Správní vyhoštění osoby bez státní příslušnosti

Nejvyšší správní soud rozhodl v právní věci žalobkyně: G. G., zast. Mgr. Ing. J.P., LL.M. eur., advokátem se sídlem P., proti žalované: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem P., proti rozhodnutí žalované ze dne 10. 7. 2017, č. j. CPR-3301-2/ČJ-2017-930310¬V234, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 9. 2017, č. j. 4 A 81/2017 -20, tak, že rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 9. 2017, č. j. 4 A 81/2017 -20, se zrušuje. Rozhodnutí Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, ze dne 10. 7. 2017, č. j. CPR-3301-2/ČJ-2017-930310-V234, se zrušuje a věc se vrací žalované k dalšímu řízení. 

Z odůvodnění : 

[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla dle § 78 odst. 7 zákona 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta její žaloba proti shora označenému rozhodnutí žalované. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto její odvolání proti rozhodnutí Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, odboru cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort (dále jen „správní orgán prvního stupně“), ze dne 22. 12. 2016, č. j. KRPA-434000-47/ČJ-2016-000022 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). 

[2] Prvostupňovým rozhodnutím bylo stěžovatelce dle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 9. zákona 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky ao změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), uloženo správní vyhoštění a zároveň jí byla stanovena doba čtyř let, po kterou jí nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie (dále jen „EU“). Doba k vycestování z území České republiky jí byla stanovena v délce 30 dnů od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. Počátek doby, po kterou jí nelze umožnit vstup na území členských států EU, byl stanoven v souladu s § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců od okamžiku, kdy pozbude oprávnění k pobytu na území České republiky (dále jen „ČR“). 

I. Vymezení věci 

[3] Předmětem sporu je zejména zodpovězení následujících otázek: (1) zda je správní vyhoštění stěžovatelky – coby osoby bez státní příslušnosti s trvalým pobytem na území Lotyšské republiky –z území ČR právně a fakticky uskutečnitelné právě na území Lotyšské republiky jako jiného členského státu EU a (2) zda je vyhoštění na dobu čtyř let přiměřené s ohledem na rodinný a soukromý život stěžovatelky v ČR. 

[4] Dle závěrů správních orgánů stěžovatelka mařila výkon soudních rozhodnutí, neboť opakovaně nerespektovala trest vyhoštění z území ČR, který jí byl uložen za majetkovou trestnou činnost (přečin krádeže – v podrobnostech viz odstavec [15] níže). Stěžovatelce zanikla platnost povolení k trvalému pobytu na území ČR ex lege a v období ode dne 4. 10. 2012 do dne 4. 10. 2017 byla vedena v Evidenci nežádoucích osob. Svým jednáním naplnila důvody pro uložení správního vyhoštění dle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 9. zákona o pobytu cizinců. Toto opatření shledaly správní orgány jako přiměřené, neboť veřejný zájem na ukončení pobytu stěžovatelky v ČR převažuje s ohledem na intenzitu porušení právních předpisů nad zásahem do jejího soukromého a rodinného života. 

[5] V žalobě namítala, že napadené správní rozhodnutí jí ukládá povinnost opustit území členských států EU a po dobu čtyř let se na něm nezdržovat. Stěžovatelka je však osobou bez státní příslušnosti a má povolen pobyt pouze na území Lotyšské republiky, tedy členského státu EU. Nemá se kam jinam vrátit a správní vyhoštění je proto v jejím případě právně i fakticky neuskutečnitelné a nelze se mu podrobit. Dále namítla, že správní vyhoštění je nepřiměřené s ohledem na její rodinný a soukromý život, který se realizuje v ČR, v Lotyšské republice nemá žádné vazby. Též konstatovala, že správní orgány řádně nezdůvodnily výměru správního vyhoštění, z jejich rozhodnutí totiž není patrné, jaké přitěžující a jaké polehčující okolnosti vzaly v úvahu. 

[6] Městský soud k námitkám stěžovatelky uvedl, že správní orgán prvního stupně před uložením vyhoštění zjišťoval její pobytový status v Lotyšské republice. Zjistil, že disponuje lotyšským cestovním dokladem platným do roku 2022, který se vydává osobám bez lotyšské státní příslušnosti a je rovnocenný povolení k trvalému pobytu. Tento doklad opravňuje jeho držitele k opětovnému vstupu a k pobytu v Lotyšské republice. Napadené správní rozhodnutí má proto za důsledek, že stěžovatelka se může vrátit do Lotyšské republiky, kde má povolený pobyt, již však nemůže po stanovenou dobu vstoupit na území jiných členských států EU. Soud za této situace neshledal rozpor se zákonem o pobytu cizinců či nerealizovatelnost správního vyhoštění. 

[7] Dále se ztotožnil s hodnocením správních orgánů ohledně rodinných a soukromých vazeb stěžovatelky na území ČR. Stěžovatelka nemá v ČR stálé bydliště, nežije zde se svými rodinnými příslušníky. K žádné osobě nemá vyživovací povinnost a ani o ni nikdo z příbuzných nepečuje. Vycestováním stěžovatelky do Lotyšské republiky, kde má na rozdíl od ČR povolení k pobytu, nedojde k nepřiměřenému zásahu do jejího života. Správní orgány rovněž dostatečně zdůvodnily délku správního vyhoštění – přihlédly k pobytové historii stěžovatelky ak úmyslným trestným činům, za které byla potrestána trestními příkazy v letech 2012 až 2016. Stěžovatelka nemá v ČR vytvořeno pracovní či sociální zázemí a jako fyzická osoba tu bez pobytového oprávnění ani nemůže legálně pracovat. Při stanovení výměry uloženého vyhoštění vzaly správní orgány v potaz veškeré relevantní okolnosti. 

