(Rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky č.j. 4 As 11/2021 - 48 ze dne 12.7.2021)

Nejvyšší správní soud rozhodl v právní věci žalobce: Ing. D. K., zast. JUDr. J.B., Ph.D., advokátem, se sídlem P., proti žalovanému: generální ředitel Generálního ředitelství cel, se sídlem P., proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 11. 2017, č. j. 44219-4/2017-900000-302, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 1. 2021, č. j. 9 Ad 26/2017 - 123, tak, že kasační stížnost se zamítá.

Z odůvodnění:

I. Shrnutí předcházejícího řízení

Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí ředitele odboru 40 Generálního ředitelství cel - Řízení lidských zdrojů ze dne 31. 5. 2017, č. j. 34886/2017-900000-405 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byl žalobci přiznán výsluhový příspěvek ve výši 36.601 Kč podle § 157 a § 158 zákona č. 361/2003 Sb. , o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále též „zákon o služebním poměru“).

Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že je pro výpočet výluhového příspěvku vyloučeno použít odměnu, respektive plat od WCO (World Customs Organization - pozn. soudu). Odmítl užití analogie takové odměny s příplatkem za službu v zahraničí podle § 119 zákona o služebním poměru. Příplatek za službu v zahraničí je dle § 113 písm. c) zákona o služebním poměru součástí služebního příjmu, který je příslušníku vyplácen bezpečnostním sborem a jedině takový příjem se může stát základem pro stanovení výše výsluhových nároků ve smyslu § 166 zákona o služebním poměru, nemůže se jím pak stát neslužební plat poskytovaný příslušníku externím subjektem. Pokud by byl výsluhový příspěvek vypočítáván z platu WCO, který je určován jinak než podle zákona o služebním poměru, neodráželo by to charakter výsluhového příspěvku v rozhodném období, tedy náročnost služby. Tu reflektuje toliko služební příjem odpovídající služebnímu místu, na němž je příslušník zařazen po dobu činné zálohy. Prvostupňový správní orgán nemohl pro výpočet výsluhového příspěvku žalobce použít služební příjem odpovídající poslednímu fakticky zastávanému služebnímu místu, neboť by to bylo v rozporu s § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru, podle něhož má příslušník zařazený do činné zálohy, který je vyslán k výkonu služby do zahraničí, nárok na služební příjem podle činnosti vykonávané po dobu zařazení v této záloze. Pak musí být i výpočet výsluhového příspěvku odvislý od katalogové činnosti na služebním místě v činné záloze, která se nejvíce podobá činnosti vykonávané v zahraničí.

Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž namítl, že žalovaný a správní orgán prvního stupně nesprávně vyložili příslušná ustanovení zákona o služebním poměru. Odměnu za výkon služby v činné záloze je třeba považovat za služební příjem pro účely výpočtu výsluhových nároků. Odměnu od WCO lze svou povahou připodobnit příplatku za službu v zahraničí podle § 119 zákona o služebním poměru, který je poskytován příslušníkovi bezpečnostních sborů, jenž je zařazen do činné zálohy a je vyslán k výkonu služby do zahraničí v rámci jednotky mnohonárodních sil nebo mezinárodních bezpečnostních sborů, kterým se tento příplatek do průměrného hrubého měsíčního příjmu pro účely stanovení výše výsluhových nároků započítává. Dle žalobce tak není důvod pro nerovnost spočívající v nezapočtení v případě, kdy je takovému příslušníkovi místo příplatku poskytována odměna, a takový důvod nevyplývá ani ze zákona o služebním poměru, ani z důvodové zprávy k němu. 

Žalovaný dále nesprávně vyložil a aplikoval § 124 odst. 2 a 10 zákona o služebním poměru, když podle něj tato ustanovení rozlišují služební příjem od platu či odměny poskytované příslušníkovi od jiné organizační složky státu, fyzické či právnické osoby nebo mezinárodní organizace. Dle žalobce jsou naopak citovanými ustanoveními uvedeny jednotlivé typy příjmů na roveň. Odměna ve smyslu výše citovaných ustanovení je náhradním služebním příjmem příslušníka po dobu jeho zařazení do činné zálohy, přičemž ze zákona o služebním poměru nevyplývá, že by případný přesah, o který odměna přesahuje předchozí průměrný služební příjem, neměl být jako služební příjem posuzován. Pokud by nebylo možné odměnu považovat za služební příjem, i tak postupovaly služební orgány neoprávněně, neboť na případ žalobce sice analogicky užily § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru, poslední část tohoto ustanovení však zcela pominuly. Podle tohoto ustanovení se totiž pravděpodobný hrubý měsíční příjem zjišťuje z hrubého služebního příjmu, který by příslušník zřejmě dosahoval po dobu uvolnění do neplacené zálohy podle služebního zařazení před uvolněním do neplacené zálohy. Žalobce před vysláním k WCO zastával místo zástupce ředitele sekce 02 a ředitele odboru 21 GŘC, tedy pozici vyšší, než do které byl pro účely stanovení výše výsluhového příspěvku zařazen – tj. místo vedoucího oddělení 213 Taric a zástupce ředitele odboru 21 GŘC.

Žalovaný vytrhuje z kontextu pouze určité pasáže zákonných ustanovení a nezohledňuje, že nárok na služební příjem podle vykonávané činnosti v záloze je ze zákona výslovně podmíněn tím, že příslušníkovi není poskytována odměna, což v případě žalobce nenastalo. Zákon hovoří o činnosti skutečně vykonávané v záloze, nikoliv činnosti, která by byla vykonávána v ČR podle služebního zařazení v době jeho pobytu v zahraničí. Zařazení na pozici vedoucího oddělení 213 Taric a zástupce ředitele odboru 21 GŘC nebylo činností žalobcem skutečně vykonávanou u WCO, ani u celní správy ČR. Ustanovení § 34 odst. 1 zákona o služebním poměru má za cíl ochranu osob zařazených do činné zálohy před svévolným přeřazováním na jiná služební místa jejich služebními funkcionáři po dobu zařazení v záloze. I proto měl být aplikován § 164 odst. 4 zákona o služebním poměru v plném rozsahu.

