsudku zabývajícím se opakovaným podáním návrhu na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí, respektive podáním žádosti o vydání nového rozhodnutí o dříve zamítnutém návrhu na vklad (rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 122/2016 ze dne 30. 10. 2018). V tomto rozhodnutí soud jednoznačně dovodil, že "správní akt v podobě rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí návrhu na vklad do katastru nemovitostí nabývá pouze formální právní moci, nikoli materiální právní moci - tudíž nezakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení (rei administratae)" (bod 30 citovaného rozsudku).

30. Uvedené shodné závěry právní doktríny i soudní praxe ohledně uplatnění překážky věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení nevyvrací ani judikatura Ústavního soudu, jak naznačuje vedlejší účastnice ve svém vyjádření. V usnesení sp. zn. II. ÚS 1500/08 ze dne 28. 7. 2008 Ústavní soud poukázal na obecnou procesní zásadu non bis in idem, dovozovou z principu materiální právní moci a uplatňující se bez ohledu na to, zda procesní předpis zákaz dvojího projednání téže věci explicitně stanoví, nebo nikoli; tuto zmínku přitom spojil s odkazem na knihu Dušana Hendrych a kol., citovanou výše v bodu 26 tohoto nálezu (Hendrych, D. a kol. Správní právo: obecná část. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 343), v níž se konstatuje, že vlastnosti materiální právní moci mohou pojmově nabýt jen rozhodnutí pozitivní, a nikoliv negativní. Ústavní soud potom poukázal i přímo na § 48 odst. 2 správního řádu, neboť v jím přezkoumávaném případě se jednalo právě o situaci, kdy právo již jednou přiznáno bylo (právnímu předchůdci stěžovatele), čímž překážka věci pravomocně rozhodnuté byla založena.

31. V nyní posuzovaném případě stěžovatelů ovšem obecné soudy použily zcela odlišnou interpretaci překážky věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení, kterou vztáhly na správní rozhodnutí bez rozdílu, tedy i na taková rozhodnutí, jimiž nebylo přiznáno právo ani uložena povinnost. Taková interpretace neodpovídá konstantním závěrům právní doktríny ani soudní praxe a nepřípustně nad rámec zákona omezuje přístup osob (jednou neúspěšných žadatelů či navrhovatelů) k právním prostředkům ochrany jejich práv (zde tvrzeného práva vlastnického). Jinými slovy, obecné soudy (Nejvyšší soud) v projednávaném případě svou interpretací, která nemá explicitní základ v zákonné úpravě a navíc se nedůvodně odchyluje od ustálených závěrů právní doktríny i soudní praxe, vytvořily překážku uplatnění tvrzeného substantivního práva stěžovatelů, kterou zákon nestanoví, a naopak implicitně vylučuje, a tak nad rámec zákona omezily jejich ústavně zaručené právo na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.

32. Pro úplnost pak Ústavní soud dodává, že odůvodnění napadených rozhodnutí ani neposkytují přesvědčivé argumenty pro v nich použitý výklad. Městský soud a vrchní soud toliko odkázaly na závazný právní názor Nejvyššího soudu, který jej opřel zčásti o neurčitý odkaz na "doktrínu a soudní praxi", jež se však ve skutečnosti hlásí k odlišným právním názorům než Nejvyšší soud (viz body 26-27 výše), a o konkrétní odkaz na rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 85/95 ze dne 30. 12. 1998. Ten se ovšem týkal zcela odlišné situace dvojího řízení o témže správním deliktu, na niž dopadá přímo ústavní zásada ne bis in idem v trestních věcech, tedy zákaz opakovaného stíhání za stejný čin dle čl. 40 odst. 5 Listiny a čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 2674/2008 ze dne 24. 3. 2010, rovněž zmíněný v argumentaci Nejvyššího soudu, se pak vztahoval k případu, v němž se jednalo o opětovné projednání a rozhodnutí ve věci návrhu na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí podle právního úkonu (smlouvy), podle něhož již jednou byl vklad práva povolen. Tyto odkazy tudíž neposkytují důvod pro odchýlení se od náhledu ustálené soudní praxe i právní doktríny na otázku uplatnění překážky věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení.