II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalované 

[8] Stěžovatelka napadá rozsudek městského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř.s. Navrhuje zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení, případně i zrušení rozhodnutí žalované a prvostupňového rozhodnutí. 

[9] Má za to, že právní závěry městského soudu jsou nesprávné a jsou založeny na nedostatečných skutkových zjištěních. Tak jako v žalobě upozorňuje na to, že napadená správní rozhodnutí jsou nicotná, neboť ji zavazují k neuskutečnitelné povinnosti. Stěžovatelka se nemůže podrobit vyhoštění z území členských států EU v situaci, kdy jediným státem, kam se může vrátit, je Lotyšská republika. Ta je členským státem EU a správní orgány návrat stěžovatelky do této země předpokládají. Správní vyhoštění nelze v dané věci uložit. 

[10] Dále tvrdí, že správní vyhoštění je nepřiměřené. Celá rodina stěžovatelky žije v ČR, v Lotyšské republice nikoho nemá, dokonce ani místo, kde by mohla bydlet. Je vysokého věku, trpí depresemi a vysokým krevním tlakem, brzy bude potřebovat péči blízké osoby. 

[11] Nakonec namítá, že správní orgán prvního stupně zvolil zákaz pobytu v délce trvání čtyř let, tedy v horní polovině zákonného rozpětí. Přitěžující okolnosti provázející jednání stěžovatelky musely být početnější než polehčující. Jaké okolnosti správní orgán prvního stupně považoval za přitěžující, jaké za polehčující a jak je při ukládání výměry správního vyhoštění zhodnotil, ovšem z jeho rozhodnutí nevyplývá. 

[12] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že způsob rozhodování správního soudu nehodlá blíže komentovat. Dále odkázala na shromážděný spisový materiál. 

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem 

[13] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). Přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti av rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3a4 s. ř. s.). 

[14] Kasační stížnost je částečně důvodná. 

IIIa. Shrnutí skutkového stavu v posuzované věci 

[15] Nejvyšší správní soud zjistil ze spisového materiálu následující skutečnosti: Stěžovatelka byla kontrolována policejní hlídkou dne 18. 10. 2016 v OC Palladium v Praze 1. Při kontrole bylo zjištěno, že je od roku 2012 vedena v Evidenci nežádoucích osob a nemá v ČR pobytové oprávnění. Byla proto zajištěna, v průběhu zajištění požádala dne 27. 10. 2016 o udělení mezinárodní ochrany. Stěžovatelka byla trestním příkazem Obvodního soudu pro Prahu 4 ze dne 16. 7. 2012, sp. zn. 33 T 86/2012, odsouzena za přečin krádeže podle § 205 odst. 2 zákona 40/2009 Sb., trestního zákoníku, v platném znění (dále jen „trestní zákoník“), k trestu vyhoštění z území ČR ve výměře pěti let. Platnost dosavadního povolení k trvalému pobytu na území ČR zanikla stěžovatelce nabytím právní moci tohoto rozhodnutí ze zákona [viz § 76 písm. b) zákona o pobytu cizinců]. Uložený trest nerespektovala, a proto byla trestním příkazem Obvodního soudu pro Prahu 9 ze dne 28. 1. 2013, sp. zn. 143 T 3/2013, odsouzena za přečin maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání dle § 337 odst. 1 písm. b) trestního zákoníku k podmíněnému trestu odnětí svobody v délce trvání deseti měsíců se zkušební dobou na dva roky. Stěžovatelka nadále pobývala v ČR a trestním příkazem Obvodního soudu pro Prahu 9 ze dne 27. 1. 2016, sp. zn. 103 T 5/2016, byla opětovně odsouzena pro přečin maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání dle § 337 odst. 1 písm. b) trestního zákoníku k samostatnému trestu vyhoštění z území ČR na dobu jednoho roku. Jak je patrné z okolností uvedených výše, ani poté však území ČR neopustila a nadále se zde zdržovala. 

[16] Při výslechu uvedla, že je osobou bez státní příslušnosti. Narodila se na Ukrajině, v roce X se provdala do Lotyšské republiky. Zde zůstala až do rozvodu s manželem v roce 2000. Po rozpadu Sovětského svazu podle svého tvrzení automaticky pozbyla ukrajinské občanství a obdržela lotyšský cestovní pas. Ukrajinu se pokoušela navštívit v roce 2007 a 2014 kvůli nemocným rodičům, avšak byla s ohledem na status osoby bez státní příslušnosti neúspěšná. Nedisponuje žádným dokladem potvrzujícím pozbytí občanství Ukrajiny. Od roku 2000 se zdržuje na území ČR, její rodiče již nežijí, všechny zbývající rodinné příslušníky má v ČR. Na Ukrajině a v Lotyšské republice nemá žádné vazby. 

