(Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 11. 2022, čj. 8 As 29/2021-36)

Nejvyšší správní soud rozhodl v právní věci žalobce: P. J., zastoupený JUDr. S.M., advokátem se sídlem P., proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem Č.B., za účasti osob zúčastněných na řízení: I) EG.D, a. s., se sídlem B. (dříve E.ON Distribuce, a. s., se sídlem Č.B. e), a II) M. J., proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2020, čj. KUJCK 41314/2020, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 24. 11. 2020, čj. 51 A 36/2020-35, tak, že rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 24. 11. 2020, čj. 51 A 36/2020-35, se ruší. Rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2020, čj. KUJCK 41314/2020, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

[1] Magistrát města České Budějovice, stavební úřad (dále „vyvlastňovací úřad“) rozhodnutím z 27. 9. 2017, čj. SU/9858/2016-12 (dále „rozhodnutí o vyvlastnění“), rozhodl o omezení vlastnického práva žalobce, osoby zúčastněné na řízení II) [dále „OZNŘ II)“] a J., jako spoluvlastníků (dále „vyvlastňovaní“), k pozemku parc. č. X v katastrálním území zapsaném na listu vlastnictví č. X (druh pozemku orná půda), a to zřízením služebnosti inženýrské sítě opravňující osobu zúčastněnou na řízení I) (dále „vyvlastnitel“) k umístění, povolení, realizaci a provozování stavebního objektu „SO 503 – Přeložka VTL plynovodu v km 136,1 – 138,3“, v rozsahu vymezeném geometrickým plánem č. 2417-13-141-1/2015 z 1. 10. 2015. Vyvlastňovací úřad dále stanovil výši náhrady za vyvlastnění 33 Kč pro každého z vyvlastňovaných a uložil vyvlastniteli, aby zaplatil náhrady ve lhůtě 60 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí. Rozhodnutím z 19. 2. 2018, čj. KUJCK 23467/2018, žalovaný zvýšil náhradu pro každého z vyvlastňovaných na částku 334 Kč, ve zbytku odvolání zamítl a rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu potvrdil. Obě uvedená správní rozhodnutí nabyla právní moci 4. 3. 2018.

[2] K žádosti vyvlastňovaných vyvlastňovací úřad rozhodnutím z 2. 10. 2019, čj. SU/245/2019-10, zrušil podle § 26 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb. , o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), vyvlastnění spočívající ve výše uvedeném omezení vlastnického práva. Dospěl totiž k závěru, že vyvlastnitel nezaplatil vyvlastňovaným náhrady do uplynutí 30 dnů ode dne uplynutí šedesátidenní lhůty uložené rozhodnutím o vyvlastnění, neboť je složil do úschovy u soudu až 30. 10. 2018.

[3] Na základě odvolání vyvlastnitele žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím změnil rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu tak, že žádost o zrušení vyvlastnění zamítl, ve zbytku napadené rozhodnutí potvrdil. Podle žalovaného vyvlastnitel sice nezaplatil náhrady včas, tj. ve lhůtě stanovené rozhodnutím o vyvlastnění, ani ve lhůtě dodatečné podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění. Dnem jejich složení u soudu však podle žalovaného nastaly účinky splnění závazku, a proto žádost o zrušení vyvlastnění podaná až 6. 3. 2019, tedy čtyři měsíce po zaplacení náhrad, byla podána opožděně, resp. (byť pozdním) zaplacením náhrad odpadl důvod pro zrušení vyvlastnění.

[4] Žalobce proti posledně uvedenému rozhodnutí žalovaného podal žalobu, kterou Krajský soud v Českých Budějovicích zamítl v záhlaví uvedeným rozsudkem. Soud ve shodě s žalovaným uznal, že vyvlastnitel náhradu za vyvlastnění zaplatil až 30. 10. 2018 (složením do soudní úschovy), tj. po lhůtě stanovené § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, jež marně uplynula 4. 6. 2018. Důvodem však bylo neposkytnutí součinnosti ze strany vyvlastňovaných. Krajský soud dále připustil, že § 26 odst. 1 uvedeného zákona výslovně nestanoví žádnou lhůtu pro podání žádosti, přiklonil se však k názoru žalovaného, že dané ustanovení je třeba vykládat v širších souvislostech. Princip žádosti o zrušení vyvlastnění totiž spočívá v obraně vyvlastňovaného v době, kdy již měl mít k dispozici finanční náhradu za vyvlastnění, avšak stále určenou náhradu neobdržel. Vyvlastňovaní tak mohli podat žádost o zrušení vyvlastnění pouze do okamžiku, kdy jim byla (po uplynutí zákonné lhůty) zaplacena náhrada za vyvlastnění prostřednictvím soudní úschovy. K podání žádosti tedy měli dostatek času, a proto bylo její podání až po čtyřech měsících podle krajského soudu opožděné, a vykazovalo znaky obstrukcí a účelovosti, neboť nemělo za cíl ochranu práv, nýbrž účelové znemožnění postupu vyvlastnitele, což není smyslem dané právní normy.

II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

[5] Žalobce (dále „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek i rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

[6] Stěžovatel namítl nesprávnost výkladu § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, jak jej provedli krajský soud a žalovaný. Vzhledem k tomu, že vyvlastnitel nedodržel ani dodatečnou lhůtu podle tohoto ustanovení, což potvrdily správní orgány i krajský soud, nastaly důvody pro zrušení vyvlastnění. Zákon o vyvlastnění neuvádí, že by důvody pro zrušení vyvlastnění uvedené v § 26 odst. 1 měly pominout zaplacením náhrady po lhůtě. Krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, neboť ačkoli potvrdil, že vyvlastnitel náhrady nezaplatil v zákonné lhůtě, dospěl k závěru, že nebyly splněny podmínky pro zrušení vyvlastnění. Nesprávný je totiž jeho závěr, že žádost o zrušení vyvlastnění byla opožděná, jelikož ji vyvlastňovaní podali až čtyři měsíce po zaplacení náhrad. Především zákon o vyvlastnění žádnou lhůtu pro podání žádosti nestanoví, a proto žádost ani nemůže být podána opožděně. Nadto, krajský soud vůbec nevzal v potaz skutečnost, že stěžovatel byl o složení náhrady do soudní úschovy prokazatelně informován až 2. 1. 2019, přičemž návrh na zrušení podal již 11. 1. 2019.

