(Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky č.j. 30 Cdo 1646/2019-205 ze dne 27.1.2021)

Nejvyšší soud rozhodl v právní věci žalobce J. H., nar. XY, bytem XY, zastoupeného Mgr. J.G., advokátkou se sídlem v Ch., proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra, se sídlem v P., o zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 10 C 205/2016, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 11. 2018, č. j. 68 Co 213/2018-162, tak, že dovolání se zamítá.

Z odůvodnění:

I. Dosavadní průběh řízení

1. Žalobce se žalobou domáhal na žalované zaplacení částky 543 113 Kč s příslušenstvím jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu měla vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu spočívajícího v nepřiměřené délce řízení o poskytnutí informací, které se týkaly kontroly veřejné správy, přičemž mimo jiné požadoval poskytnutí informací o odměnách, jež obdrželi vedoucí pracovníci Úřadu městské části Praha 6. Tyto informace byly žalobci poskytnuty po 956 dnech, namísto zákonné lhůty 15 dnů. Nemajetková újma vzniklá žalobci spočívá ve stavu nejistoty ohledně výsledku řízení, do níž byl žalobce právě v důsledku nepřiměřeně dlouze vedeného řízení uveden a v níž byl udržován.

2. Obvodní soud pro Prahu 7 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 30. 1. 2018, č. j. 10 C 205/2016-148, zastavil řízení co do zaplacení částky 543 113 Kč s příslušenstvím (výrok I), zamítl žalobu se žalobním návrhem, aby žalovaná byla povinna zaplatit žalobci částku 98 040 Kč s příslušenstvím (výrok II) a uložil žalobci zaplatit žalované na nákladech řízení částku 1 200 Kč (výrok III).

3. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem změnil rozsudek soudu prvního stupně ve výroku o zastavení řízení pod bodem I tak, že se řízení co do částky 98 000 Kč s příslušenstvím nezastavuje, dále v zamítavém výroku o věci samé pod bodem II rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a ve výroku o náhradě nákladů řízení mezi účastníky pod bodem III jej změnil tak, že výše nákladů řízení činí 1 500 Kč, jinak jej potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu). Odvolací soud také vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů odvolacího řízení (výrok II rozsudku odvolacího soudu).

4. Soud prvního stupně učinil ve věci následující závěr o skutkovém stavu. Žalobce se domáhá náhrady nemajetkové újmy s tím, že dne 4. 4. 2013 podal u Úřadu městské části Praha 6 žádost o informace, které se týkaly kontroly veřejné správy, přičemž mimo jiné požadoval poskytnutí informací o odměnách, jež obdrželi vedoucí pracovníci Úřadu městské části Praha 6. Rozhodnutím o odmítnutí části žádosti o informace ze dne 15. 4. 2013, č. j. MCP6 027310/2013, bylo rozhodnuto o tom, že se žalobci neposkytují informace o konkrétní výši odsouhlasených odměn přiznaných jednotlivým vedoucím pracovníkům. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 23. 4. 2013 odvolání a téhož dne podal i stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace. Magistrát hlavního města Prahy rozhodnutím ze dne 16. 5. 2013, č. j. PR/OKC/3/084/2013, potvrdil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 6 a odvolání žalobce zamítl. Žalobce podal žalobu k Městskému soudu v Praze, jenž rozhodnutím ze dne 1. 7. 2015, č. j. 3 A 80/2013-97, které nabylo právní moci dne 21. 9. 2015, rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy zrušil a věc mu vrátil k dalšímu projednání. Magistrát hlavního města Prahy poté rozhodnutím ze dne 20. 10. 2015 zrušil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 6 a nařídil poskytnout požadované informace. Tyto informace byly žalobci poskytnuty až dne 16. 11. 2015, tedy po 956 dnech. Soud prvního stupně dále uvedl, že žalobce vzal žalobu co do částky 543 113 Kč s příslušenstvím zpět s tím, že nadále požaduje zadostiučinění ve výši 98 040 Kč s příslušenstvím.