Správní orgány se nezabývaly tím, jaké činnosti žalobce u WCO vykonával. Tato totiž organizuje mise zejména do rozvojových zemí, kterých se žalobce osobně účastnil. Mise byly výkonem služby, u které může dojít k ohrožení života a zdraví. Žalovaný nesprávně vyložil § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru. Účelem tohoto ustanovení není, aby za jeho pomoci byla snižována výše výsluhových příspěvků příslušníka, jehož odměna byla vyšší než služební příjem na obdobné pozici v České republice. Žalovaný účelově dotváří právní úpravu v neprospěch žalobce. Jediným reálným ekvivalentem služebního příjmu, který žalobce u WCO pobíral, byla jeho odměna; účelové interpretace vycházející z konstruktu fiktivního služebního příjmu vedle toho nemohou obstát.

Městský soud v Praze nejprve rozsudkem ze dne 12. 6. 2019, č. j. 9 Ad 26/2017 - 45 žalobu zamítl, resp. dle opravného usnesení zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Tento rozsudek zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 12. 12. 2019, č. j. 4 As 328/2019 - 39, pro nesrozumitelnost. Městský soud pak rozsudkem ze dne 24. 3. 2020, č. j. 9 Ad 26/2017 - 81, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť napadené rozhodnutí shledal nepřezkoumatelným a zároveň dle městského soudu skutkový stav, který vzaly správní orgány za základ napadeného rozhodnutí, neměl ve spisech oporu a vyžadoval zásadní doplnění. Správní orgány dle městského soudu pochybily, když nezjistily, jakou konkrétní činnost žalobce u WCO v rozhodnou dobu vykonával. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 17. 7. 2020 č. j. 4 As 106/2020 - 35, zrušil uvedený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Následně městský soud v záhlaví označeným rozsudkem zamítl žalobu. Shledal výpočet výsluhových nároků žalobce provedený správními orgány za souladný se zákonem. K námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí městský soud uvedl, že rozhodnutí o zařazení žalobce na služební místo vedoucí oddělení 213 TARICu a zástupce ředitele odboru 21 GŘC není předmětem soudního přezkumu v nyní projednávané věci, neboť jej bylo možné samostatně napadnout opravným prostředkem, a toho žalobce nevyužil, rozhodnutí tak nabylo právní moci. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí nemohla založit ani žalobcem namítaná argumentace žalovaného k § 113 zákona o služebním poměru a související poznámka pod čarou č. 1. V poznámce se totiž jednalo pouze o poukaz na názor odborné veřejnosti na podporu důvodů, které žalovaný uvedl, přičemž takový odkaz nemůže způsobit nepřezkoumatelnost rozhodnutí.

Rovněž námitka, že odměna za výkon služby v zahraničí v činné záloze je služebním příjmem pro účely výpočtu výsluhových nároků, je nedůvodná. Neobstojí přitom poukaz žalobce na § 113 písmeno c) ve spojení s § 119 zákona o služebním poměru na příplatek za službu v zahraničí, neboť § 113 taxativně stanoví složky služebního příjmu v závislosti na rozsahu výkonu služby a nelze je tak dále, bez výslovného zákonného zmocnění, rozšiřovat o další položky, tím spíše, že je odměna/plat od WCO platem od jiného subjektu/zahraniční organizace. Svou povahou odpovídá příplatek za službu v zahraničí zvláštnímu příplatku dle § 120 za výkon služby spojený s rizikem ohrožení života a zdraví, a nelze tak dovodit, že by snad jeho účelem bylo nahrazovat vyšší výdaje žalobce se službou mimo ČR či psychickou zátěž v důsledku odloučení od rodiny, jak žalobce uváděl. Pro tvrzení, že na žalobce dopadá § 119 zákona o služebním poměru, neboť se cítil být na misích v Libérii, Ghaně, Jihoafrické republice, Vietnamu a dalších zemích ohrožen na životě a zdraví, neskýtá spisový materiál žádnou oporu, přičemž podle závěrů NSS ve zrušujícím rozsudku nebylo třeba přesnou náplň činnosti žalobce u WCO zjišťovat.

Žalobce reálně službu v ČR nevykonával, a nebyl mu tak poskytnut „běžný“ služební příjem dle § 113 zákona o služebním poměru. Bylo proto třeba definovat jeho nárok na něj a určit jeho výši fikcí tak, aby odpovídal služebnímu příjmu, který by požíval na služebním místě v rámci „běžné“ služby v ČR, která se dle katalogu činností co do obsahu pracovní náplně nejvíce přibližuje činnosti v činné záloze v zahraničí. Takový služební příjem dle fiktivního služebního zařazení je příslušníkovi vyplácen, pokud nepobírá za výkon služby v zahraničí žádnou odměnu, resp. je-li odměna nižší, má nárok na doplatek do výše služebního příjmu. Pokud pobírá příslušník za službu v zahraničí stejnou nebo vyšší odměnu, nárok na vyplácení služebního příjmu nebo jeho doplatku nevzniká. Fiktivně stanovený příjem ale existuje a jako takový je rozhodným pro výměru výsluhového příspěvku dle § 158 a § 166 zákona o služebním poměru. Jiný závěr ze zákona ani důvodové zprávy, na kterou v obecné poloze poukazuje žalobce, nevyplývá. Tato ustanovení rozlišují služební příjem od odměny poskytované příslušníkovi od jiné organizační složky státu, právnické nebo fyzické osoby nebo podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu vydaného na jejím základě. Postup správních orgánů, které vycházely při stanovení výsluhového příspěvku z „fiktivního“ služebního příjmu, byl v souladu se zákonem, jakož i účelem činné zálohy, ve které působil žalobce, jímž je zachovat mu služební poměr po dobu, kdy tedy vykonával službu u mezinárodní organizace v zahraničí, kam byl vyslán. Z takového fiktivního služebního příjmu právem správní orgány vycházely, a jejich výpočet tak není nespravedlivý.