[7] Stěžovatel dále sporuje závěr, že byl v prodlení proto, že nepřijal řádně nabídnuté plnění, resp. vyvlastniteli neposkytl potřebnou součinnost. Ani krajský soud se dostatečně nevypořádal s jeho opakovaným tvrzením, že mu žádná poštovní poukázka nebyla doručena a vyvlastnitel ho nikdy nekontaktoval. Plnění mu tak nebylo řádně nabídnuto a nebylo mu ani umožněno potřebnou součinnost poskytnout. Závěr o prodlení na straně vyvlastňovaných tak nemá oporu ve správním spisu. I kdyby však vyvlastňovaní v prodlení byli, krajský soud zcela opomněl, že podle § 13 odst. 2 zákona o vyvlastnění musely být náhrady za vyvlastnění složeny do soudní úschovy ve lhůtě 60 dnů od právní moci rozhodnutí o vyvlastnění, tj. nejpozději 3. 5. 2018. Vyvlastnitel se však ještě více než měsíc po uplynutí této lhůty měl pokoušet náhrady zaplatit prostřednictvím poštovní poukázky. K tomu stěžovatel doplnil, že již první pokus o doručení poštovní poukázky měl proběhnout až 17. 4. 2018, tedy téměř měsíc a půl po právní moci rozhodnutí o vyvlastnění. Podle stěžovatele nemůže ani případné prodlení vyvlastňovaných představovat pro vyvlastnitele překážku zaplacení náhrad prostřednictvím soudní úschovy v souladu se zákonnou lhůtou.

[8] Stěžovatel považuje rozsudek krajského soudu za nebezpečný precedent, který by výrazně omezil práva vyvlastňovaných při tak krajním zásahu, jakým omezení vlastnických práv k majetku bezpochyby je, a naopak by posílil práva vyvlastnitele. Rozsudek by v praxi mohl vést k situacím opožděného doručování náhrad za vyvlastnění (či dokonce až k nezaplacení náhrad) bez možnosti vyvlastňovaného se proti tomuto postupu bránit.

[9] Vzhledem k důvodům, pro něž Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek i rozhodnutí žalovaného, bylo by nadbytečné reprodukovat zde podrobně další kasační námitky týkající se nepřezkoumatelnosti části napadeného rozsudku a tvrzení o nepotřebnosti daného pozemku pro realizaci stavebního projektu.

[10] Ve vyjádření ke kasační stížnosti se žalovaný ztotožnil s rozsudkem krajského soudu a jeho závěry. Vyjádřil se pouze k námitce stěžovatele stran způsobu, jak se krajský soud vypořádal s jeho tvrzením o nepotřebnosti pozemku pro uskutečnění stavebního projektu. Navrhl zamítnutí kasační stížnosti.

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu kasačních námitek a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.

III.1 Výklad institutu zrušení vyvlastnění

[12] Nejvyšší správní soud se na prvním místě zabýval výkladem § 26 odst. 1 a souvisejících ustanovení zákona o vyvlastnění a jejich aplikací na nyní projednávanou věc.

[13] Podle § 2 odst. 1 písm. a) zákona o vyvlastnění se pro účely tohoto zákona rozumí vyvlastněním odnětí nebo omezení vlastnického práva nebo práva odpovídajícího věcnému břemenu k pozemku nebo ke stavbě pro dosažení účelu vyvlastnění stanoveného zvláštním zákonem.

[14] Podle § 13 odst. 1 uvedeného zákona náhrady podle § 10 a 12 je vyvlastnitel povinen poskytnout jednorázově v penězích, a to ve lhůtě stanovené v rozhodnutí o vyvlastnění. Podle odst. 2 téhož ustanovení v případě, že osoba oprávněná k náhradě není známa, že není znám její pobyt nebo že je v prodlení, složí vyvlastnitel náhradu ve lhůtě podle odstavce 1 do úschovy u soudu.

[15] Podle § 1975 občanského zákoníku je věřitel v prodlení, nepřijal-li řádně nabídnuté plnění nebo neposkytl-li dlužníku součinnost potřebnou ke splnění dluhu. Podle § 1953 odst. 1 věty první téhož zákona nelze-li dluh splnit proto, že věřitel je neznámý nebo nepřítomný, že věřitel odmítl bezdůvodně plnění přijmout, že dlužník je bez své viny v nejistotě, kdo je věřitelem, nebo z jiných důležitých příčin na straně věřitele, je dlužník oprávněn složit předmět plnění do soudní úschovy.

[16] Podle § 24 odst. 4 písm. a) zákona o vyvlastnění výroky o náhradě za vyvlastnění vyvlastňovací úřad stanoví výši náhrady pro vyvlastňovaného, jakož i pro oprávněného z věcného břemene, jejichž práva vyvlastněním zanikají, a uloží vyvlastniteli, aby jim náhrady zaplatil ve lhůtě, která nesmí být delší než 60 dnů od právní moci rozhodnutí.