[17] Správní orgán prvního stupně se s ohledem na výše uvedené okolnosti v průběhu řízení dotazoval orgánů Lotyšské republiky, Ruské federace a Ukrajiny na státní příslušnost stěžovatelky. Z Ukrajiny neobdržel odpověď, podle sdělení Interpolu Moskva stěžovatelka neprochází žádnou centrální správní či policejní evidencí Ruské federace. Orgány Lotyšské republiky (Interpol Riga) potvrdily, že je držitelkou lotyšského pasu č. X, vydaného dne 7. 5. 2012 s platností do dne 6. 5. 2022. Je přihlášena k pobytu v ČR a není občankou Lotyšské republiky, má status „Latvian non-citizen“. Ze sdělení vyplynulo, že osoba s tímto statusem může v Lotyšské republice trvale pobývat, v případě pobytu v zahraničí se může kdykoli vrátit zpět. Taková osoba má stejná práva jako lotyšský občan včetně práv v oblasti sociálního zabezpečení, nemůže pouze volit a pracovat na určitých pozicích ve státní službě. Z pohledu českého práva se tedy jedná o status do jisté míry obdobný trvalému pobytu podle Hlavy IV zákona o pobytu cizinců. 

IIIb. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku městského soudu 

[18] Soud se nejprve zabýval kasačním důvodem dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku městského soudu. Jde o natolik závažnou vadu, že se jí musí Nejvyšší správní soud zabývat z úřední povinnosti, tedy i bez námitky stěžovatelky (srov. § 109 odst. 4 s. ř. s.). Pokud by při tom soud shledal, že napadený rozsudek trpí vadou nepřezkoumatelnosti, musel by jej z tohoto důvodu zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení. 

[19] Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. 

[20] Výše uvedená kritéria napadené rozhodnutí splňuje. Jedná se o srozumitelné rozhodnutí opřené o dostatek relevantních důvodů. Je z něj zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Městský soud vyložil, proč považoval žalobu za nedůvodnou, vypořádal všechny žalobní námitky a jeho závěry jsou podpořeny sice stručnou, avšak srozumitelnou a logickou argumentací. Vycházel ze správního spisu a informací v něm shromážděných. Nadto je nutno zdůraznit, že stěžovatelka uplatňuje tuto námitku jen obecně, aniž by specifikovala, v čem nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spočívá. 

IIIc. K otázce možnosti vyhoštění stěžovatelky jako osoby bez státní příslušnosti 

[21] Stěžovatelka dále namítá, že správní vyhoštění jí vůbec nemohlo být uloženo, neboť se mu nemůže podrobit. Nemůže opustit území členských států EU a zároveň se vrátit do Lotyšské republiky, která je členským státem EU. Stěžovatelka je osobou bez státní příslušnosti a do jiné země (mimo Lotyšské republiky) se navrátit nemůže. Rozhodnutí správních orgánů v dané věci jsou právně či fakticky neuskutečnitelná, a z toho důvodu nicotná. 

[22] Městský soud k této námitce v napadeném rozsudku uvedl, že „v případě žalobkyně je možné uložit správní vyhoštění z území členských států EU s tím, že žalobkyně má možnost se vrátit do Lotyšska, kde má povolen trvalý pobyt. Znamená to, že může pobývat na území Lotyšska, nikoli však na území jiných členských států EU po dobu, po kterou jí správní vyhoštění bylo uloženo. Soud v této situaci žalobkyně nespatřuje rozpor se zákonem o pobytu cizinců ani nerealizovatelnost správního vyhoštění.“ Takové posouzení je však nedostatečné, protože opomíjí specifika případu stěžovatelky. 

[23] V prvé řadě je nutno zodpovědět otázku, zda je správní vyhoštění stěžovatelky – osoby bez státní příslušnosti (tzv. apatridy) – v souladu s právními předpisy, resp. zda výkonem takového opatření nedojde k porušení mezinárodněprávních závazků ČR. Na stěžovatelku se totiž vzhledem k jejímu postavení vztahuje Úmluva o právním postavení osob bez státní příslušnosti ze dne 28. 9. 1954, vyhlášená pod 108/2004 Sb. m. s. (dále jen „Úmluva“; účelu Úmluvy a důvodům jejího vzniku se podrobněji věnoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2012, č. j. 6 Ads 67/2012 -37, viz zejm. odst. [27] až [29]). Touto otázkou se měly správní orgány zabývat, přičemž opomenutí aplikace Úmluvy na daný případ způsobuje nezákonnost rozhodnutí žalované. Ze stejného důvodu je nutno považovat za nezákonný i rozsudek městského soudu. 

[24] Článek 31 odst. 1 Úmluvy stanoví, že smluvní státy nevyhostí, s výjimkou důvodů národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku, osoby bez státní příslušnosti oprávněně se zdržující na jejich území. 