Nedůvodná je též námitka žalobce stran nesouhlasu s analogickým využitím § 166 odst. 4 věty první zákona o služebním poměru, nikoli však celého odstavce citovaného ustanovení. Žalobce po dobu zařazení do činné zálohy fakticky služební příjem dle § 113 zákona o služebním poměru nepobíral, neboť mu byla ze strany WCO poskytována vyšší odměna dle mezinárodní smlouvy ve smyslu § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru. K této odměně však nelze přihlížet dle § 166 odst. 1 téhož zákona, není součástí služebního příjmu dle § 113. Pro účely stanovení výše výsluhových nároků tak bylo třeba pro určení rozhodného služebního příjmu analogicky použít § 166 odst. 4 věty prvé a stanovit jej jako pravděpodobný hrubý služební příjem, přičemž je třeba vyjít ze služebního příjmu, který byl žalobci stanoven dle § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru. Analogické použití věty prvé § 166 odst. 4 nevylučuje zákon ani důvodová zpráva, neboť z nich nevyplývá úmysl neupravit výpočet výsluhového příspěvku pro příslušníky, kteří působili v záloze činné a fakticky nepobírali služební příjem z důvodu vyššího platu od jiné osoby. Taková nevědomá mezera v zákoně může být překlenuta použitím analogie zákona, což neznamená aplikaci § 166 odst. 4 v celém rozsahu, protože uplatnění analogie je podpůrné a jeho rozsah je omezen ostatními ustanoveními zákona, zde zejména § 124 odst. 10. Žalobcem navrhovaný postup podle § 166 odst. 4 v celém rozsahu by byl v rozporu právě s § 124 odst. 10, neboť podle něj má příslušník zařazený do zálohy činné, který je vyslán k výkonu služby do zahraničí, nárok na služební příjem podle činnosti vykonávané po dobu zařazení v této záloze, nikoli z příjmu odpovídajícího poslednímu žalobcem skutečně zastávanému služebnímu místu před nástupem k WCO. Analogie se tak uplatní jen co do oprávnění stanovit průměrný hrubý služební příjem v činné záloze v případech, kdy jej příslušník nepobírá z důvodu vyššího platu od mezinárodní organizace.

II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl výše uvedený rozsudek městského soudu kasační stížností. Namítl předně nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, jelikož z jeho odůvodnění není patrné, proč dospěl městský soud ke zcela opačným závěrům, než při svém prvním posuzování předmětné věci. Dále městský soud přezkoumatelným způsobem nezdůvodnil svůj závěr, že § 124 odst. 10 má vylučovat analogické užití § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru. Městský soud se pak nezabýval ani námitkou stěžovatele stran tvrzené podobnosti příplatku za službu v zahraničí s odměnou, kterou dostával stěžovatel od WCO, přičemž příplatek za službu v zahraničí se do průměrného hrubého měsíčního příjmu pro účely stanovení výše výsluhových nároků započítává. Nebylo by proto spravedlivé, aby se příslušníku zařazenému do zálohy činné, který je vyslán do zahraničí a je mu poskytována odměna, do příjmu pro účely stanovení výsluhových nároků tato nezapočítávala.

Městský soud dále nesprávně posoudil právní otázku, z jakých příjmů stěžovatele mají být vypočítávány jeho výsluhové náležitosti. Odměnu za výkon služby v činné záloze dle § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru je třeba považovat za služební příjem pro účely výpočtu výsluhových nároků. Této odměně je nejbližší příplatek za službu v zahraničí dle § 119 zákona o služebním poměru, jenž je podle § 113 zákona o služebním poměru složkou služebního příjmu. Uvedený příplatek nemá odpovídat zvláštnímu příplatku dle § 120 zákona o služebním poměru. V případě, že by příplatek za službu v zahraničí byl pouhou formou zvláštního příplatku, zákonodárce by mezi těmito dvěma příplatky v rámci zákona o služebním poměru nečinil rozdíly, jednoduše by do režimu zvláštního příplatku zahrnul i příplatek za službu v zahraničí. Funkce příplatku dle § 119 zákona o služebním poměru je širší než jen kompenzace bezpečnostních rizik souvisejících se službou v zahraničí. Má spíše reflektovat zvýšenou náročnost služby mimo ČR, i vzhledem k odloučení příslušníka od rodinných vazeb, život v cizím prostředí, vyšší náročnosti udržování mezilidských vztahů apod. Příslušníkovi bezpečnostních sborů, který je zařazen do zálohy činné a je vyslán k výkonu služby do zahraničí v rámci jednotky mnohonárodnostních sil nebo mezinárodních bezpečnostních sborů, se přitom příplatek za službu v zahraničí do průměrného hrubého měsíčního příjmu pro účely stanovení výše výsluhových nároků započítává. Nebylo by proto spravedlivé, aby se příslušníku zařazenému do zálohy činné, který je vyslán do zahraničí, ale kterému je poskytována odměna, do příjmu pro účely stanovení výsluhových nároků tato nezapočítávala. Pro takovou nerovnost není z hlediska zákona žádné opodstatnění. Nadto, pokud je Celní správa bezpečnostním sborem, pak lze WCO slučující národní celní správy považovat rovněž za druh mezinárodního bezpečnostního sboru.