[17] Podle § 26 odst. 1 uvedeného zákona nezaplatil-li vyvlastnitel vyvlastňovanému náhradu za vyvlastnění do uplynutí 30 dnů ode dne uplynutí lhůty určené podle § 24 odst. 4 písm. a) nebo b) nebo nezahájil-li vyvlastnitel uskutečňování účelu vyvlastnění ve lhůtě určené podle § 24 odst. 3 písm. c) nebo prodloužené podle § 25 odst. 6, popřípadě bylo-li ještě před uplynutím této lhůty zrušeno nebo pozbylo platnosti územní rozhodnutí určující využití pozemku nebo stavby pro daný účel, vyvlastňovací úřad na žádost vyvlastňovaného rozhodne, že provedené vyvlastnění se zrušuje].

[18] Ustanovení § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění přináší prvek zvýšené ochrany práv vyvlastňovaných. Vyvlastnění byť spočívající „pouze“ v omezení vlastnického práva, jako je tomu v nyní projednávané věci, představuje jeden z nejzávažnějších zásahů do tohoto základního práva chráněného čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Podle odst. 4 tohoto článku je (nucené) omezení vlastnického práva možné, mimo jiné, pouze za náhradu, přičemž za poskytnutí náhrady za vyvlastnění lze pokládat až její vyplacení (rozsudek Nejvyššího soudu z 20. 1. 2010, sp. zn. 28 Cdo 5376/2007). Uvedená ochrana vyvlastňovaných je tedy zajištěna, mimo jiné právě přísnou zákonnou úpravou lhůt pro splnění povinnosti vyvlastnitele zaplatit stanovenou náhradu za vyvlastnění, stejně jako stanovením přísného negativního následku pro případ nedodržení těchto lhůt. Současně platí, že je-li naplněna alespoň jedna podmínka (kvalifikovaná skutečnost) stanovená v § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění a vyvlastňovaný podá bezvadnou žádost, nemá vyvlastňovací úřad žádné správní uvážení stran svého rozhodnutí a musí rozhodnout o zrušení provedeného vyvlastnění (rozsudek NSS z 21. 1. 2016, čj. 6 As 153/2015-47, č. 3386/2016 Sb. NSS), neboť vyvlastňovaný má na zrušení právní nárok (viz důvodová zpráva k zákonu o vyvlastnění, Poslanecká sněmovna, 4. období, 20002-2006, sněmovní tisk 1015, či VLACHOVÁ, B. Zákon o vyvlastnění. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2018, 158 s., ISBN 978­80-7400-036-2, s. 99, odst. 6).

[19] V nyní projednávané věci jsou nesporné následující skutečnosti. Správní rozhodnutí o vyvlastnění nabylo právní moci 4. 3. 2018. Od následujícího dne počala běžet šedesátidenní lhůta stanovená vyvlastňovacím úřadem, jež uplynula 3. 5. 2018. Následující den počala běžet třicetidenní lhůta podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, která uplynula v pondělí 4. 6. 2018. Vyvlastnitel podal 4. 9. 2018 u Okresního soudu v Českých Budějovicích návrh na přijetí peněz do soudní úschovy a 30. 10. 2018 náhrady za vyvlastnění do úschovy složil. Oznámení o složení náhrady za vyvlastnění do soudní úschovy bylo stěžovateli doručeno 2. 1. 2019. Dne 15. 1. 2019 obdržel vyvlastňovací úřad žádost stěžovatele o zrušení vyvlastnění. Dne 6. 3. 2019 se k této žádosti připojily i zbylé dvě vyvlastňované, a proto k tomuto dni bylo zahájeno řízení o zrušení vyvlastnění (§ 44 odst. 2 správního řádu; viz bod 7 rozsudku krajského soudu).

[20] V souladu s výše citovanými ustanoveními zákona o vyvlastnění, která aplikovaly správní orgány i krajský soud, pro nyní projednávanou věc plyne, že vyvlastnitel byl povinen vyvlastňovaným zaplatit stanovené náhrady za vyvlastnění primárně do 3. 5. 2018, jak stanovilo rozhodnutí o vyvlastnění. Měl-li vyvlastnitel za to, že vyvlastňovaní byli v prodlení, byl povinen v této lhůtě složit náhrady do úschovy u soudu (§ 13 odst. 2 zákona o vyvlastnění). Za nesplnění povinnosti zaplatit náhrady ve lhůtě stanovené rozhodnutím o vyvlastnění zákon o vyvlastnění nestanoví žádné následky, to však nevylučuje případný postup podle obecných ustanovení občanského zákoníku o prodlení dlužníka (ČERNOCKÝ, R., HANÁK, J., ŽIDEK, D. Zákon o vyvlastnění: Komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer [cit. 2022-10-05]. ASPI_ID KO184_2006CZ. Dostupné z: www.aspi.cz. ISSN 2336-517X, komentář k § 26, kapitola I.).

[21] Podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění mohl vyvlastnitel náhrady zaplatit, opět případně složením do soudní úschovy, i v dodatečné lhůtě 30 dnů, tj. do 4. 6. 2018. Neučinil-li tak ani v této dodatečné lhůtě, počítá zákon o vyvlastnění s negativním následkem pro vyvlastnitele v podobě zrušení vyvlastnění, pokud o to vyvlastňovaní požádají.

[22] Žalovaný i krajský soud dospěli shodně k závěru, že vyvlastnitel nedodržel zákonem stanovené lhůty, neboť svoji povinnost zaplatit vyvlastňovaným náhrady splnil jejich složením do soudní úschovy až 30. 10. 2018, tedy po marném uplynutí dodatečné lhůty (resp. celkové lhůty 90 dnů). Podle krajského soudu však k včasnému nevyplacení náhrad došlo z důvodu neposkytnutí součinnosti ze strany vyvlastňovaných, přičemž jednání stěžovatele vykazovalo znaky obstrukcí a účelovosti (bod 21 rozsudku krajského soudu).