[25] Problematikou správního vyhoštění apatridů a jeho vykonatelností se v minulosti judikatura Nejvyššího správního soudu již zabývala. Podle rozsudku ze dne 29. 6. 2011, č. j. 1 As 72/2011 -75, „[v] případě stěžovatelky existovaly pochyby o tom, zda bude možné rozhodnutí o jejím správním vyhoštění vykonat, avšak jak správně uvedl městský soud, Úmluva o právním postavení osob bez státní příslušnosti neobsahuje absolutní zákaz vyhoštění takových osob. (…) Úmluva tedy předjímá situaci, kdy se osoba bez státní příslušnosti nachází v zemi, která ji hodlá vyhostit.“ 

[26] Dle citované judikatury tedy absolutní zákaz vyhoštění osoby bez státní příslušnosti z Úmluvy nevyplývá. Úmluva však stanoví pro vyhoštění osoby bez státní příslušnosti podmínky, jejichž splněním se správní orgány vůbec nezabývaly. Důvodem pro vyhoštění takové osoby je hrozba pro národní bezpečnost či ohrožení veřejného pořádku. Článek 31 odst. 1 Úmluvy ovšem dopadá pouze na případy, kdy se cizinec zdržuje na území smluvního státu „oprávněně“.Výkladem tohoto pojmu ve světle Úmluvy se dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu zabývala toliko okrajově. V rozsudku ze dne 30. 9. 2014, č. j. 4 Azs 122/2014 -43, soud dovodil, že cizinec, který pobýval v ČR od roku 2001, aniž by svůj pobyt zlegalizoval, se zde ve smyslu Úmluvy oprávněně nezdržoval. V jeho případě tak nemohl být porušen výše citovaný článek 31ani navazující ustanovení Úmluvy. 

[27] Bude nyní na žalované, aby na případ stěžovatelky relevantní ustanovení Úmluvy aplikovala a svoje závěry přezkoumatelným způsobem odůvodnila. Musí se zabývat především tím, zda se stěžovatelka na území ČR zdržovala „oprávněně“ ve smyslu citovaného čl. 31 odst. 1 Úmluvy. V tomto ohledu bude muset vzít v úvahu, že do roku 2012 disponovala povolením k trvalému pobytu, pobývala tu tedy legálně. V závislosti na tom, zda stěžovatelka na území České republiky pobývala oprávněně, žalovaná bude muset dále posoudit, jestli jsou splněny důvody vyhoštění apatridy podle Úmluvy, tedy např. „ochrana veřejného pořádku“. Všechny tyto otázky je nutné ve správním řízení detailně posoudit a v rozhodnutí jejich řešení řádně odůvodnit – tedy nikoli jen všeobecným odkazem na pobytovou historii stěžovatelky a předchozí trestní rozhodnutí. 

[28] Zákon o pobytu cizinců vychází z koncepce vyhoštění (vycestování, vrácení) cizince do státu, jehož je státním příslušníkem (občanem), resp. v případě, že se jedná o osobu bez státního občanství, do státu jejího posledního trvalého bydliště (srov. např. § 174a odst. 1 nebo § 179 odst. 1 zákona o pobytu cizinců). K posuzování kritéria (posledního) trvalého bydliště osoby bez státní příslušnosti se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 31. 7. 2008, č. j. 2 Azs 46/2008 -58. Závěry v tomto rozsudku se týkaly azylového řízení a výkladu §2 odst. 8 zákona 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do dne 31. 8. 2007 (dále jen „zákon o azylu“). Soud si je vědom, že instituty zákona o azylu na jedné straně a zákona o pobytu cizinců na straně druhé slouží odlišným účelům a nelze je bez dalšího zaměňovat. Přesto však lze vzhledem k použití totožných zákonných pojmů závěry citovaného rozsudku použít i pro účely posouzení nyní projednávané věci. Soud v právní větě tohoto rozhodnutí konstatoval, že „[v] případě osoby bez státní příslušnosti (apatridy) nelze při určování země jejího původu ustat pouze na zjištění státu, na jehož území před vstupem do České republiky pobývala, ale je vždy nutno zabývat se též splněním druhé podmínky jejího ‚trvalého bydliště‘, kterou je existence vazeb trvalejší povahy k té které zemi.“ 

[29] Vztáhneme-li uvedené na posuzovaný případ, lze konstatovat, že správní orgány v tomto směru nepochybily, neboť správně určily Lotyšskou republiku jako stát posledního trvalého bydliště stěžovatelky. Tento postup je další nezbytnou podmínkou pro to, aby mohla být z území ČR vyhoštěna. Stěžovatelka v minulosti žila v Lotyšské republice řadu let, byla zde provdána, její syn je lotyšské státní příslušnosti. Disponuje lotyšským cestovním dokladem a její status jí umožňuje zde legálně trvale pobývat. Status „Latvian non-citizen“ staví stěžovatelku takřka na roveň lotyšským státním občanům, vyjma některých politických práv. Je zřejmé, že vazby trvalejší povahy má stěžovatelka právě k této zemi. 

[30] Nejvyšší správní soud ohledně tohoto bodu uzavírá, že správní vyhoštění stěžovatelky je možné, avšak samozřejmě jen za splnění dalších zákonných podmínek, uvedených shora (viz odstavce [26] a [27]). Není sporu o tom, že stěžovatelka svým jednáním naplnila skutkovou podstatu uvedenou v § 119 odst. 1 písm. b) bodu 9. zákona o pobytu cizinců, neboť mařila výkon soudních rozhodnutí. Žalovaná však nemůže vycházet pouze ze zákonné úpravy, ale musí především aplikovat ustanovení Úmluvy. Pokud dospěje k závěru, že vyhoštění stěžovatelky je s Úmluvou v souladu, musí tento závěr řádně zdůvodnit. Výroková část rozhodnutí o vyhoštění v tomto případě musí obsahovat výslovný odkaz na Úmluvu a objasnění úvah správního orgánu o její aplikaci. 