Interpretace městského soudu je vnitřně rozporná a vedla by ke vzniku paradoxních situací. Například příslušníkovi zařazenému do zálohy činné, kterému byla poskytována odměna nižší než služební příjem, a byl by mu bezpečnostním sborem hrazen doplatek do výše služebního příjmu, by pak zřejmě měly být výsluhové náležitosti vypočítávány pouze z doplatku služebního příjmu, neboť odměna není explicitně vyjmenována ve složkách služebního příjmu dle § 113 zákona o služebním poměru. Proto je třeba postupovat per analogiam legis a odměnu poskytovanou stěžovateli během jeho zařazení do činné zálohy jako průměrný hrubý měsíční příjem pro účely stanovení výše výsluhových nároků zohlednit. Ustanovení § 113 zákona o služebním poměru neobsahuje taxativní výčet všech složek služebního příjmu, neboť některé jeho složky zjevně opomíjí, což je odbornou veřejností považováno za legislativní nedostatek.

I kdyby nebylo možné odměnu stěžovatele považovat za služební příjem, žalovaný nesprávně analogicky aplikoval pouze část ustanovení § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru, když poslední sousloví citovaného ustanovení z analogické aplikace vyloučil. Závěr městského soudu, že analogická aplikace cit. ustanovení jako celku je vyloučena pro kolizi s § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru, je nesprávný. Vytrhává totiž z kontextu jen určité pasáže zákonných ustanovení, čímž i mění jejich obsah. Navíc § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru nijak nevylučuje analogické užití § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru v plném rozsahu. Nárok na služební příjem podle činnosti vykonávané po dobu zařazení v činné záloze u mezinárodní organizace je výslovně podmíněn tím, že příslušníkovi není poskytována odměna, resp. je nižší než služební příjem, což v případě žalobce nenastalo. Cit. ustanovení hovoří o činnosti vykonávané po dobu zařazení v činné záloze, tedy činnosti skutečně vykonávané v této záloze, nikoli o činnosti, která by byla vykonávána v České republice podle služebního zařazení, které by bylo ve vztahu k příslušníkovi formálně platné a účinné v době jeho pobytu v zahraničí. Obě věty § 166 odst. 4 jsou vzájemně provázány, nelze tedy analogicky použít pouze jednu z nich. Bez využití druhé věty § 166 odst. 4 by první věta byla nejasná, jelikož by neexistovala definice pravděpodobného hrubého služebního příjmu.

V důsledku nesprávné analogické aplikace pouhé části zákonného ustanovení byl hrubý služební příjem stěžovatele stanoven jako pravděpodobný hrubý služební příjem zjišťovaný ze služebního příjmu, který by stěžovatel zřejmě dosahoval, pokud by v Celní správě České republiky vykonával činnosti dle zařazení v 10. tarifní třídě v pozici vedoucího oddělení 213 TARICu a zástupce ředitele odboru 21 Generálního ředitelství cel. Před uvolněním do neplacené zálohy však stěžovatel zastával pozici zástupce ředitele sekce 02 a ředitele odboru 21 – Celní, tedy pozici vyšší, se kterou je rovněž spojen i vyšší služební příjem. Navíc pozice vedoucího oddělení 213 TARICu a zástupce ředitele odboru 21 Generálního ředitelství cel neodpovídala činnostem, které stěžovatel skutečně vykonával u WCO, ani u Celní správy ČR. Stěžovatel byl evidován žalovaným v pozici zástupce ředitele sekce 02 a ředitele odboru 21 – Celní až do 1. 1. 2013, tedy ještě v době, kdy byl v záloze činné a působil u WCO, když uvedené vyplývá z oznámení generálního ředitele GŘC ze dne 20. 5 2009 a z rozhodnutí téhož orgánu ze dne 1. 1. 2013. Ustanovení § 34 odst. 1 zákona o služebním poměru má za cíl ochranu osob zařazených do činné zálohy před svévolným přeřazováním na jiná služební místa služebními funkcionáři po dobu zařazení v záloze. Proto by měl být § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru užit v plném rozsahu, tedy včetně posledního sousloví. Určení měsíčního služebního příjmu stěžovatele bylo fakticky odvislé od pozice, na kterou byl stěžovatel zařazen, nikoli od činností, které reálně vykonával. Proto byl poukaz stěžovatele na § 34 odst. 1 zákona o služebním poměru v daném případě přiléhavý a relevantní.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti označil za nedůvodnou námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, jelikož městský soud přezkoumatelným způsobem vypořádal žalobní argumentaci stěžovatele. Rozsudek netrpí ani nezákonností spočívající v nesprávném posouzení právní otázky. Stěžovatel nepřichází s žádnými relevantními tvrzeními, které by byly způsobilé zpochybnit zákonnost napadeného rozsudku. Na opakující se námitky stěžovatele by žalovaný mohl pouze zopakovat předchozí argumentaci, což však považoval za nadbytečné.

III. Posouzení kasační stížnosti

Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.

Kasační stížnost není důvodná.

Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel napadá rozsudek městského soudu mimo jiné pro vadu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku je přitom vadou tak závažnou, že se jí Nejvyšší správní soud musí podle § 109 odst. 4 s. ř. s. zabývat z úřední povinnosti, tedy i tehdy, pokud by ji stěžovatel sám nenamítal.

Za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou považována zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. např. rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52). Soudy však nemají povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit. Jejich úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 - 19). Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v určitých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (rozsudek NSS ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 - 33).