[23] Krajský soud se dále ztotožnil s výkladem § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, jak jej provedl žalovaný, totiž že žádost o zrušení vyvlastnění lze podat pouze do okamžiku pozdního zaplacení náhrady za vyvlastnění. V tomto případě to tedy podle nich bylo možné pouze před 30. 10. 2018. Podle žalovaného i krajského soudu podal stěžovatel žádost o zrušení vyvlastnění až 6. 3. 2019, tedy více než čtyři měsíce poté, kdy vyvlastnitel složil náhrady do soudní úschovy, čímž splnil svoji zákonnou povinnost zaplatit náhrady za vyvlastnění. V důsledku toho byla žádost opožděná.

[24] Ustanovení § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění ani žádné jiné ustanovení tohoto či jiného zákona však nestanoví jakoukoli lhůtu (či skutečnost), která by časově omezovala právo vyvlastňovaného podat žádost o zrušení vyvlastnění. Takovou lhůtu nelze dovodit ani žádnou přípustnou výkladovou metodou či analogií, a to již proto, že by šlo o postup v neprospěch vyvlastňovaného jako slabší strany, kterému je již tak závažně zasahováno do jeho základního práva vlastnit majetek. Dané ustanovení naopak vyjadřuje zřejmý záměr zákonodárce chránit práva vyvlastňovaných prostřednictvím hrozby zrušení vyvlastnění. Tuto právní úpravu, která nepočítá s propadnou lhůtou k podání žádosti o zrušení vyvlastnění a může se jevit pro vyvlastnitele příliš přísná, nepovažuje Nejvyšší správní soud bez dalšího za nepřiměřenou. Přísnost právní úpravy pro vyvlastnitele je zákonodárcem zvolenou reakcí na zásah do vlastnického práva vyvlastňovaných.

[25] Nejvyšší správní soud si je vědom, že shodný názor jako žalovaný a krajský soud zastává i některá komentářová literatura, podle níž by zrušení vyvlastnění v případě pozdního zaplacení náhrady bylo neúčelné, neboť v opakovaném vyvlastňovacím řízení by opětovně došlo k vyvlastnění (Zákon o vyvlastnění: Komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer, komentář k § 26, kapitola I.). Takový výklad je však podle Nejvyššího správního soudu nesprávný. Právní úprava, která stanoví podmínky, za kterých může veřejná moc zasahovat do ústavně zaručeného vlastnického práva, musí být vykládána restriktivně. Výklad § 26 zákona o vyvlastnění, který zaujal žalovaný i krajský soud, však takovým výkladem není. Naopak je výkladem nepřípustně rozšiřujícím, neboť konstruuje podmínku pro zrušení vyvlastnění (a sice, že návrh na zrušení vyvlastnění lze podat jen do opožděného zaplacení náhrady za vyvlastnění), která však v zákoně obsažena není. Tento výklad je však výkladem contra legem a Nejvyšší správní soud se s ním nemůže ztotožnit.

[26] K závěru obsaženému ve výše uvedené komentářové literatuře o neúčelnosti zrušení vyvlastnění v případě pozdního zaplacení náhrady Nejvyšší správní soud poznamenává, že zrušení vyvlastnění nepředstavuje pro vyvlastnitele „konečnou“, neboť trvají-li dále podmínky vyvlastnění (§ 3 až § 5 zákona o vyvlastnění), nic mu nebrání v tom, aby právě v opakovaném vyvlastňovacím řízení opětovně dosáhl odnětí nebo omezení vlastnického práva ve svůj prospěch (viz posledně citovaný komentář tamtéž; či obdobně rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích z 26. 8. 2020, čj. 57 A 10/2019-103, bod 28). Tímto postupem však půjdou negativní následky spojené s nutností zahájit nové vyvlastňovací řízení k tíži především vyvlastnitele, jenž svojí liknavostí zapříčil předchozí zrušení vyvlastnění.

[27] Na podporu závěru, že i po pozdním zaplacení náhrady lze zrušit vyvlastnění Nejvyšší správní soud poukazuje ještě na § 26 odst. 3, podle nějž je vyvlastňovaný povinen do 1 měsíce od právní moci rozhodnutí vydaného podle odstavce 1 [pozn. NSS: rozhodnutí o zrušení vyvlastnění] vrátit vyvlastniteli náhrady, které vyplatil podle § 10 odst. 1. Zákon o vyvlastnění tak výslovně počítá s tím, že se v důsledku zrušení vyvlastnění vrací náhrada zaplacená po lhůtě. Výklad žalovaného a krajského soudu by pak toto ustanovení činil částečně nepoužitelným. Z ničeho přitom neplyne, že by se povinnost vrátit již vyplacené náhrady měla vztahovat pouze na zbylé důvody uvedené v § 26 odst. 1 tohoto zákona, pro něž lze vyvlastnění zrušit. Takový zužující výklad (teleologickou redukci) nepodporuje ani výše citovaná komentářová literatura k zákonu o vyvlastnění.

[28] Neučinil-li tak z legitimních důvodů zákonodárce, nemohou soudy omezit právo podat žádost o zrušení vyvlastnění tím, že nad rámec zákona dotvoří propadnou lhůtu k podání této žádosti. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že podání žádosti o zrušení vyvlastnění podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění není z časového hlediska omezeno žádnou lhůtou, tedy ani zaplacením náhrady po lhůtě. Pozdním zaplacením proto neodpadá důvod pro zrušení vyvlastnění podle tohoto ustanovení. Z výše uvedených důvodů žádost vyvlastňovaných (včetně stěžovatele) nebyla ani nemohla být podána opožděně, jak nesprávně uzavřeli žalovaný a krajský soud. Jelikož vyvlastnitel nesplnil svoji povinnost zaplatit náhrady v zákonem stanovené lhůtě, byla naplněna jedna z alternativních podmínek pro zrušení vyvlastnění.