IIId. Další otázky spojené s vyhoštěním stěžovatelky 

[31] Výrok prvostupňového rozhodnutí, které bylo potvrzeno rozhodnutím žalované, stěžovatelku zavazuje k opuštění území ČR a ukládá jí zákaz pobývat na území členských států EU po dobu čtyř let. Správní orgány si byly vědomy toho, že stěžovatelka se má navrátit do Lotyšské republiky, neboť v odůvodnění svých rozhodnutí tento postup předpokládají. Lotyšská republika je ale členským státem EU a stěžovatelka by tak – zjednodušenou optikou – v souladu s prvostupňovým rozhodnutím vlastně neměla pobývat ani zde. To však vede k absurdnímu důsledku, protože jedinou zemí trvalého bydliště stěžovatelky je právě Lotyšská republika. 

[32] Žalovaná v odůvodnění svého rozhodnutí konstatovala, že „účastnice řízení je bez státní příslušnosti a vystupuje tak jako osoba z třetích zemí a je tak na ni ze zákona pohlíženo. Pokud účastnice řízení chce v zemích Evropské unie pobývat, musí si zákonným způsobem pobytový status v těchto zemích zajistit. Dále je nutné uvést, že je výlučně na zhodnocení a rozhodnutí té členské země Evropské unie, kde má účastnice řízení v současné době povolen pobyt, zda jí povolený pobyt v souladu s národním právem ponechá, či nikoliv. Je ještě nutné podotknout, že v případě účastnice řízení, která není občanem Evropské unie, nelze ukládat rozhodnutí o správním vyhoštění dle ustanovení § 119 odst. 2 zákona 326/1999 Sb. Naopak, pokud bylo vydáno napadené rozhodnutí účastnici řízení jako cizince z třetích zemí dle ustanovení ve výroku rozhodnutí uvedeného, tak dle odvolacího orgánu bylo postupováno zcela v souladu se zákonem.“ 

[33] Nejvyšší správní soud vychází z toho, že dle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 9. zákona o pobytu cizinců policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie, a zařadí cizince do informačního systému smluvních států, až na 5 let, porušuje-li cizinec opakovaně právní předpis, je-li vydání rozhodnutí o správním vyhoštění přiměřené porušení tímto předpisem stanovené povinnosti, nebo maří-li výkon soudních nebo správních rozhodnutí (zvýraznění přidáno). Stěžovatelka není rodinnou příslušnicí občana EU ve smyslu § 15a zákona o pobytu cizinců. Syn stěžovatelky je sice státním občanem Lotyšské republiky (občanem EU), ale v řízení nebylo zjištěno, že by stěžovatelka splňovala definici rodinného příslušníka občana EU podle uvedeného ustanovení zákona o pobytu cizinců (syn je starší 21 let, o stěžovatelku osobně nepečuje a není na něm závislá z hlediska uspokojování svých základních životních potřeb). Takové okolnosti stěžovatelka ostatně v průběhu řízení ani netvrdila. Správní orgány tedy vskutku nemohly postupovat dle § 119 odst. 2a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, tj. uložit zákaz vstupu vztahující se pouze na území ČR, jak zákon předpokládá a umožňuje u občanů EU a jejich rodinných příslušníků. 

[34] V tomto konkrétním bodě tedy napadená správní rozhodnutí obstojí, neboť zákon o pobytu cizinců na takto specifickou situaci, ve které se nachází stěžovatelka, výslovně nepamatuje. Správní orgán prvního stupně neměl jinou možnost a musel při stanovení výroku rozhodnutí respektovat dikci § 119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. To však nečiní vyhoštění v dané věci právně či fakticky neuskutečnitelným, jak se domnívá stěžovatelka. 

[35] Je ovšem zřejmé, že má-li se stěžovatelka i přes zákaz vstupu na území všech členských států EU vrátit do Lotyšské republiky, je nutno tuto situaci vyřešit tak, aby byly dodrženy relevantní unijní předpisy a vyhoštění bylo i z praktického hlediska realizovatelné. Na toto posouzení však správní orgány rovněž rezignovaly a ani městský soud jim tento vadný postup nevytkl. 

[36] Jak je uvedeno výše, s vyhoštěním stěžovatelky je spojen zákaz vstupu na území všech členských států EU. S tím souvisí i její zařazení do informačního systému smluvních států (dále jen „Schengenský informační systém“) a učinění záznamu o odepření vstupu. Stěžovatelka má na území členského státu EU, konkrétně v Lotyšské republice, s ohledem na status „Latvian non-citizen“ povolen pobyt, do této země má být též navrácena. 

[37] Článek 25 odst. 2 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (dále jen „Schengenská prováděcí úmluva“) stanoví: Vyjde-li najevo, že cizinec, který je držitelem platného povolení k pobytu vydaného jednou ze smluvních stran, je veden v seznamech osob, kterým má být odepřen vstup, konzultuje smluvní strana, která záznam pořídila, smluvní stranu, která vydala povolení k pobytu, s cílem zjistit, zda existují dostatečné důvody k odnětí povolení k pobytu. Není-li povolení k pobytu odňato, zruší smluvní strana, která záznam pořídila, tento záznam, může však dotyčného cizince zapsat do vnitrostátního seznamu osob, kterým má být odepřen vstup. 