Stěžovatel dovozuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů předně z toho, že z odůvodnění kasační stížností napadeného rozsudku není zřejmé, na základě jakých skutečností dospěl městský soud k opačným závěrům, než při prvním posouzení předmětné věci. Této zcela obecné námitce nepřezkoumatelnosti kasační soud nemohl přisvědčit.  Odůvodnění rozsudku městského soudu je totiž vystavěno na jasném, srozumitelném a uceleném argumentačním systému, z něhož logicky plynou přijaté právní závěry. Současně je z těchto závěrů patrné, že městský soud vázán právním názorem vyjádřeným v rozsudku NSS ze dne 17. 7. 2020, č. j. 4 As 106/2020 - 35, posoudil oproti původnímu rozsudku ve věci námitky stěžovatele stran způsobu stanovení průměrného hrubého služebního příjmu stěžovatele. Takovýto „rozdíl“ od původního posouzení věci však nelze shledávat protizákonným, když vázanost městského soudu právním názorem Nejvyššího správního soudu plyne přímo ze soudního řádu správního [§ 110 odst. 4 s. ř. s.]. Liché jsou i další dílčí námitky týkající se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Městský soud předně dostatečným způsobem zdůvodnil závěr ohledně neslučitelnosti § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru s analogickým využitím § 166 odst. 4 jako celku. V bodu 63. napadeného rozsudku městský soud tento závěr dostatečně podepřel přesvědčivými a řádně vysvětlenými argumenty. Není ani pravdou, že by se městský soud nezabýval námitkou stěžovatele stran připodobnění jím obdržené odměny od WCO k příplatku za službu v zahraničí. Touto námitkou se městský soud velmi pečlivě zaobíral zejména v bodu 57. - 58. napadeného rozsudku, přičemž dospěl k závěru, že odměnu stěžovatele, jež mu byla vyplácena ze strany WCO, nelze považovat za příplatek za službu v zahraničí ve smyslu § 119 zákona o služebním poměru.

Jelikož zdejší soud neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, mohl se zabývat zbylými kasačními námitkami stěžovatele. Přitom byl veden právním názorem vyjádřeným v předchozím zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu v této věci ze dne 17. 7. 2020, č. j. 4 As 106/2020 - 35.

Ze správního spisu zdejší soud ověřil, že dne 30. 4. 2007 byl stěžovatel odvolán ze služebního místa zástupce ředitele sekce a ředitele odboru 21 GŘC a dne 1. 5. 2007 byl zařazen do zálohy činné za účelem vyslání k WCO. Činná záloha trvala do 30. 4. 2017, kdy služební poměr na žádost stěžovatele skončil na základě rozhodnutí generálního ředitele Generálního ředitelství cel ze dne 24. 4. 2017, č. j. 26131/2017-900000-405. Stěžovatel podal dne 30. 5. 2017 žádost o výsluhový příspěvek podle zákona o služebním poměru. Prvostupňovým rozhodnutím byl stěžovateli stanoven výsluhový příspěvek ve výši 36.601 Kč měsíčně, přičemž toto rozhodnutí bylo potvrzeno napadeným rozhodnutím žalovaného. Ve správním spise jsou dále založena podkladová rozhodnutí generálního ředitele Generálního ředitelství cel, kterými byl stěžovateli stanoven služební příjem a jeho jednotlivé složky. Rozhodnutím ze dne 1. 1. 2013, č. j. 9816/2013-900000-401-19479, byla stěžovateli stanovena 10. tarifní třída, zařazení v 10. tarifním stupni a přiznán základní tarif ve výši 36.990 Kč, osobní příplatek ve výši 9.060 Kč a příplatek za vedení ve výši 7.500 Kč. Rozhodnutím ze dne 9. 9. 2014, č. j. 46113/2014-900000-401/19479, byla stěžovateli stanovena 10. tarifní třída, zařazení v 11. tarifním stupni a přiznán základní tarif ve výši 38.380 Kč. Rozhodnutím ze dne 28. 12. 2015, č. j. 67310/2015-900000-401-19479, byla stěžovateli stanovena 10. tarifní třída, zařazení v 11. tarifním stupni a přiznán základní tarif ve výši 41.530 Kč. Rozhodnutím ze dne 21. 10. 2016, č. j. 53639/2016-900000-405.9-19479, byla stěžovateli stanovena 10. tarifní třída, zařazení v 11. tarifním stupni a přiznán základní tarif ve výši 43.200 Kč. Ve správním spise je dále založeno stanovisko ministerstva vnitra ze dne 17. 2. 2017, č. j. MV-192-3/OSZ-2017, ke stanovení měsíčního služebního příjmu pro účely vyměření výše výsluhových nároků podle § 166 zákona o služebním poměru, jehož obsahem je mimo jiné závěr, že při výpočtu měsíčního služebního příjmu pro účely stanovení výše výsluhových nároků nelze přihlížet k odměnám poskytovaným podle mezinárodní smlouvy, ale je nutno vycházet z hrubého služebního příjmu, který by příslušník zřejmě dosahoval, pokud by v daném bezpečnostním sboru vykonával činnosti vykonávané po dobu zařazení v záloze.

Z provedené rekapitulace je zřejmé, že byl stěžovatel od 1. 5. 2007 do 30. 4. 2017 zařazen do zálohy činné za účelem vyslání k WCO, přičemž o této skutečnosti není sporu. Jádro sporu naopak představuje posouzení otázky, jakým způsobem má být zjištěn průměrný hrubý služební příjem stěžovatele za rozhodné období pro účely stanovení výsluhového příspěvku stěžovatele.

Podle § 113 odst. 1 zákona o služebním poměru ve znění účinném ke dni prvostupňového rozhodnutí služební příjem příslušníka tvoří a) základní tarif, b) příplatek za vedení, c) příplatek za službu v zahraničí, d) zvláštní příplatek, e) osobní příplatek a f) odměna.

