232

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem České republiky


      Ústavní soud rozhodl dne 27. června 2000 v plénu o návrhu na zrušení části ustanovení § 250h odst. 1 věty za středníkem zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů,

takto:

Návrh se zamítá.

Odůvodnění

      Stěžovatel R. K. podal ústavní stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze ze 6. 11. 1998 č. j. 28 Ca 378/97-54, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí ředitele Bezpečnostní informační služby, kterým byl propuštěn ze služebního poměru. Spolu s ústavní stížností podal návrh na zrušení části ustanovení § 250h odst. 1 věty za středníkem občanského soudního řádu (dále jen ,,o.s.ř.") vyjádřené slovy ,, ; rozšířit je může jen ve lhůtě podle § 250b".

      Čtvrtý senát Ústavního soudu usnesením z 19. 5. 1999 sp. zn. IV. ÚS 146/99 řízení o ústavní stížnosti přerušil, když dospěl k závěru, že část ustanovení, jejíž ústavnost byla spolu s podáním ústavní stížnosti napadena, byla v řízení aplikována.

      V odůvodnění napadeného rozsudku je totiž konstatováno, že pokud žalobce (stěžovatel) po uplynutí dvou měsíců po podání žaloby a uvedení žalobních důvodů (§ 250b odst. 1 o.s.ř.) uvedl novou dosud neuplatněnou žalobní námitku, tj. že v jeho případě nebyla dodržena propadná dvouměsíční subjektivní lhůta k rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru stanovená v § 40 odst. 3 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, nelze k této námitce přihlédnout pro uplynutí dvouměsíční lhůty.

      Podle navrhovatelova názoru je napadené ustanovení, resp. jeho část v rozporu s čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen ,,Listina"), který zakotvuje zásadu rovnosti účastníků soudního řízení. Navrhovatel uvedl, že řízení před správním soudem je řízením přezkumným a navazuje na řízení správní. Žalovaným je správní orgán, který vydal napadené rozhodnutí. Do zahájení řízení před soudem mají správní orgány nadřazené postavení. Podáním žaloby správní orgán jako žalovaný své nadřazené postavení, které měl v průběhu celého správního řízení, ztrácí. Formálně mají tedy účastníci v řízení před soudem rovné postavení, podle navrhovatelova názoru však skutečně jen formálně. Část ustanovení § 250h odst. 1 věty za středníkem o.s.ř. porušuje zásadu rovnosti účastníků v materiálním slova smyslu zcela jednoznačně. Toto ustanovení, které je předmětem návrhu, představuje omezení pouze pro jednu stranu řízení, a to pro žalobce. V souladu s ustanovením § 249 odst. 2 o.s.ř. musí žaloba obsahovat kromě obecných náležitostí označení rozhodnutí správního orgánu, které napadá, vymezení, v jakém rozsahu se toto rozhodnutí napadá, uvedení důvodů, tj. v čem žalobce spatřuje nezákonnost rozhodnutí správního orgánu a jaký konečný návrh činí. Dle ustanovení § 250h odst. 1 o.s.ř. žalobce může rozsah napadení rozhodnutí omezit až do rozhodnutí soudu, rozšířit je však může pouze v zákonné dvouměsíční lhůtě pro podání žaloby. Pokud dispoziční právo s žalobou je ze zákona toliko jednostranné, pak část ustanovení § 250h odst. 1 věty za středníkem o.s.ř. porušuje v Listině zakotvenou zásadu rovnosti účastníků řízení v tom, že jednostranně omezuje pouze jednoho z účastníků řízení, a to ještě toho účastníka, jehož postavení je v průběhu dosavadního řízení výrazně slabší (bere-li se v potaz i správní řízení, které musí řízení před soudem vždy předcházet). Žalovaný (v řízení před správním soudem) je ve správním řízení ve značné výhodě též tím, že je nositelem informací a potažmo důkazů, ke kterým žalobce nemá přístup. To vyniká ve stěžovatelově případě, kde podstatná část spisového materiálu správního orgánu podléhá utajení. Mnohé důležité informace tedy často nemůže žalobce získat dříve, než spisový materiál žalovaného soud (na základě žalobního návrhu) vyžádá, resp., než je soudu spisový materiál žalovaného doručen. V praxi se tak děje ve lhůtách delších než šedesát dnů.