III.2 K zákazu zneužití práva podat žádost o zrušení vyvlastnění

[29] Přes výše uvedené závěry ohledně výkladu a aplikace § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění si Nejvyšší správní soud plně uvědomuje, že aplikace přísné právní úpravy zrušení vyvlastnění by v některých konkrétních případech mohla vést k paralýze institutu vyvlastnění a k zákonodárcem nepředvídaným důsledkům. Sám vyvlastnitel totiž v návaznosti na zaplacení náhrady za vyvlastnění po lhůtě nemůže iniciovat zrušení vyvlastnění, aby mohl opětovně podat žádost o vyvlastnění. V takovém případě vyvlastnitele svým způsobem „drží v šachu“ vyvlastňovaný, jenž ani výslovným přijetím pozdě zaplacené náhrady přísně vzato nepřijde o právo podat žádost o zrušení vyvlastnění. Vyvlastnitel by tak musel být v neustálé nejistotě, zda vyvlastňovaný v budoucnu takovou žádost nepodá a vyvlastňovací úřad vyvlastnění nezruší. V extrémních případech by se však ze strany vyvlastňovaného mohlo, s ohledem na konkrétní individuální skutkové okolnosti případu, jednat o porušení zákazu zneužití práva podat žádost o zrušení vyvlastnění (obdobně Zákon o vyvlastnění: Komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer, komentář k § 26, kapitola I.). Taková situace by mohla nastat například, zmešká-li vyvlastnitel dodatečnou lhůtu k zaplacení náhrady o poměrně krátkou dobu, a to v důsledku různých obstrukcí ze strany vyvlastňovaných, kteří posléze po přijetí pozdě zaplacené náhrady za vyvlastnění budou s podáním návrhu na zrušení vyvlastnění několik měsíců vyčkávat, například až do okamžiku, kdy vyvlastnitel započne s uskutečňováním stavby, pro kterou bylo vyvlastněno.

[30] Zákaz zneužití práva je právním principem, který plní funkci „záchranné brzdy“ pro případ, že konkrétní pravidla by při svém „doslovném“ uplatnění vedla k rozporu s materiální spravedlností, neboť jsou využívána v rozporu s podstatou daného práva (jeho smyslem a účelem). Obdobnými principy jsou např. zákaz jednat v rozporu s dobrými mravy, ochrana dobré víry, ochrana poctivého obchodního styku, zákaz obcházení zákona (rozsudek NSS z 29. 10. 2015, čj. 9 Afs 58/2015-127). Zneužití práva pojímá judikatura jako situaci, v níž někdo vykoná své subjektivní právo k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti. Takovéto chování, jímž se dosahuje výsledku nedovoleného, je jenom zdánlivě dovolené. Zákaz zneužití práva je právní zásadou, jež se uplatňuje nejen v hmotném právu, ale též v právu procesním. V platném právu ji výslovně vyjadřuje §8 občanského zákoníku a § 2 o. s. ř. Za zneužití procesního práva lze považovat jednání procesní strany, které je v rozporu s účelem procesní normy či procesního institutu a jímž se procesní strana snaží pro sebe dosáhnout výhody nepředpokládané procesním právem [viz nález Ústavního soudu ze dne 25. 7. 2012, sp. zn. I. ÚS 988/12 (N 132/66 SbNU 61), body 24 a 25]. Zneužití práva představuje materiální korektiv formálního pojímání práva, jehož účelem je vyloučit ochranu jednání, které je zdánlivě v souladu s formálním právem, avšak zároveň je pociťováno jako zjevně nespravedlivé, neboť v rozporu s určitými základními hodnotami a s rozumným uspořádáním společenských vztahů působí společnosti újmu. Výkonu práva, který je vlastně jeho zneužitím, proto soud neposkytne ochranu (rozsudek NSS z 10. 11. 2005, čj. 1 Afs 107/2004-48, č. 869/2006 Sb. NSS). Doktrína zneužití práva však nemůže v obecnosti popřít aplikaci určitého zákonem dovoleného institutu, může jen omezovat jeho aplikaci ve výjimečných případech, ve kterých není právo vůbec vykonáváno za svým účelem, ale k účelu jinému (KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, 1104 s., ISBN 978-80-7598-479-1, s. 272). Zákaz zneužití práva je v jistém smyslu ultima ratio, a proto musí být uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměření s jinými obdobně důležitými principy vlastními právnímu řádu, zejména principem právní jistoty (usnesení rozšířeného senátu NSS z 27. 5. 2010, čj. 1 As 70/2008-74, č. 2099/2010 Sb. NSS, bod 28). Jednání směřující ke zneužití práva musí být dostatečně prokázáno, přičemž vždy je nezbytné vycházet z individuálních okolností každého jednotlivého případu (rozsudek NSS ze 4. 5. 2011, 1 As 27/2011-81, č. 2452/2012 Sb. NSS, bod 34).

[31] V nyní projednávané věci krajský soud, nad rámec závěru o opožděnosti žádosti o zrušení vyvlastnění, dovodil rovněž zneužití práva ze strany stěžovatele. S ohledem na zřejmé obstrukční počínání stěžovatele při snaze vyvlastnitele doručit mu poštovní poukázku, a následnou výraznou časovou prodlevu mezi poskytnutím náhrady za vyvlastnění prostřednictvím soudní úschovy a podáním žádosti o zrušení vyvlastnění dle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, dospěl krajský soud k závěru, že žádost podaná stěžovatelem neměla za cíl ochranu jeho práv, nýbrž účelové znemožnění postupu vyvlastnitele, což není smyslem užité právní úpravy (body 21 a 25 napadeného rozsudku).