[38] Výkladem výše citovaného článku Schengenské prováděcí úmluvy se zabýval Soudní dvůr EU v nedávném rozsudku ze dne 16. 1. 2018 ve věci C-240/17. Uvedl, že cílem článku 25 odst. 2 Schengenské prováděcí úmluvy je vyhnout se rozporuplnému stavu, kdy je státní příslušník třetí země držitelem platného povolení k pobytu vydaného některým smluvním státem a zároveň má záznam za účelem odepření vstupu v Schengenském informačním systému. V této souvislosti mj. dovodil, že „[č]lánek 25 odst. 2 (…) musí být vykládán v tom smyslu, že i když smluvní stát, který má v úmyslu přijmout rozhodnutí o navrácení spojené se zákazem vstupu a pobytu v schengenském prostoru vůči státnímu příslušníkovi třetí země, jenž je držitelem platného povolení k pobytu vydaného jiným smluvním státem, může zahájit konzultační postup stanovený v tomto ustanovení ještě před přijetím uvedeného rozhodnutí, musí tento postup v každém případě zahájit, jakmile je takové rozhodnutí přijato (zvýraznění přidáno).“ 

[39] Soudní dvůr dále v uvedeném rozsudku konstatoval, že „[č]lánek 25 odst. 2 (…) musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby rozhodnutí o navrácení spojené se zákazem vstupu přijaté smluvním státem vůči státnímu příslušníkovi třetí země, který je držitelem platného povolení k pobytu vydaného jiným smluvním státem, bylo vykonáno i tehdy, probíhá-li konzultační postup podle tohoto ustanovení za předpokladu, že je uvedený státní příslušník smluvním státem, který záznam učinil, považován za osobu představující hrozbu pro veřejný pořádek nebo veřejnou bezpečnost, aniž by tím bylo dotčeno jeho právo dovolávat se práv, která z tohoto povolení k pobytu plynou, při následném odchodu na území druhého smluvního státu. Po uběhnutí přiměřené lhůty následující po zahájení konzultačního postupu a při absenci odpovědi ze strany konzultovaného smluvního státu je však na smluvním státu, jenž záznam učinil, aby tento záznam za účelem odepření vstupu odstranil a případně zapsal tohoto státního příslušníka na svůj vnitrostátní seznam osob, kterým má být odepřen vstup (zvýraznění přidáno).“ Z rozsudku se rovněž podává, že „orgány konzultovaného členského státu jsou proto v souladu se zásadou loajální spolupráce stanovené v čl. 4 odst. 3 SEU povinny zaujmout stanovisko k ponechání nebo odnětí povolení k pobytu dotyčného státního příslušníka třetí země v přiměřené lhůtě, přizpůsobené konkrétnímu případu, aby měly nezbytný čas ke shromáždění příslušných informací (…). V projednávaném případě je přitom zjevné, že španělské orgány tuto lhůtu nedodržely. V takovém případě, po uplynutí této lhůty, dokud je dotčené povolení k pobytu platné a těmito orgány nebylo formálně odňato, a aby se zabránilo přetrvávání rozporuplné situace, jak je uvedeno v bodě 52 tohoto rozsudku, a právní nejistotě, která pro dotyčného státního příslušníka třetí země z takové situace vyplývá, přísluší finským orgánům, aby zrušily záznam za účelem odepření vstupu, a případně zapsali tohoto státního příslušníka třetí země na svůj vnitrostátní seznam osob, kterým má být odepřen vstup.“ 

[40] Nejvyšší správní soud si je vědom, že citovaný judikát se skutkově týkal cizince ¬nigerijského státního příslušníka – který měl být z Finské republiky vyhoštěn do země původu, ačkoli disponoval platným povolením k pobytu ve Španělském království. Závěry vyslovené vdaném rozsudku však lze analogicky vztáhnout i na nyní projednávaný případ. Stěžovatelka – byť je na rozdíl od žalobce v judikovaném případu osobou bez státní příslušnosti – se nachází v podobné situaci, jejíž složitost je umocněna právě tím, že je osobou bez státní příslušnosti. Má právo pobývat v Lotyšské republice, která je zároveň poslední (a jedinou) zemí trvalého bydliště stěžovatelky (vyjma ČR, která ji hodlá vyhostit). 

[41] Soud je přesvědčen, že s ohledem na argumentaci uvedenou výše musí správní orgány nejpozději po přijetí rozhodnutí o vyhoštění stěžovatelky zahájit konzultační postup s příslušnými orgány Lotyšské republiky, vhodnější však bude, aby – vzhledem k zvláštním okolnostem případu – tento postup zahájily již v průběhu správního řízení. Soud má za to, že s přihlédnutím k právnímu statusu stěžovatelky, který jí umožňuje trvale se zdržovat na území Lotyšské republiky, a též vzhledem k mezinárodněprávním závazkům (Lotyšská republika je smluvní stranou Úmluvy), není pravděpodobné, že by Lotyšská republika odmítala stěžovatelku přijmout, resp. že by došlo k odnětí jejího povolení k pobytu. Výsledky konzultačního řízení s lotyšskými orgány nicméně nyní nelze předjímat. Je ovšem zřejmé, že pokud se příslušné lotyšské orgány v přiměřené lhůtě vůbec nevyjádří, popř. sdělí, že stěžovatelka má v Lotyšské republice oprávnění k pobytu, které je nadále platné a může se tak do tohoto státu navrátit, nemůže být nadále vedena v Schengenském informačním systému. Záznam o odepření vstupu na území členských států by musel být v takovém případě odstraněn a správní orgány by v souladu s výše specifikovaným rozhodnutím Soudního dvora EU stěžovatelku zapsaly toliko na vnitrostátní seznam – tedy do Evidence nežádoucích osob. To by umožňovalo vyřešit rozporuplnou situaci, v jaké se stěžovatelka – bude-li vyhoštěna dle § 119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců do Lotyšské republiky a správní orgán jí uloží zákaz vstupu na území členských států EU – může ocitnout. 