33. Oporu pro závěry obecných soudů uplatněné v posuzovaném případě pak nelze nalézt ani v zákoně č. 265/1992 Sb. , ani v úpravě řízení podle části páté o. s. ř. Zákon č. 265/1992 Sb. [s účinností od 1. 1. 2014 již zrušený a nahrazený zákonem č. 256/2013 Sb. , o katastru nemovitostí (katastrální zákon)] neřešil otázku opakovaného podávání návrhu na zápis práva do katastru nemovitostí a takové jednání nebylo ani implicitně vyloučeno úpravou opravných prostředků proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu v § 5 odst. 4 tohoto zákona. Podle tohoto ustanovení, jak bylo po 1. 1. 2003 konstantně vykládáno, nebylo přípustné odvolání, nýbrž bylo možné podat rovnou žalobu podle části páté o. s. ř. (viz usnesení zvláštního senátu zřízeného dle zákona č. 131/2002 Sb. , o rozhodování některých kompetenčních sporů, sp. zn. Konf 64/2005 ze dne 14. 8. 2006, publ. pod č. 967/2006 Sb. NSS a dostupné též z http://www.nssoud.cz). Nicméně například až do novely tohoto ustanovení provedené zákonem č. 349/2011 Sb. , účinným od 1. 1. 2012 (tj. nikoliv v době, kdy stěžovatelé v roce 2007 podali návrh na vklad svého práva do katastru nemovitostí a kdy o katastrální úřad o návrhu rozhodoval), nebylo vyloučeno ani použití mimořádných opravných prostředků podle správního řádu. Tím spíše není důvod vylučovat možnost opakovaného podání návrhu na zápis práva, včetně vklad vlastnického práva, do katastru nemovitostí, pokud byl předešlý totožný návrh zamítnut, a tedy nedošlo k založení vlastnického práva. Ostatně správní rozhodnutí dotýkající se práv či povinností osob jsou zásadně spojena s možností uplatnění opravných prostředků (řádných nebo mimořádných) či jiných prostředků nápravy (typicky žaloba k soudu); právní úprava a vymezení prostředků nápravy tedy obecně nijak nekoliduje s možností domáhat se ve správním řízení opakovaně přiznání určitého práva, pokud dřívější návrh či žádost o přiznání práva byly zamítnuty. Není přitom důvod pro jiný náhled, jedná-li se o správní řízení ve věci, která vyplývá ze vztahů soukromého práva, či u nějž je standardním prostředkem nápravy žaloba podle části páté o. s. ř.

34. Ani žádné ustanovení zmíněné části páté o. s. ř. totiž nevylučuje závěr o možnosti podání opakovaného návrhu na vklad práva do katastru nemovitostí, byl-li dříve takový návrh katastrálním úřadem zamítnut. Ustanovení § 247 odst. 2 o. s. ř. pouze před podáním žaloby vyžaduje včasné vyčerpání řádných opravných prostředků; což ovšem v důsledku znamená, že i při podání žaloby zůstává zachován prostor pro použití mimořádných opravných prostředků (srov. též Drápal, L., Bureš, J. a kol. Občanský soudní řád II. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 2010) a v případě zamítavého rozhodnutí správního orgánu i pro využití možnosti opakovaného podání návrhu ve věci. Ostatně shodná úprava platí i pro žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podávanou v režimu správního soudnictví [viz § 68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb. , soudního řádu správního]. Lze pak sice přisvědčit Nejvyššímu soudu, že možnost opakovaného podání návrhu, který byl dříve správním orgánem zamítnut, vede v důsledku k opakovanému otevření lhůty k podání žaloby, bude-li i tento nový návrh opět zamítnut; tato skutečnost ovšem sama o sobě neodůvodňuje zavržení oné možnosti, kterou poskytuje zákonodárce a konstantně se na ní shoduje i právní doktrína a soudní praxe. Pokud pak je ve hře také postavení, práva či zájmy třetích osob, jejich ochranu je třeba zajišťovat zejména prostřednictvím dodržování základních zásad činnosti správních orgánů, v nichž se zrcadlí i ústavní principy předvídatelnosti práva a ochrany důvěry v právo a právní akty veřejné moci (viz také bod 28 výše).