5. Soud prvního stupně nejprve zastavil řízení co do částky 543 113 Kč s příslušenstvím. Po právní stránce následně věc posoudil tak, že poskytování informací o výši odměn přiznaných vedoucím pracovníkům se týká samostatné působnosti územně samosprávných celků. Za takové situace dospěl soud prvního stupně k závěru, že žalovaná není ve sporu pasivně legitimována. Soud prvního stupně se dále zabýval povahou žalobcem uplatněného nároku. V této souvislosti uvedl, že žalobcem uplatněný nárok na odškodnění nemajetkové újmy za nepřiměřenou délku řízení sestává z dílčích nároků, a to z nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé nepřiměřenou délkou řízení vedeného u Městského soudu v Praze, tento však žalobce nepožadoval, a z nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí správními orgány. K nároku na poskytnutí zadostiučinění z titulu nepřiměřené délky správního řízení pak soud prvního stupně uzavřel, že k průtahům ve správním řízení nedošlo.

6. Odvolací soud vycházel se shodných skutkových zjištění jako soud prvního stupně. Odvolací soud nejprve k námitce žalobce ohledně procesního postupu soudu prvního stupně, který neměl nijak reflektovat návrh žalované na přistoupení Městské části Praha 6 a Hlavního města Prahy do řízení jakožto vedlejších účastníků, uvedl, že žalovaná skutečně navrhla přistoupení uvedených dvou subjektů do řízení jakožto vedlejších účastníků, zjevně dle obsahu podání na straně žalované, nicméně tak učinila podmíněným způsobem, když uvedla, že tak činí pro případ, že soud prvního stupně neshledá na straně žalované nedostatek pasivní legitimace. Odvolací soud proto konstatoval, že soud prvního stupně správně podle § 41a odst. 2 o. s. ř. k uvedenému návrhu žalované nepřihlížel. Po právní stránce odvolací soud shledal odvolání žalobce důvodným ohledně výtky, že bylo o části předmětu řízení rozhodnuto dvakrát, neboť žalobce skutečně vzal žalobu zpět jen částečně s tím, že nadále požadoval přiznání zadostiučinění ve výši 98 040 Kč s příslušenstvím. Soud prvního stupně však přistoupil jak k zastavení řízení zcela (výrok I rozsudku soudu prvního stupně), tak i k věcnému posouzení nároku žalobce na poskytnutí zadostiučinění částkou 98 040 Kč s příslušenstvím (výrok II rozsudku soudu prvního stupně). Odvolací soud se dále ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně o absenci pasivní legitimace žalované v daném sporu, žalovaná tedy není subjektem, kterému svědčí hmotněprávní povinnosti odpovídající žalobcem tvrzenému hmotněprávnímu oprávnění. Pro posouzení pasivní věcné legitimace je podle odvolacího soudu v daném případě stěžejní, zda se informace poskytované podle zákona č. 106/1999 Sb. , o svobodném přístupu k informacím, orgány územního samosprávného celku týkají přenesené či samostatné působnosti územního samosprávného celku. Je tak nutné se zabývat charakterem požadovaných informací, tedy zda se tyto informace týkají přenesené nebo samostatné působnosti územního samosprávného celku a zda tak orgány územního samosprávného celku poskytují tyto informace v samostatné či přenesené působnosti, a teprve na tomto podkladě lze posoudit odpovědnost za škodu, respektive újmu a nesprávný úřední postup v řízení podle zákona č. 106/1999 Sb. Pro určení působnosti územního samosprávného celku je vždy rozhodující zákon upravující problematiku poskytované informace, neboť pokud takový zákon sice upravuje působnost územního samosprávného celku, ale již nestanoví, zda jde o působnost samostatnou či přenesenou, pak jde vždy o činnost patřící do působnosti samostatné. Žalobce požadoval poskytnutí informací o odměnách, které obdrželi vedoucí pracovníci Úřadu městské části Praha 6, tedy šlo zjevně o informaci týkající se samostatné působnosti městské části. Jelikož se v případě žalobce jednalo o samostatnou působnost územních samosprávných celků při poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb. , je dána odpovědnost územních samosprávných celků jak za případnou škodu způsobenou při výkonu veřejné moci svěřené jim zákonem v rámci samostatné působnosti, tak i za vzniklou nemajetkovou újmu podle § 1 odst. 2 a 3 zákona č. 82/1998 Sb. , o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb. , o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“) a nikoliv žalované. Odvolací soud se proto dále pro nadbytečnost nezabýval dalšími důvody, pro které soud prvního stupně neshledal žalobou uplatněný nárok oprávněným.