IIIe. Nicotnost správních rozhodnutí 

[42] Pokud jde o stěžovatelkou namítanou nicotnost rozhodnutí žalované a prvostupňového rozhodnutí, tuto Nejvyšší správní soud neshledal. Považuje za nutné zdůraznit, že pojmy nicotnosti a nezákonnosti správního aktu je zapotřebí důsledně rozlišovat. 

[43] K různým aspektům nicotnosti se v minulosti vyjadřovala četná rozhodnutí správních soudů. Judikatura dospěla k závěru, že vady takové intenzity, které způsobují nicotnost daného rozhodnutí, jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva k něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí. Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím času. Nicotný akt nikoho nezavazuje a nikdo jej není povinen respektovat, neboť mu nesvědčí presumpce správnosti (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne22. 7. 2010, č. j. 9 As 5/2010 -74, či rozsudek ze dne 8. 6. 2016, č. j. 1 As 38/2016 -41). 

[44] Povahou nicotnosti se také zabýval rozšířený senát v rozsudku ze dne 13. 5. 2008, č. j. 8 Afs 78/2006 -74, publikovaném pod č. 1629/2008 Sb. NSS. Uvedl, že nicotnost představuje specifickou kategorii vad správních rozhodnutí. Tyto vady jsou vzhledem ke své povaze vadami nejzávažnějšími, nejtěžšími a rovněž i nezhojitelnými. Nicotné rozhodnutí není „běžným“ nezákonným rozhodnutím, nýbrž rozhodnutím, které pro jeho vady vůbec nelze za veřejně mocenské rozhodnutí správního orgánu považovat a které nevyvolává veřejnoprávní účinky. V případě „obvyklých vad“ správních rozhodnutí se uplatní zásada presumpce správnosti a platnosti správních aktů. V rámci této zásady se na daná rozhodnutí hledí jako na existující a způsobilá vyvolávat příslušné právní důsledky a působit tak na sféru práv a povinností jejich adresátů. Naopak v případě nicotných správních rozhodnutí se tato zásada neuplatní. Z povahy nejtěžších vad pak plynou i ty nejtěžší následky v podobě nicotnosti. Proto není nikdo povinen nicotné správní rozhodnutí respektovat a řídit se jím. Definičně lze za nicotný správní akt považovat akt, který vykazuje tak závažné vady, že vůbec není schopen vyvolat právní účinky. 

[45] Srovná-li se pak uvedené vymezení nicotnosti s tím, co nastalo v projednávané věci, má Nejvyšší správní soud za to, že pochybení žalované sice představují vadu (nezákonnost) rozhodnutí (viz část IIIc. a IIId. výše), avšak nikoliv vadu natolik závažnou, aby bylo možné usuzovat na nicotnost rozhodnutí. Žalovaná mohla nezákonné prvostupňové rozhodnutí zrušit a napravit pochybení správního orgánu prvního stupně spočívající v opomenutí aplikace Úmluvy a příslušných evropských právních předpisů. Rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatelky není absolutně nevykonatelné, resp. neukládá jí povinnost, kterou by za žádných okolností nemohla splnit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 14/2008 -63). Jak soud předestřel výše, vyhoštění stěžovatelky je v zásadě možné, avšak za předpokladu, že správní orgány posoudí splnění podmínek v čl. 31 Úmluvy a provedou konzultační řízení s orgány Lotyšské republiky. Výrok správního rozhodnutí potom musí reflektovat fakt, že stěžovatelka je vyhošťována za použití Úmluvy. 

IIIf. K § 121 zákona o pobytu cizinců 

[46] Nejvyšší správní soud pro úplnost podotýká, že nepřehlédl speciální úpravu § 121 zákona o pobytu cizinců. Podle tohoto ustanovení vysloví-li jiný stát souhlas s přijetím osoby bez státního občanství, může být vyhoštěna na základě správního vyhoštění do tohoto státu (zvýraznění přidáno). Nejvyšší správní soud je i přes dikci tohoto ustanovení přesvědčen, že jej nelze v posuzovaném případě aplikovat. 

[47] Citované ustanovení se v zákoně o pobytu cizinců nachází v nezměněné podobě již od samého počátku účinnosti tohoto zákona, tedy ode dne 1. 1. 2000. Úmluva vstoupila v platnost dne 6. 6. 1960 a ratifikovalo ji 76 států, mezi nimiž je od roku 2004 i ČR. Současně s ratifikací dne 17. 5. 2004 učinila ČR prohlášení k článkům 23 (veřejná podpora jen v rozsahu předpisů ČR), 24 odst. 1 písm. b) (sociální zabezpečení jen v rozsahu předpisů ČR), 27 (vydávání průkazu totožnosti jen osobám s trvalým pobytem) a 28 (vydávání cestovních dokladů jen osobám s trvalým pobytem). Pro ČR vstoupila Úmluva v platnost dne 17. 10. 2004. 