[32] Ohledně hodnocení stěžovatelova jednání jako obstrukčního Nejvyšší správní soud předně poukazuje na to, že ze správního spisu plyne pouze to, že vyvlastnitel prostřednictvím provozovatele poštovních služeb opakovaně zaslal poštovní poukázky na částky odpovídající náhradám za vyvlastnění. Ze spisové dokumentace však již neplyne, že by poštovní poukázky byly vyvlastňovaným, tj. i stěžovateli, skutečně doručeny či doručovány, neboť ohledně samotného doručení poštovní poukázky provozovatel poštovních služeb žádnou informaci neposkytuje. Nebylo tak prokázáno, že stěžovatel účelově mařil snahu vyvlastnitele doručit mu poštovní poukázku. Závěr krajského soudu o obstrukcích ze strany stěžovatele ve vztahu ke snaze vyvlastnitele doručit mu poštovní poukázku nemá oporu ve správním spisu (k tomu obdobně část III.3 K prodlení vyvlastňovaných).

[33] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s dalším důvodem, pro který považoval krajský soud postup stěžovatele za obstrukční, a sice že stěžovatel podal žádost až čtyři měsíce po složení náhrad do soudní úschovy. V souvislostech dané věci není pro účely posuzování obstrukčního jednání stěžovatele totiž tolik podstatné, kdy vyvlastnitel složil náhradu za vyvlastnění do soudní úschovy, ale podstatné je spíše to, kdy se stěžovatel o složení náhrady za vyvlastnění skutečně dozvěděl [srov. § 292 zákona č. 292/2013 Sb. , o zvláštních řízeních soudních, podle nějž se po právní moci rozhodnutí o přijetí do úschovy rozšiřuje okruh účastníků řízení o úschově také o toho, pro koho jsou peníze určeny (příjemce); teprve poté soud tohoto účastníka vyrozumí o tom, že byla věc ve prospěch příjemce přijata do úschovy, a poučí jej o lhůtách k žádosti o vydání úschovy.]. Stěžovatel již v žalobě tvrdil, že usnesení soudu, jímž mu bylo oznámeno složení náhrady do soudní úschovy, mu bylo doručeno až 2. 1. 2019, přičemž žalovaný ani krajský soud tuto skutečnost nesporovali. Již 15. 1. 2019 doručil vyvlastňovacímu úřadu žádost o zrušení vyvlastnění, jak plyne ze správního spisu (též body 4 a 7 rozsudku krajského soudu). Skutečnost, že zbylé vyvlastňované se k žádosti připojily až 6. 3. 2019 v reakci na výzvu vyvlastňovacího úřadu, podle Nejvyššího správního soudu nelze v tomto ohledu klást stěžovateli k tíži. Ze sledu časových událostí je zjevné, že stěžovatel s podáním žádosti poté, co se dozvěděl o složení náhrady do soudní úschovy, příliš neotálel, neboť ji podal za pouhých třináct dnů.

[34] Nejvyšší správní soud neshledal zneužití práva ze strany stěžovatele ani v tom, že žádost o zrušení vyvlastnění nepodal bez zbytečného odkladu po marném uplynutí dodatečné lhůty podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, k čemuž došlo 4. 6. 2018, a podal ji až více než sedm měsíců poté. Není pochyb, že stěžovatel mohl a měl žádost o zrušení vyvlastnění podat co nejdříve po marném uplynutí uvedené lhůty. Samotné otálení stěžovatele s podáním žádosti předtím, než zjistil, že byly peníze složeny do úschovy, však podle Nejvyššího správního soudu nemůže vést k závěru o zneužití práva, neboť bez přistoupení dalších okolností (např. skutečné snahy vyvlastnitele zaplatit náhradu včas a prokázaných obstrukcí a úskočného jednání ze strany vyvlastňovaných) se nejedná o extrémní případ vedoucí k zjevně nespravedlivému výsledku, jenž by vyžadoval užití krajního nástroje v podobě vyloučení ochrany takového jednání.

[35] Z hlediska individuálních okolností nyní projednávaného případu totiž nelze odhlížet od skutečnosti, že vyvlastnitel (resp. Ředitelství silnic a dálnic ČR jako investor celé stavby, které za vyvlastnitele činilo kroky k zaplacení náhrad) postupoval značně liknavě, neboť první pokus o zaplacení náhrad za vyvlastnění uskutečnil až 17. 4. 2018, tedy téměř měsíc a půl po právní moci rozhodnutí o vyvlastnění (4. 3. 2018). Další dva pokusy pak učinil již po uplynutí lhůty stanovené rozhodnutím o vyvlastnění (29. 5. 2018), resp. dokonce až po uplynutí dodatečné lhůty (13. 7. 2018). Navíc tak činil způsobem, jenž zaručoval nízkou míru jistoty, že budou poštovní poukázky (doručované bez dodejky či doručenky) vyvlastňovaným skutečně doručeny. Krom jednoho telefonického hovoru, jehož uskutečnění navíc stěžovatel sporuje, pak vyvlastnitel se stěžovatelem nijak nekomunikoval.