II. Dovolání a vyjádření k němu

7. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce dovoláním v části výroku I, v níž byl potvrzen zamítavý výrok rozsudku soudu prvního stupně o věci samé pod bodem II a změněn výrok rozsudku soudu prvního stupně o náhradě nákladů řízení pod bodem III, a rovněž v rozsahu výroku II. V dovolání žalobce uvedl, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci.

8. Žalobce v dovolání předkládá otázky týkající se odpovědnosti žalované za způsobenou škodu, tedy pasivní legitimace žalované ve sporu, o nichž se domnívá, že dosud nebyly v judikatuře dovolacího soudu vyřešeny. Táže se, zda Magistrát hlavního města Prahy v řízení o poskytnutí informací dle zákona č. 106/1999 Sb. vystupuje jako orgán nadřízený a koná takto v samostatné či přenesené působnosti, zda se odvíjí hodnocení působnosti Magistrátu hlavního města Prahy jako nadřízeného orgánu od toho, že informace byly poskytovány povinným orgánem – tedy orgány městských částí hlavního města Prahy – v samostatné či přenesené působnosti, a zda v případě, že Magistrát hlavního města Prahy v řízení o poskytnutí informací dle zákona č. 106/1999 Sb. vystupuje jako nadřízený orgán povinného orgánu, je za škodu vzniklou činností Magistrátu hlavního města Prahy odpovědný stát, tedy zda je stát v řízeních o náhradu takto způsobené škody pasivně legitimován. Žalobce je toho názoru, že pokud Magistrát hlavního města Prahy plní úkoly nadřízeného orgánu, pak tak činí v přenesené působnosti, neboť ve smyslu § 81 odst. 3 písm. a) zákona č. 131/2000 Sb. , o hlavním městě Praze a § 16 zákona č. 106/1999 Sb. jako nadřízený orgán přezkoumává rozhodnutí vydaná ve správním řízení, přičemž rozhodnutí jsou vydávána v režimu správního řízení a přezkum rozhodnutí je prováděn ve správním soudnictví. Z tohoto důvodu je namístě postupovat podle § 1 odst. 1 OdpŠk s tím, že v daném případě je odpovědnost na státu, nikoliv na samosprávném územním celku.

9. Odvolací soud se dále podle žalobce odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu při posouzení otázky vzniku nemajetkové újmy. Žalobce nesouhlasí se závěrem soudu, že k prokázání samotného vzniku nemajetkové újmy musí žalobce prokázat konkrétní význam poskytované informace pro jeho osobu. Závěr odvolacího soudu, že žalobce sice uvedl, jaký vliv měl postup správních orgánů na jeho psychickou sféru, neuvedl však, a ani neprokázal, jaký konkrétní význam měla pro něj informace o poskytnutí konkrétně výše odsouhlasených odměn přiznaných jednotlivým vedoucím pracovníkům Úřadu městské části Praha 6, a proto neprokázal vznik škody a její výši, je podle žalobce nesprávný. Pokud žalobce popsal, jaké jednání správních orgánů mělo negativní vliv na jeho psychiku a v jakém rozsahu, je na soudu, aby objektivně posoudil, zda se žalobce mohl cítit poškozen, tedy zda by se na místě žalobce v takovém případě mohla cítit poškozena kterákoli jiná osoba. Toto hodnocení nebylo provedeno a bylo vyžadováno prokázání důležitosti otázky veřejného zájmu, kdy důležitost je dána sama o sobě tím, že se jedná o veřejný zájem.

10. Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla k tvrzení žalobce, že se odvolací soud nezabýval prokázáním samotného vzniku nemajetkové újmy, že odvolací soud konstatoval, že soud prvního stupně si pro své rozhodnutí opatřil dostatek důkazů, ze kterých čerpal správná a pro rozhodnutí o věci samé plně postačující zjištění a takto zjištěný skutkový stav posoudil věcně správně i po stránce právní. Žalovaná se tak zcela ztotožnila s rozhodnutím a argumentací odvolacího soudu a Nejvyššímu soudu navrhla, aby v případě, že dovolání shledá přípustným, dovolání zamítl. Žalovaná současně poukázala na to, že v obdobné věci rozhodoval následně jiný odvolací senát Městského soudu v Praze, který svým rozsudkem ze dne 31. 1. 2019, sp. zn. 22 Co 2/2019, potvrdil rozhodnutí Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 11. 10. 2018, sp. zn. 30 C 117/2017, kterým byla žaloba téhož žalobce proti žalované zamítnuta také z důvodu nedostatku pasivní věcné legitimace.