      Na svém případě pak navrhovatel demonstroval, že napadená část ustanovení § 250h odst. 1 věty za středníkem o.s.ř. v podstatě umožňuje ,,konverzovat" evidentně protiprávní postup.

      Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření k návrhu poukázala zejména na to, že řízení podle části páté o. s. ř. je koncipováno jako specificky upravený proces. Soud vychází z právního stavu, který tu byl v době vydání správního rozhodnutí. Řízení je ovládáno dispoziční zásadou, což znamená především, že zahájení řízení a vymezení jeho předmětu je v dispozici pouze oprávněné osoby, tj. toho, kdo tvrdí, že byl rozhodnutím správního orgánu zkrácen na svých právech, nebo toho, kdo tvrdí, že s ním nebylo jednáno jako s účastníkem správního řízení, ačkoliv s ním takto jednáno být mělo. Žalobce se může dovolat ochrany jen těch práv, která mu náleží, a soud přezkoumává rozhodnutí jen v těch směrech, které jsou vytyčeny žalobou, nejde-li o skutečnosti, k nimž musí přihlížet z úřední povinnosti. Rozšířit rozsah napadení správního rozhodnutí může žalobce jen do konce lhůty stanovené zákonem (§ 250b o.s.ř.), tj. do dvou měsíců od doručení rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Zmeškání lhůty nelze prominout. Nedodržení lhůty má za následek ztrátu možnosti úkon provést. Z toho vyplývá, že po uplynutí této lhůty nelze v průběhu řízení vznášet další výhrady proti správnímu rozhodnutí. Žalobce je v tomto případě vázán nejen lhůtou pro podání žaloby, ale i lhůtou pro uplatnění výhrad proti napadenému rozhodnutí.

      Poslanecká sněmovna dále uvedla, že možnost rozšíření rozsahu napadení správního rozhodnutí pouze ve lhůtě podle § 250b o.s.ř. je rovněž zárukou pro účastníky řízení v tom smyslu, že soudní řízení nemůže být neustále prodlužováno. Znamená tedy posílení právní jistoty účastníků řízení. V závěru vyjádření Poslanecká sněmovna uvedla, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění dne 5. listopadu 1991, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen.

      Senát na výzvu k vyjádření reagoval sdělením data, kdy začal působit, z čehož dovodil, že mu nepřísluší vyjadřovat se k návrhu na zrušení ustanovení, kterým byl o.s.ř. doplněn zákonem z roku 1991.

      Ministerstvo spravedlnosti ve svém stanovisku k návrhu uvedlo zejména, že část ustanovení § 250h odst. 1 věty za středníkem o.s.ř. je rozvedením tzv. dispoziční zásady. Je-li plně na uvážení žalobce, zda podá žalobu, a zpochybní tak pravomocné rozhodnutí orgánu veřejné správy, či nikoliv, musí být v jeho dispozici i stanovení mezí přezkumu soudem, a to nejen kvantitativně, označením výroků, které napadá, ale i kvalitativně, tedy uvedením žalobních důvodů, v nichž soustředí své právní výtky proti napadenému rozhodnutí. V zájmu právní jistoty je nezbytné, aby zákonnou cestou byla vymezena doba, v níž lze správní rozhodnutí zpochybnit žalobou nebo opravným prostředkem u soudu ve správním soudnictví. O. s. ř. proto v případě žalob proti pravomocným rozhodnutím správních orgánů stanoví v § 250b obecnou dvouměsíční lhůtu od doručení správního rozhodnutí, ve které je třeba zvážit případné podání žaloby, a současně i vytváří prostor pro to, aby pro případy, kde tato lhůta není vyhovující, bylo možno zákonem stanovit lhůtu k podání žaloby odchylně. Pokud by však současně touto lhůtou nebyla omezena oprávnění žalobce rozšiřovat žalobu na další výroky napadeného správního rozhodnutí a rozšiřovat žalobní důvody, pak by stanovení lhůty k podání žaloby postrádalo smysl, neboť by nebylo jasné, co vlastně má být předmětem soudního přezkoumání, vytvářel by se prostor pro neomezené, popřípadě i účelové protahování soudního řízení, což by ve svých důsledcích vedlo k prodlužování stavu právní nejistoty.