Podle § 124 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušník, který je zařazen do zálohy činné a je vyslán k výkonu služby k jiné organizační složce státu, právnické nebo fyzické osobě, má nárok na služební příjem ve výši odpovídající průměrnému služebnímu příjmu, jestliže mu není poskytována odměna za vykonanou práci uvedenými subjekty. Je-li tato odměna nižší než služební příjem podle věty první, má nárok na doplatek služebního příjmu. Podle odst. 10 téhož ustanovení Příslušník zařazený do zálohy činné, který je vyslán k výkonu služby do zahraničí, má nárok na služební příjem podle činnosti vykonávané po dobu zařazení v této záloze, jestliže mu není poskytována odměna podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu vydaného na jejím základě. Je-li tato odměna nižší než služební příjem podle věty první, má nárok na doplatek do výše služebního příjmu.

Podle § 158 stejného zákona základní výměra výsluhového příspěvku činí za 15 let služby 20 % měsíčního služebního příjmu. Výměra výsluhového příspěvku se zvyšuje za šestnáctý a každý další ukončený rok služby o 3 % měsíčního služebního příjmu, za dvacátý první a každý další ukončený rok služby o 2 % měsíčního služebního příjmu a za dvacátý šestý a každý další ukončený rok služby o 1 % měsíčního služebního příjmu. Výměra výsluhového příspěvku může činit nejvýše 50 % měsíčního služebního příjmu.

Podle § 166 odst. 1 téhož zákona za měsíční služební příjem se pro účely stanovení výše výsluhových nároků považuje průměrný hrubý služební příjem poskytovaný za předchozí kalendářní rok přede dnem skončení služebního poměru příslušníka. Jestliže služební poměr skončil posledním dnem kalendářního roku, zjišťuje se průměrný hrubý měsíční služební příjem z tohoto kalendářního roku. Trval-li služební poměr po dobu kratší než 1 rok, zjišťuje se průměrný hrubý měsíční služební příjem z celé doby trvání služebního poměru. Je-li to pro příslušníka výhodnější, zjišťuje se průměrný hrubý služební příjem za předchozí 3 kalendářní roky.

Podle § 166 odst. 4 průměrný hrubý služební příjem příslušníka, který byl déle než 1 rok zařazen v neplacené záloze z důvodu dlouhodobého uvolnění pro výkon veřejné nebo odborové funkce, se stanovuje jako pravděpodobný hrubý služební příjem. Pravděpodobný hrubý služební příjem se zjišťuje z hrubého služebního příjmu, který by příslušník zřejmě dosahoval po dobu uvolnění do neplacené zálohy podle služebního zařazení před uvolněním do neplacené zálohy.

Stěžovatel zastává názor, že odměna, která mu byla po dobu jeho zařazení do zálohy činné v zahraničí poskytována ze strany WCO, je služebním příjmem pro účely výpočtu výsluhových nároků. Služební orgány naopak zastávají názor, že služební příjem pro účely výsluhových nároků byl určen výše upřesněnými podkladovými rozhodnutími, kterými byl stanoven služební příjem a jeho složky po dobu zařazení stěžovatele do zálohy činné a vyslání k výkonu služby do zahraničí. K posledně uvedenému závěru se přiklání též Nejvyšší správní soud, a to z důvodů dále rozvedených.

Městský soud zcela správně při posuzování důvodnosti žalobních námitek vyšel ze systematiky zákona o služebním poměru, když připomněl, že tento odvozuje výměru výsluhových nároků od výše měsíčního služebního příjmu, resp. od hrubého měsíčního služebního příjmu příslušníka [§ 158 a 166 odst. 1 zákona o služebním poměru]. Rovněž správný je závěr městského soudu, že odměna poskytovaná stěžovateli ze strany WCO není součástí služebního příjmu ve smyslu § 113 zákona o služebním poměru, kdy odměnou dle § 113 písm. f) se ve spojení s § 123 zákona o služebním poměru rozumí pouze jednorázové ocenění splnění mimořádného nebo zvlášť významného služebního úkolu, naléhavých služebních úkolů za nepřítomného příslušníka nebo dosavadní výkon služby při dovršení 50 let věku, nikoli však pravidelný měsíční příjem, resp. plat příslušníka v záloze činné při výkonu služby u mezinárodní organizace, jako tomu bylo v posuzovaném případě. Z výčtu stanoveného § 113 zákona o služebním přitom plyne, že ne veškerá finanční plnění lze považovat za služební příjem příslušníka, což ostatně již několikrát potvrdil i kasační soud (viz např. rozsudek NSS ze dne 23. 1. 2014, č. j. 6 Ads 8/2013 - 26, srov. také CHROBÁK, Jiří; BLAHUT, Aleš; KULHÁNEK, Jan; VODIČKA, Stanislav. Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, komentář k § 113, dostupný v právním informačním systému ASPI). Z doktrinálních závěrů k analogické úpravě složek služebního platu ve smyslu § 67 zákona č. 221/1999 Sb. , o vojácích z povolání, lze přitom vyvodit, že se jedná o výčet taxativní (SKORUŠA, Leopold, DANĚK, Jaroslav a kolektiv. Zákon o vojácích z povolání. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2018, komentář k § 67, dostupný v právním informačním systému ASPI).