III. Přípustnost dovolání

11. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb. , občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II zákona č. 296/2017 Sb. ), dále jen „o. s. ř.“.

12. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované ustanovením § 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval přípustností dovolání.

13. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.

14. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.

15. S ohledem na níže uvedený závěr o absenci pasivní věcné legitimace na straně žalované, nemůže přípustnost dovolání založit druhá dovolací otázka týkající se vzniku újmy na straně žalobce, neboť na ní ve smyslu § 237 o. s. ř. napadené rozhodnutí nestojí.

16. Dovolání je přípustné pro řešení prvé otázky, zda Magistrát hlavního města Prahy v posuzovaném řízení vystupoval při přezkumu rozhodnutí orgánu městské části v přenesené nebo samostatné působnosti, neboť tato otázka dosud nebyla v judikatuře Nejvyššího soudu vyřešena.

IV. Důvodnost dovolání

17. Podle čl. 105 Ústavy lze výkon státní správy svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon.

18. Ustanovení § 1 odst. 1 a 3 OdpŠk, zakládá objektivní odpovědnost státu, který za podmínek stanovených tímto zákonem odpovídá za škodu i nemajetkovou újmu způsobenou při výkonu státní moci.

19. Podle § 3 odst. 1 písm. c) OdpŠk stát odpovídá za škodu, kterou způsobily orgány územních samosprávných celků, pokud ke škodě došlo při výkonu státní správy, který na ně byl přenesen zákonem nebo na základě zákona (dále jen "územní celky v přenesené působnosti").

20. Podle § 19 OdpŠk územní celky v samostatné působnosti odpovídají za škodu, kterou způsobily při výkonu veřejné správy a) nezákonným rozhodnutím, b) nesprávným úředním postupem.

21. Podle § 33 zákona o hlavním městě Praze, pokud zvláštní zákon upravuje působnost hlavního města Prahy a nestanoví, že jde o samostatnou působnost či o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti hlavního města Prahy (odst. 1). Pokud zvláštní zákon upravuje působnost městské části a nestanoví, že jde o samostatnou působnost či o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti městské části (odst. 2).

22. Podle § 81 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze, Magistrát v samostatné působnosti hlavního města Prahy plní úkoly uložené zastupitelstvem hlavního města Prahy nebo radou hlavního města Prahy. Magistrát rozhoduje v samostatné působnosti v případech stanovených tímto zákonem nebo zvláštním zákonem.

23. Podle § 81 odst. 3 písm. a) zákona o hlavním městě Praze, Magistrát vykonává přenesenou působnost hlavního města Prahy, není-li tímto nebo zvláštním zákonem svěřena jiným orgánům hlavního města Prahy. Magistrát přezkoumává rozhodnutí vydaná orgány městských částí ve správním řízení nebo podle zákona upravujícího správu daní a poplatků, pokud není zákonem tato působnost svěřena zvláštnímu orgánu nebo zvláštní zákon nestanoví jinak.

24. Podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce.

25. Podle § 16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím nadřízený orgán rozhodne o odvolání do 15 dnů ode dne předložení odvolání povinným subjektem. Lhůta pro rozhodnutí o rozkladu je 15 pracovních dnů ode dne doručení rozkladu povinnému subjektu. Lhůtu nelze prodloužit.