[36] Liknavý přístup vyvlastnitele měl za následek, že ke složení náhrady do úschovy u soudu podle § 13 odst. 2 zákona o vyvlastnění přistoupil teprve po uplynutí dodatečné lhůty. Toto ustanovení pro případy prodlení vyvlastňovaného jako osoby oprávněné k náhradě sice stanoví vyvlastniteli možnost a zároveň povinnost složit náhradu do úschovy u soudu, avšak současně stanoví, že k tomu má dojít ve lhůtě stanovené v rozhodnutí o vyvlastnění. Této své povinnosti vyvlastnitel nedostál, neboť náhrady složil do úschovy až téměř šest měsíců po marném uplynutí uvedené lhůty. Prodlení vyvlastňovaného je hmotněprávním předpokladem pro to, aby složením náhrad do soudní úschovy nastaly účinky splnění závazku (zaplacení náhrad za vyvlastnění), nikoli skutečností, která by lhůty stanovené pro poskytnutí náhrady bez dalšího prodlužovala a umožnovala automaticky pozdější poskytnutí náhrady. Pro závěr o nedodržení lhůt ze strany vyvlastnitele je proto prodlení stěžovatele nerozhodné. Zákon o vyvlastnění totiž na takové situace pamatuje a „chrání“ vyvlastnitele jinak, a to skrze možnost, a současně povinnost, zaplatit náhradu jejím složením do soudní úschovy. Složení do soudní úschovy má, při naplnění dalších podmínek, účinky splnění závazku, jenž tak zaniká jednostranným jednáním vyvlastnitele (§ 1953 občanského zákoníku; shodně Zákon o vyvlastnění: Komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer, komentář k § 25, kapitola III. i. f.; a BÁNYAIOVÁ, A. komentář k § 1953 občanského zákoníku. In: ŠVESTKA, J., DVOŘÁK, J., FIALA, J. a kol. Občanský zákoník: Komentář, Svazek V, (§ 1721-2520). [Systém ASPI]. Wolters Kluwer [cit. 2022-10-5]. ASPI_ID KO89_e2012CZ. Dostupné z: www.aspi.cz. ISSN 2336-517X).

[37] Civilní judikatura vychází z toho, že účinky splnění závazku nastávají po právní moci usnesení o přijetí do úschovy zpětně dnem složení předmětu úschovy u soudu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze 17. 9. 2007, sp. zn. 22 Cdo 2915/2006, či ze 4. 4. 2008, sp. zn. 21 Cdo 2159/2007). Nelze vyloučit, že samotné řízení o úschově bude nikoli vinou vyvlastnitele trvat delší dobu, neboť soud po podání návrhu na přijetí do úschovy nejprve sděluje složiteli platební údaje potřebné pro složení příslušné částky a až po jejím složení vydává usnesení o přijetí do úschovy. Prodlení na straně soudu vzniklé v rámci provádění těchto úkonů (zejména při sdělení potřebných platebních údajů), by však nemělo jít k tíži vyvlastnitele, který v návaznosti na prodlení vyvlastněného podá návrh na přijetí do úschovy v příslušných lhůtách plynoucích ze zákona o vyvlastnění. V takových případech by bylo na místě uvažovat případně i o takovém výkladu, který by účinky složení předmětu úschovy u soudu vázal již k podání návrhu, pokud následně v řízení o úschově řádně pokračuje a soud o přijetí do úschovy rozhodne. Protože ale v dané věci k takové situaci nedošlo (samotný návrh byl podán až téměř dva měsíce po uplynutí dodatečné lhůty), nepovažuje Nejvyšší správní soud za potřebné se k této otázce blíže vyjadřovat. I tohoto problému si je však vědom a je si vědom toho, že v situacích, ve kterých tato otázka vznikne, bude třeba nalézt spravedlivé řešení.

[38] Zákon o vyvlastnění tedy pamatuje na situace, kdy s výplatou náhrady vzniknou potíže. Je však na vyvlastniteli, aby při placení náhrady zvolil takový postup, který mu umožní včasné a řádné využití této zákonné možnosti, resp. splnění povinnosti. Na tuto skutečnost ostatně vyvlastnitele upozornil již žalovaný, který sice akceptoval zaslání náhrady za vyvlastnění prostřednictvím poštovní poukázky (a to s ohledem na to, že vyvlastňovaní zpravidla v řízení o omezení vlastnického práva nekomunikují, je obtížné zjistit jejich čísla účtu a složitě realizovatelné je i objíždění vyvlastňovaných s hotovostí), avšak vyvlastniteli vytknul, že po vrácení první poštovní poukázky se ještě dvakrát pokoušel náhradu zaplatit tímto neefektivním způsobem namísto toho, aby náhradu za vyvlastnění složil včas do soudní úschovy. Současně žalovaný vyvlastniteli doporučil, aby vyvlastněné žádal včas o sdělení čísla účtu a zároveň je poučil o způsobu platby v případě, že číslo účtu nesdělí. S těmito doporučeními nezbývá, než se ztotožnit s tím, že provozovatel poštovních služeb nabízí ještě i jiné způsoby, kterými lze zasílat finanční prostředky (např. cenné psaní).

[39] S ohledem na veškeré zjištěné individuální okolnosti nyní projednávaného případu proto neobstojí hodnocení krajského soudu, že jednání stěžovatele vykazovalo znaky obstrukcí a účelovosti. Už vůbec nelze na základě zjištěných skutečností uvažovat o tom, jak uvedl krajský soud v bodě 25 rozsudku, že by se stěžovatel v nyní projednávaném případě dopustil zneužití práva. Nejvyšší správní soud nemůže vyloučit, že by v dalším řízení mohly být zjištěny nové skutečnosti, které by zneužití práva na straně stěžovatele mohly odůvodnit. Na základě těch doposud zjištěných však takový závěr nelze učinit.

III.3 K prodlení vyvlastňovaných

[40] Vyvlastňovací úřad (viz str. 6 jeho rozhodnutí) a krajský soud (viz body 20, 21 a 23 rozsudku) shodně dospěly k závěru, že vyvlastňování, tj. i stěžovatel, byli jako věřitelé v prodlení s přijetím náhrady za vyvlastnění, neboť nepřijali řádně nabídnuté plnění, resp. neposkytli vyvlastniteli součinnost potřebnou ke splnění závazku. Byly tak podle nich splněny podmínky podle § 13 odst. 2 zákona o vyvlastnění ve spojení s § 1975 občanského zákoníku, aby byly náhrady složeny do úschovy u soudu a tím nastaly účinky splnění závazku (zaplacení náhrad za vyvlastnění). Naproti tomu žalovaný na jednu stranu uvedl, že vyvlastňovaní v prodlení s převzetím plnění nebyli. Na stranu druhou však přesto dospěl k závěru o splnění podmínek pro složení náhrad do soudní úschovy, čímž nastaly účinky splnění závazku (viz str. 6 rozhodnutí žalovaného).