35. Ústavní soud tak shrnuje, že aniž je zpochybňována obecná procesní zásada non bis in idem jako taková, lze konstatovat, že současný správní řád upravuje institut překážky věci pravomocně rozhodnuté (§ 48 odst. 2) a v souladu s dlouhodobou právní doktrínou i soudní praxí jej výslovně spojuje toliko s rozhodnutími pozitivními, a nikoli s rozhodnutími negativními, jimiž správní orgán zamítl žádost či návrh účastníka řízení. Za této situace nelze judikatorně nad rámec zákonné úpravy rozšířit použití této překážky správního řízení i na věci, v nichž dříve došlo k zamítnutí téhož návrhu či žádosti účastníka řízení. Takový postup by znamenal nepřípustné omezení přístupu účastníka k právním prostředkům ochrany jeho práv či zájmů, které jde zřejmě nad rámec zákona, respektive proti zákonu, a tedy by zakládal porušení práva na soudní a jinou právní ochranu zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny. To platí i v případě řízení o návrhu na vklad práva do katastru nemovitostí; rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí takového návrhu tudíž nebrání pozdějšímu projednání opakovaného (shodného) návrhu a rozhodnutí o něm.

36. V posuzovaném případě tak rozhodnutí městského soudu o zastavení řízení ve věci vkladu vlastnického práva stěžovatelů do katastru nemovitostí z důvodu překážky věci pravomocně rozhodnuté, jakož i na něj navazující rozhodnutí vrchního soudu a Nejvyššího soudu porušila ústavně zaručené právo stěžovatelů na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.

B. Ostatní námitky stěžovatelů

37.  Mimo vadné interpretace a aplikace překážky věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení vyčítali stěžovatelé obecným soudům také další pochybení: nesouhlasili s  posouzením namítané nicotnosti rozhodnutí katastrálního úřadu z roku 2003, namítali podjatost senátu Nejvyššího soudu a poukazovali na procesní pochybení v řízení před správním orgánem i před soudy. Tyto námitky Ústavní soud shledal zjevně neopodstatněnými.

38. K otázce namítané nicotnosti rozhodnutí katastrálního úřadu z roku 2003 Ústavní soud v prvé řadě konstatuje, že s ohledem na shora uvedený závěr o neexistenci překážky věci pravomocně rozhodnuté ve vkladovém řízení o návrhu stěžovatelů, který podali v roce 2007, se otázka nicotnosti předchozího rozhodnutí katastrálního úřadu z roku 2003 stává zcela irelevantní. Mimoto lze souhlasit se závěrem Nejvyššího soudu uvedeným v jeho napadeném usnesení, že tato otázka byla dostatečně posouzena v předcházejícím rozhodnutí vrchního soudu.

39. Opodstatnění nemá ani stížnostní námitka podjatosti soudců Nejvyššího soudu.  Stěžovatelé neuvedli dostatečné skutečnosti zavdávající pochybnosti o nepodjatosti dotčených soudců Nejvyššího soudu; netvrdili žádné konkrétní okolnosti vztahu soudců k nim, jejich zástupcům či přímo k řešené věci, z nichž by bylo možno objektivně dovodit pochybnosti o nepodjatosti soudců. Důvodem k vyloučení soudců totiž zásadně nemůže být jejich postup v řízení o projednávané věci ani jejich rozhodování v jiných věcech - tedy ani jimi zastávané a v jejich rozhodovací praxi vyjádřené právní názory, byť s nimi účastník řízení nesouhlasí (srov. např. usnesení sp. zn. I. ÚS 1768/15 ze dne 28. 1. 2016, usnesení sp. zn. II. ÚS 23/14 ze dne 4. 3. 2014 či, ve vztahu k soudcům Ústavního soudu, usnesení sp. zn. IV. ÚS 3140/12 ze dne 13. 9. 2012). Obecně není ani vyloučeno opakované rozhodování soudce o opravném prostředku podaném v téže věci (tj. opakované rozhodování soudce v téže instanci, a contrario § 14 odst. 2 o. s. ř.; viz také Lavický, P. a kol. Občanský soudní řád (§ 1 až 250l). Řízení sporné. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2016, s. 61-62).