26. V rozsudku ze dne 2. 7. 2007, č. j. 4 As 56/2006-56, Nejvyšší správní soud shledal, že odpověď na otázku, do jaké působnosti obcí (samostatné či přenesené) má být zařazeno vlastní rozhodování o poskytnutí informací, je nutno hledat ve výkladu samotného zákona o svobodném přístupu k informacím. Tím, že zákon o svobodném přístupu k informacím za povinné subjekty označil orgány, které agendu, k níž se požadované informace vztahovaly, věcně vyřizovaly (byla náplní jejich působnosti), nepřímo učinil povinnost k poskytování takových informací „součástí“ obsahu dané působnosti těchto orgánů. Z toho pak vyplývalo, či bylo nutno dovodit, že rozhodování o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací ve věcech samostatné působnosti obcí bylo výkonem samostatné působnosti, a rozhodování o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací ve věcech přenesené působnosti obcí bylo výkonem přenesené působnosti (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2007, sp. zn. 4 As 56/2006 a ze dne 23. 7. 2008, sp. zn. 4 As 13/2008).

27. Stejný závěr plyne i z odborné literatury, podle které v případě územních samosprávných celků (obcí a krajů) je pro určení, kdo je povinným subjektem (a jeho nadřízeným orgánem) a v jaké působnosti jsou informace poskytovány, respektive žádosti o informace vyřizovány, klíčové rozlišení, zda se informace týkají samostatné působnosti územního samosprávného celku, nebo působnosti přenesené (tj. výkonu státní správy v přenesené působnosti). Samostatné působnosti se týkají například informace o nakládání s majetkem obce, zřizování a rušení příspěvkových organizací a organizačních složek obce, poskytování dotací aj. Přenesené působnosti se týkají informace o přeneseném výkonu státní správy, například na úseku stavebního a územního rozhodování, živnostenském, ochrany životního prostředí atd. Ve vztahu k samostatné působnosti je přitom jediným (jedním) povinným subjektem územní samosprávný celek, nikoli jeho jednotlivé orgány (srov. JELÍNKOVÁ, J. K. § 2. In: JELÍNKOVÁ, J., TUHÁČEK, M. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017).

28. Ustanovení § 81 odst. 3 písm. a) a b) zákona o hlavním městě Praze upravuje postavení Magistrátu hlavního města Prahy jako nadřízeného správního úřadu příslušného k přezkoumávání rozhodnutí vydaných orgány městských částí primárně ve správním řízení (zákon upravující správu daní a poplatků není v této věci použitelný). V této souvislosti však nelze pominout samostatnou procesní úpravu postupu povinných subjektů při rozhodování o žádostech o poskytnutí informací, která je nezávislá na správním řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. 6 Ans 16/2012, bod 45), a to včetně postupu v odvolacím řízení (srov. § 16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím). Za situace, kdy zákon nestanoví výslovně, že by orgány samosprávy měly vykonávat přenesenou státní správu, rozhodují-li o odvolání proti rozhodnutí, kterým nebyly žadateli poskytnuty požadované informace ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. , spadající věcně do výkonu působnosti samostatné (srov. čl. 105 Ústavy ve spojení s § 33 zákona o hlavním městě Praze), nelze než dovodit, že i přezkum je v takovém případě výkonem samostatné působnosti, jak bylo výše vysvětleno.

29. S odvolacím soudem lze proto souhlasit v tom, že žalobcem požadované informace o odměnách, které obdrželi vedoucí pracovníci Úřadu městské části Praha 6, se týkaly samostatné působnosti Městské části pro Prahu 6. Jestliže rozhodování o poskytnutí informací o odměnách vedoucích pracovníků Úřadu městské části Praha 6 tímto orgánem spadá do samostatné působnosti, pak i odvolací přezkum Magistrátem hlavního města Prahy se odehrává v rámci výkonu téže působnosti. Přezkoumával-li tedy Magistrát hlavního města Prahy k odvolání žalobce rozhodnutí Úřadu městské části Praha 6 o neposkytnutí požadovaných informací spadajících do samostatné působnosti, postupoval rovněž v režimu samostatné působnosti.

30. Pro úplnost je možno odkázat na usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 5. 2019, sp. zn. II. ÚS 1395/19, který dospěl ke shodnému závěru, jaký je výše uveden.

31. Podle § 19 OdpŠk tak za újmu způsobenou nesprávným úředním postupem Magistrátu hlavního města Prahy odpovídá územní samosprávný celek. Závěr odvolacího soudu o absenci pasivní legitimace žalované v daném sporu je proto z uvedeného důvodu správný.

32. Z výše vyložených důvodů považoval dovolací soud rozsudek odvolacího soudu za věcně správný, a proto dovolání podle § 243d písm. a) o. s. ř. zamítl.