Jakékoli srovnávání odměny od WCO s příplatkem za službu v zahraničí dle § 119 zákona o služebním poměru přitom Nejvyšší správní soud odmítá jako nepřípadné, opět vycházeje z dikce zákona o služebním poměru. Příplatek za službu v zahraničí je totiž přiznáván stricto sensu příslušníkům zařazeným do zálohy činné vyslaným k výkonu služby do zahraničí v rámci jednotky mnohonárodních sil nebo mezinárodních bezpečnostních sborů [§ 119 zákona o služebním poměru]. Světovou celní organizaci přitom nelze považovat za jednotku mnohonárodních sil ani mezinárodních bezpečnostních sborů, což plyne zejména z ustavujícího dokumentu - Convention establishing a Customs Co-operation Council (srov. zejm. čl. III této Úmluvy věnující se funkcím Rady pro celní spolupráci, jakožto předchůdce Světové celní organizace; k vymezení okruhu bezpečnostních sborů, do nichž mohou být vysláni příslušníci bezpečnostních sborů s nárokem na příplatek za službu v zahraničí dále srov. rozsudek NSS ze dne 3. 2. 2014, č. j. 8 As 2/2014 - 32). Námitky stěžovatele směřující do povahy WCO jakožto mezinárodního bezpečnostního sboru jsou tedy liché. Kasační soud se přitom neztotožňuje s námitkou stěžovatele, že by snad městský soud pochybil, když připodobnil povahu příplatku za službu v zahraničí dle § 119 zákona o služebním poměru k zvláštnímu příplatku dle § 120 zákona o služebním poměru. Tímto vzájemným „srovnáním“ městský soud pouze nastínil vzájemnou podobnost obou zmíněných příplatků a to zejména v jejich společném účelu, kterým může být mimo jiné ocenění služby spojené s vyšším rizikem ohrožení života a zdraví. Tento postup však neměl žádný vliv na správnost závěrů městského soudu, že na odměnu poskytovanou stěžovateli ze strany WCO nelze pohlížet jako na příplatek za službu v zahraničí a tudíž jakožto na součást služebního příjmu ve smyslu § 113 písm. c) zákona o služebním poměru.

Nejvyšší správní soud neshledal v postupu správních orgánů ani městského soudu interpretujících příslušná ustanovení zákona o služebním poměru jakýkoli vnitřní rozpor, jak se snaží namítat stěžovatel. Závěry městského soudu, jakož i správních orgánů vycházející ze vzájemné provázanosti a smyslu ustanovení zákona o služebním poměru lze naopak považovat za logické, přehledné a přesvědčivé. Za vnitřně rozporné lze naopak označit tvrzení stěžovatele, že by snad příslušníku zařazenému do zálohy činné, kterému by byl v souladu s § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru doplácen služební příjem, měl být výsluhový příspěvek počítán pouze z tohoto doplatku. I v takovém případě by totiž výsluhové náležitosti byly počítány v souladu s § 158 ve spojení s § 166 zákona o služebním poměru z měsíčního služebního příjmu, který by byl příslušníku stanoven služebními orgány. Výklad zaujatý městským soudem a správními orgány přitom nebyl s tímto závěrem jakkoli v rozporu, jak bude vyloženo dále.

K prvnímu okruhu stížnostních námitek kasační soud uzavírá, že městský soud i služební orgány dospěly ke správnému závěru, že odměna stěžovatele vyplácená ze strany WCO po dobu jeho zařazení do zálohy činné a vyslání do zahraničí není měsíčním služebním příjmem ve smyslu § 158 a § 166 zákona o služebním poměru; nemůže tedy sloužit jako základ pro výměru výsluhového příspěvku dle citovaných ustanovení.

Nedůvodnou shledal zdejší soud též kasační námitku prosazující analogickou aplikaci § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru jako celku, tj. včetně věty druhé citovaného ustanovení. Přisvědčil totiž závěrům městského soudu, dle kterých analogické aplikaci § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru jako celku na posuzovaný případ brání účel a samotná dikce § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru. Ten upravuje poskytování služebního příjmu v případě zařazení příslušníka do zálohy činné a vyslání k výkonu služby do zahraničí. V souladu s tímto ustanovením přitom byl stěžovateli stanoven fiktivní služební příjem výše označenými podkladovými rozhodnutími, který z důvodu odměny vyplácené ze strany WCO, jejíž výše převyšovala výši takto stanoveného služebního příjmu, stěžovateli nebyl vyplácen. A právě tento služební příjem má sloužit v souladu s § 158 zákona o služebním poměru pro výměru výsluhového příspěvku. V tomto smyslu lze tedy souhlasit se stěžovatelem, že nárok na poskytování služebního příjmu dle § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru je podmíněn tím, že poskytovaná odměna je nižší, přičemž městský soud ani služební orgány netvrdily opak. Skutečnost vyšší odměny poskytované ze strany WCO však neměla vliv na stanovení v posuzované situaci fiktivního služebního příjmu stěžovatele, který měl posloužit jednak pro zjištění, zda jeho výše nepřesahuje odměnu poskytovanou stěžovateli mezinárodní organizací a z toho plynoucího nároku stěžovatele na případný doplatek dle § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru, a jednak byl správně použit jako podklad pro stanovení výše výsluhových nároků stěžovatele. K námitce stěžovatele stran stanovení služebního příjmu dle skutečně vykonávané činnosti Nejvyšší správní soud poukazuje na závěry vyslovené ve věci stěžovatele v předchozím zrušujícím rozsudku zdejšího soudu v této věci sp. zn. 4 As 106/2020, a sice že námitky směřující proti podkladovým rozhodnutím o stanovení služebního příjmu stěžovatele měl stěžovatel namítat v rámci samostatného přezkumu jednotlivých rozhodnutí, kterými byl stanoven služební příjem stěžovatele a jeho jednotlivé složky, nikoli až v rámci přezkumu rozhodnutí o stanovení výše výsluhových nároků.