[48] Úprava v § 121 zákona o pobytu cizinců tedy historicky předcházela ratifikaci Úmluvy ze strany ČR a jejímu vstupu v platnost na našem území. Po přijetí Úmluvy nedoznala tato úprava žádných změn. Je nepochybné, že osobám bez státní příslušnosti je nutno v souladu s Úmluvou poskytnout zvýšenou ochranu, neboť mají zvláštní postavení. Úmluva však v relevantním článku 31 (viz odst. [24] výše) povinnost získat souhlas jiného státu s přijetím osoby bez státní příslušnosti nestanoví. Dle odstavce třetího tohoto článku pouze smluvní státy poskytnou takové osobě bez státní příslušnosti přiměřenou dobu, během níž by usilovala o legální přijetí do jiné země. Smluvní státy si vyhrazují právo použít během této doby taková vnitřní opatření, jaká mohou považovat za nezbytná. Povinnost vyplývající ze znění § 121 zákona o pobytu cizinců (obstarání souhlasu jiného státu s přijetím apatridy na své území) tak jde nad rámec povinností založených úpravou v Úmluvě. Podmínky pro vyhoštění osoby bez státní příslušnosti dle článku 31 Úmluvy naopak § 121 zákona o pobytu cizinců nikterak nezohledňuje. 

[49] Úmluva je mezinárodní smlouvou ve smyslu článku 10 Ústavy ČR (ústavní zákon 1/1993 Sb.), předpisem vyšší právní síly, nadto přijatým po účinnosti § 121 zákona o pobytu cizinců, musí proto mít aplikační přednost před odlišným zněním zákona (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2008, č. j. 9 Afs 129/2007 -42). Nejvyšší správní soud uzavírá, že uvedené ustanovení zákona o pobytu cizinců se v dané věci nepoužije. 

IIIg. Přiměřenost správního vyhoštění stěžovatelky a jeho výměra 

[50] Stěžovatelka rovněž namítla nepřiměřenost správního vyhoštění s ohledem na zásah do soukromého a rodinného života. Tato námitka není důvodná. 

[51] Stěžovatelka poukazuje na své rodinné vazby v ČR, ale jak sama uvedla do protokolu (ve správním spise založeno na č. l. 32), se žádným ze svých rodinných příslušníků nežije ve společné domácnosti. Sestry a syn jí mají finančně pomáhat. Taková podpora může směřovat i do zahraničí, stěžovatelka má nadto s ohledem na status „Latvian non-citizen“ přístup k systému sociálního zabezpečení v Lotyšské republice. V ČR nemá stěžovatelka stálou adresu a zaměstnání, které bez pobytového statusu ani nemůže legálně získat. Oproti tomu v Lotyšské republice legálně pobývat může. Vyjma vztahů rodinných stěžovatelka žádné jiné vazby (kulturní, sociální) v ČR nenavázala. Zdravotní obtíže popisované v kasační stížnosti (deprese, vysoký krevní tlak) ničím nedoložila a podle soudu se jedná o problémy, se kterými se případně může léčit i v zemi trvalého bydliště. 

[52] Ve stěžovatelčině případě její rodinný a soukromý život nedosahuje takové hloubky a intenzity, aby převážil nad zájmem státu na jejím vyhoštění. Stěžovatelka neprokázala, ba ani netvrdila žádné sociální a kulturní vazby v ČR. Imigrační historie stěžovatelky nasvědčuje porušování její povinnosti vycestovat, přestože jí byla opakovaně uložena vykonatelným rozhodnutím. 

[53] Nejvyšší správní soud uzavírá, že správní orgány řádně zdůvodnily i výměru správního vyhoštění tím, že přihlédly ke všem zjištěným okolnostem. Stěžovatelka toliko v obecné rovině namítá, že odůvodnění napadených správních rozhodnutí jsou v tomto směru nedostatečná a nepřezkoumatelná. Soud může v návaznosti na to pouze obecně konstatovat, že takové vady neshledal, přičemž odkazuje na podrobné odůvodnění prvostupňového rozhodnutí (viz především str. 8) i rozhodnutí žalované (viz zejm. str. 7). 

IV. Závěr a náklady řízení 

Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený rozsudek je nezákonný, a proto jej zrušil dle § 110 odst. 1, věty první, s. ř. s. Věc však městskému soudu nevrátil k dalšímu řízení, jelikož současně rozhodl o zrušení rozhodnutí žalované dle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. Pro zrušení rozhodnutí žalované totiž byly podmínky již před městským soudem. Dle § 78 odst. 4 ř. s. ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud věc vrátil žalované k dalšímu řízení. 

[55] Dle § 78 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. je žalovaná v dalším řízení vázána právním názorem Nejvyššího správního soudu. Žalovaná tak v dalším řízení bude postupovat v souladu s odůvodněním tohoto rozsudku, posoudí soulad správního vyhoštění stěžovatelky s Úmluvou a provede konzultační postup s orgány Lotyšské republiky. Svoje závěry řádně zdůvodní a v návaznosti na výsledky konzultačního řízení provede či upraví záznam o odepření vstupu v Schengenském informačním systému týkající se stěžovatelky. 

© EPRAVO.CZ – Sbírka zákonů, judikatura, právo | www.epravo.cz