40. Konečně Ústavní soud neshledal v dosavadním postupu obecných soudů ani jiné pochybení porušující právo stěžovatelů na spravedlivý proces, včetně aspektu rovnosti stran a možnosti se vyjádřit k argumentaci protistrany (vedlejší účastnice řízení). Ostatně v důsledku nynějšího nálezu bude opět vedeno řízení před obecnými soudy, kde stěžovatelé budou znovu moci přednášet argumentaci ve svůj prospěch a rozporovat argumenty a tvrzení vedlejší účastnice, jakož i odůvodnění jimi kritizovaného rozhodnutí katastrálního úřadu z roku 2010. Z právě popsaného důvodu se Ústavní soud rovněž nemohl nyní zabývat námitkami stěžovatelů vůči tomuto rozhodnutí katastrálního úřadu a jeho posouzení; věc musí být nejdříve projednána obecnými soudy. Proto též v řízení o ústavní stížnosti nemohlo být shledáno namítané porušení práva stěžovatelů na ochranu vlastnictví, včetně legitimního očekávání ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod; zatím totiž není zřejmé, zda jsou stěžovatelé v daném případě jeho nositeli, a touto otázkou se nejprve musí zabývat obecné soudy.

IV. Závěr

41. Ústavní soud dospěl k závěru, že napadenými usneseními Nejvyššího soudu, Vrchního soudu v Praze a Městského soudu v Praze došlo k porušení ústavně zaručeného práva stěžovatelů na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť soudy v daném případě nepřípustně interpretovaly a aplikovaly institut překážky věci rozhodnuté a zastavily řízení o vkladu práva stěžovatelů do katastru nemovitostí z důvodu, který zákon nestanoví a který jde nad rámec zákona.

42. Ústavní soud proto ústavní stížnosti v této části vyhověl a zrušil napadená usnesení Nejvyššího soudu, Vrchního soudu v Praze a Městského soudu v Praze v souladu s § 82 odst. 1 a odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. , o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").

43. Ve zbývající části ústavní stížnosti byl napaden rozsudek Nejvyššího soudu č. j. 21 Cdo 3207/2014-287 ze dne 17. 9. 2015, jímž byly zrušeny předchozí rozsudky vrchního soudu a městského soudu a věc vrácena městskému soudu k dalšímu řízení. Přestože právě v tomto rozhodnutí byl vysloven právní názor, který Ústavní soud v nynějším nálezu zkritizoval, a na základě tohoto kasačního rozhodnutí posléze došlo k zastavení řízení ve věci vkladu práva stěžovatelů do katastru nemovitostí, Ústavní soud připomíná, že kasační rozhodnutí obecných soudů ruší pouze v případech, kdy je to nezbytné pro ochranu základních práv nebo svobod stěžovatelů; jinak takovou část ústavní stížnosti odmítá jako nepřípustnou ve smyslu § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu [srov. nález sp. zn. II. ÚS 2371/11 ze dne 18. 9. 2012 (N 159/66 SbNU 373), body 37-39; a související nález sp. zn. Pl. ÚS 29/11 ze dne 21. 2. 2012 (N 34/64 SbNU 361; 147/2012 Sb. ), body 26-30; nález sp. zn. IV. ÚS 1085/14 ze dne 9. 12. 2014 (N 220/75 SbNU 475), bod 16; či nález sp. zn. I. ÚS 190/15 ze dne 13. 9. 2016 (N 171/82 SbNU 657), body 18 a 59]. V nyní posuzovaném případě není zrušení kasačního rozhodnutí Nejvyššího soudu nezbytné pro ochranu základních práv a svobod stěžovatelů; v tomto ohledu postačuje zrušit navazující rozhodnutí obecných soudů. V dalším řízení budou obecné soudy vázány právním názorem Ústavního soudu vysloveným v tomto nálezu. Z uvedeného důvodu byla ústavní stížnost v části napadající rozsudek Nejvyššího soudu odmítnuta jako nepřípustná podle § 43 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.