Analogická aplikace § 166 odst. 4 věty druhé zákona o služebním poměru na posuzovaný případ by byla popřením pravidla uvedeného v § 124 odst. 10 téhož zákona o stanovení služebního příjmu osob zařazených v záloze činné. Uvedená část ustanovení § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru totiž upravuje situaci příslušníka zařazeného do neplacené zálohy, kterému žádný služební příjem ve smyslu § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru stanoven nebyl a pro takové případy stanoví zjištění pravděpodobného hrubého služebního příjmu podle služebního zařazení před uvolněním do neplacené zálohy. Z logiky věci tedy musí být na daný případ analogicky aplikována pouze věta první § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru, která v posuzované věci umožňuje služebním orgánům stanovit průměrný hrubý služební příjem příslušníka, který byl zařazen do činné zálohy v zahraničí, pro účely stanovení výše výsluhových nároků. Na takový specifický případ totiž zákonodárce nepamatoval, přičemž použití analogie v takovém případě shledal kasační soud za přípustné, když ze zákona ani z důvodové zprávy k zákonu o služebním poměru neplyne úmysl zákonodárce neupravit způsob stanovení výsluhového příspěvku u příslušníků, kteří byli zařazeni v činné záloze a vysláni k výkonu služby do zahraničí, kde jim byla poskytována odměna ze strany mezinárodní organizace (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2009, č. j. 8 As 7/2008 - 116, č. 1953/2009 Sb. NSS). Analogii lze však připustit „pouze v případě, že se nedostane do rozporu s jasnou a jednoznačně vyjádřenou vůlí zákonodárce, neboť tím by soud narušil princip dělby moci“ (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2014, č. j. 6 Ads 99/2013 - 18, č. 3158/2015 Sb. NSS), přičemž právě k takovému rozporu by v případě analogické aplikace § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru jako celku došlo, jak bylo nastíněno výše.

Konečně, nelze dát za pravdu stěžovateli ani v tom, že by snad analogická aplikace věty první § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru vedla k újmě na jeho právech. Jak bylo předestřeno výše, městský soud a služební orgány analogickou aplikací věty první § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru respektovaly pravidlo vyjádřené v § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru. Takový postup respektující zákonná ustanovení přitom nelze označit za porušení práv stěžovatele. Správní orgány nemohou postupovat zcela libovolně a bez ohledu na zákon o služebním poměru stanovovat výsluhové náležitosti analogicky podle toho či onoho ustanovení jen proto, že v daném případě by to bylo ve prospěch bývalého příslušníka bezpečnostního sboru. Typicky lze přitom předpokládat, že příslušníci bezpečnostního sboru působící u mezinárodních organizací budou vykonávat zpravidla službu odbornější a náročnější, než tomu bylo před jejich zařazením do zálohy činné. Zákonný postup pro stanovení výše jejich výsluhových náležitostí vycházející ze služebního příjmu určeného dle skutečně vykonávané činnosti tedy bude ve většině případů příznivější pro tyto příslušníky než postup, jehož se domáhá stěžovatel.

Jak již kasační soud podotknul výše, jakékoli námitky stěžovatele směřující do charakteru jeho činnosti u WCO jsou v posuzované věci bezpředmětné, když služební příjem stěžovatele byl stanoven na základě § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru prostřednictvím podkladových rozhodnutí, přičemž proti těmto podkladovým rozhodnutím mohl stěžovatel brojit v rámci opravných prostředků proti nim podaných a následně v rámci jejich soudního přezkumu. Na výše uvedený závěr ohledně nezaložení újmy na právech stěžovatele nemůže mít vliv ani stěžovatelem namítaná skutečnost, že byl evidován v pozici zástupce ředitele sekce 02 a ředitele odboru 21 – Celní až do 1. 1. 2013, tedy ještě v době, kdy působil v záloze činné u WCO. Jak již bylo výše naznačeno, základním pravidlem pro určení měsíčního služebního příjmu stěžovatele pro účely stanovení výše výsluhovým nároků je § 166 zákona o služebním poměru, přičemž z prvního odstavce citovaného ustanovení plyne, že referenčním rámcem pro stanovení měsíčního služebního příjmu stěžovatele je předchozí kalendářní rok před skončením služebního poměru, případně předchozí tři kalendářní roky, je-li to pro příslušníka výhodnější. Služební poměr stěžovatele skončil dnem 30. 4. 2017, referenčním příjmem pro výpočet výsluhových nároků tak byl rok 2016 (případně roky 2014 až 2016). Rozhodně by jím však nemohl být rok 2012 či roky předchozí, jak se snaží namítat stěžovatel. Odkaz stěžovatele na § 34 odst. 1 zákona o služebním poměru je pak nepřípadný, když posuzovanou otázkou v předmětné věci není přeřazení stěžovatele na jiné služební místo, nýbrž určení měsíčního služebního příjmu pro účely stanovení výsluhových nároků dle § 166 odst. 4 vycházející z fiktivního služebního příjmu stěžovatele ve smyslu § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru, jak ostatně přiléhavě konstatoval městský soud. Pokud byl stěžovatel nespokojen se svým zařazením na příslušná služební místa a z toho plynoucím ohodnocením, měl se proti rozhodnutím, kterými byl stanoven služební příjem, bránit opravnými prostředky. Pokud tak neučinil, nelze to zhojit v projednávané věci, kdy je již posuzována výlučně otázka výpočtu výsluhových nároků, nikoli tedy zařazení stěžovatele na konkrétní služební místo či stanovení konkrétní výše služebního příjmu, jak bylo vysvětleno výše.

Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský soud i služební orgány dospěly ke správnému závěru ohledně způsobu stanovení výsluhového příspěvku stěžovatele, který byl zařazen do zálohy činné a vyslán k mezinárodní organizaci, od které po dobu svého zařazení pobíral odměnu. Tento způsob v souladu s § 158 a 166 zákona o služebním poměru vychází z měsíčního služebního příjmu, který byl dle § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru stěžovateli stanoven příslušnými podkladovými rozhodnutími.

IV. Závěr a náklady řízení

Uplatněné důvody kasační stížnosti tak nebyly zjištěny, a Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).