[41] Stěžovatel naopak nesouhlasí s tím, že byl v prodlení proto, že nepřijal řádně nabídnuté plnění, resp. vyvlastniteli neposkytl potřebnou součinnost. Ani krajský soud se dostatečně nevypořádal s jeho opakovaným tvrzením, že mu žádná poštovní poukázka nebyla doručena a vyvlastnitel ho nikdy nekontaktoval. Plnění mu tak nebylo řádně nabídnuto a nebylo mu ani umožněno potřebnou součinnost poskytnout. Závěr o prodlení na straně vyvlastňovaných tak nemá podle stěžovatele oporu ve správním spisu.

[42] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v řízení o zrušení vyvlastnění nebylo prokázáno, že vyvlastňovaní, tj. i stěžovatel, byli skutečně v prodlení s přijetím náhrady za vyvlastnění. Jak již bylo uvedeno výše v rámci posuzování tvrzeného obstrukčního chování stěžovatele, ze správního spisu plyne pouze to, že vyvlastnitel prostřednictvím provozovatele poštovních služeb opakovaně zaslal poštovní poukázky na částky odpovídající náhradám za vyvlastnění. Ze spisové dokumentace však již neplyne, že by poštovní poukázky byly vyvlastňovaným, tj. i stěžovateli, skutečně doručeny či doručovány, neboť ohledně samotného doručení poštovní poukázky provozovatel poštovních služeb žádnou informaci neposkytuje. Nebylo tak prokázáno, že stěžovateli byla náhrada za vyvlastnění řádně nabídnuta a že tedy neposkytl potřebnou součinnost při převzetí poštovní poukázky.

[43] Neobstojí ani úvaha vyvlastňovacího úřadu a krajského soudu, že prodlení vyvlastňovaných potvrdil i okresní soud tím, že přijal náhrady do soudní úschovy. Soud v řízení o úschově totiž neověřuje pravdivost údajů uváděných složitelem, zde vyvlastnitelem, o hmotněprávním důvodu složení do úschovy a nezabývá se ani právní skutečností, která dluh založila. Posuzuje pouze to, zda z důvodů uváděných složitelem vůbec může závazek podle hmotného práva zaniknout [BÁNYAIOVÁ, A. komentář k § 1953 občanského zákoníku. In: Občanský zákoník: Komentář, Svazek V, (§ 1721-2520), či rozsudek NS z 18. 3. 2015, sp. zn. 21 Cdo 339/2014].

[44] Z § 13 odst. 2 zákona o vyvlastnění, ve spojení s § 1975 občanského zákoníku, plyne, že prodlení věřitele, zde vyvlastňovaných, je hmotněprávním předpokladem pro to, aby vyvlastnitel vůbec mohl (a dle § 13 odst. 2 zákona o vyvlastnění současně musel) složit náhrady do soudní úschovy, a zároveň, aby takovým složením nastaly účinky splnění závazku. Pokud stěžovatel nebyl v prodlení, nemohl vyvlastnitel složení náhrad do úschovy u soudu vůbec provést, neboť pro takový postup nebyly splněny zákonné podmínky (rozsudek NS sp. zn. 21 Cdo 339/2014). Nemohly proto ani nastat účinky splnění závazku. Tyto účinky totiž samo o sobě nezakládá ani pravomocné rozhodnutí soudu o přijetí náhrad do soudní úschovy. Takové rozhodnutí je podmínkou nutnou, nikoliv však dostačující, protože jde jen o procesní předpoklad řádného provedení celého postupu, který však vždy vyžaduje především splnění svých základních materiálních předpokladů (HULMÁK, M. a kol.: Občanský zákoník V. Závazkové právo. Obecná část (§ 1721–2054). Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, 1335 s., ISBN 978-80-7400-535-0 IV, s. 981-982, odst. 25), což však soud rozhodující o přijetí plnění do úschovy neověřuje. Podle Nejvyššího soudu, zjistí-li se, že důvody pro složení plnění u soudu nebyly dány, např. proto, že věřitel přijetí plnění ve skutečnosti neodmítá a že tedy není v prodlení, dluh nebyl složením do soudní úschovy splněn a povinnost dlužníka poskytnout plnění přímo věřiteli nadále trvá (usnesení NS z 10. 3. 2022, čj. 21 Cdo 3565/2021-150, a rozsudek NS sp. zn. 21 Cdo 339/2014).

[45] Vzhledem k výše uvedeným závěrům, pro které Nejvyšší správní soud zrušil jak rozsudek krajského soudu tak i rozhodnutí žalovaného, nezabýval se pro nadbytečnost zbylými námitkami poukazujícími na nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v části týkající se nejasného pohledu krajského soudu na údajný telefonický hovor a nevypořádání se s tvrzením o nepotřebnosti daného pozemku pro uskutečnění stavebního projektu.

IV. Závěr a náklady řízení

[46] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto rozsudek krajského soudu zrušil (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může sám rozhodnout i o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. S ohledem na zrušující důvody by krajský soud v souladu s vysloveným závazným právním názorem a charakterem vytýkaných vad neměl jinou možnost, než žalobou napadené rozhodnutí zrušit. Nejvyšší správní soud proto zrušil také rozhodnutí žalovaného. Podle § 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 1 a 4 s. ř. s. pak vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. V něm bude žalovaný vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku [§ 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 5 s. ř. s.].