      Dále Ministerstvo spravedlnosti uvedlo, že právo podat žalobu je právem výlučně spojeným s tím, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím správního orgánu; teprve podáním takové žaloby je zahájeno soudní řízení, pro které platí zásada rovného postavení účastníků, kterou zákonná úprava pravidel platných pro toto soudní řízení nevymezuje jen formálně, ale naplňuje i v materiálním slova smyslu. Dispoziční právo žalobce s rozsahem žaloby není tedy omezením jedné strany tohoto řízení, ale naopak právem výlučně spojeným s jednou stranou soudního řízení -- žalobcem. Ministerstvo spravedlnosti proto nepovažuje právní úpravu obsaženou v § 250h odst. 1 větě za středníkem o. s. ř. za úpravu, která by porušovala čl. 37 odst. 3 Listiny.

      Ve věci samé Ústavní soud dospěl k těmto závěrům:

      Podle čl. 36 odst. 2 Listiny má každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánů veřejné správy, právo obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak (tzv. generální klauzule s negativní enumerací). Přitom z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Zákon (o.s.ř.) pak tyto ústavní principy rozvádí v části páté -- Správní soudnictví. Zákon zejména stanoví, kdo je legitimován k podání tzv. správní žaloby. Ten, kdo je oprávněn žalobu podat, tak musí učinit zcela specifickým způsobem. Zde již nastupuje aplikace napadené části ustanovení § 250h odst. 1 věty za středníkem o.s.ř., ve kterém, ve spojení o ustanovením § 249 odst. 2 o.s.ř. a dalšími, je vyjádřena zásada, která bývá, ne zcela přesně, označována jako zásada dispoziční. Při bližším rozboru je totiž zřejmé, že nejde ani tak o to, kdo určuje, o čem bude jednáno, jako spíše, o čem bude jednáno a v jaké lhůtě lze tento rozsah přezkumu vymezit, spíše tedy jde o koncentraci řízení.

      Lze shrnout, že správní soudnictví je založeno na zásadě (ať již ji nazveme jakkoli), že správní soud z vlastní iniciativy nepřezkoumává správní rozhodnutí nad rámec vymezený žalobcem, a nenahrazuje tedy žalobcovu iniciativu. Z názorů doktrinárních se dá usuzovat, že soud tak snad činit ani nemůže či dokonce nesmí, ačkoliv např. ustanovení § 250j odst. 1 o.s.ř. pro tak striktní názor nehovoří (,,Dojde-li soud k závěru, že napadené rozhodnutí je v souladu se zákonem, ...").

      Zvláštností procesu je dále povinné právní zastoupení žalobce, zásada vázanosti soudu zjištěným skutkovým stavem a řada dalších.

      Uvedená omezení a specifický proces nastolují otázku, zda jsou jednotlivě i ve svých souvislostech ústavně akceptovatelné a podřaditelné pod požadavek vyplývající z čl. 36 odst. 1 Listiny, tj., že u nezávislého a nestranného soudu je nezbytné se svých práv domáhat stanoveným způsobem. Především pak je v této souvislosti třeba odpovědět na otázku, zda se dispoziční zásada v některých případech nutně prolamuje, zejména tedy, zda soud musí k něčemu, a pokud ano, k čemu, přihlédnout, i když to žalobce nenamítá -- tedy ex officio.

      Z komentáře a judikatury k ustanovení § 250h o.s.ř. vyplývá, že není pochyb o nutnosti takového zásahu soudu u správních aktů nulitních. Připouští se však, a Ústavní soud tento názor sdílí, že není tak zcela jasno, co má být za takové akty považováno. Komentář k o.s.ř. (Bureš, Drápal, Mazanec, C. H. Beck Praha) připouští, že praxe bude nacházet i další otázky, k nimž budou muset správní soudy přihlédnout z moci úřední, a že nejde ani tak o principiální nemožnost zkoumat správní rozhodnutí nad rámec vymezený žalobcem, jako spíše o správné a stabilní stanovení okruhu otázek důležitých pro rozhodnutí, ke kterým soud musí přihlédnout, i když to žalobce nenamítá. Také tento názor Ústavní soud sdílí a pouze považuje za potřebné připomenout, že každé ustanovení, které tím, že formalizuje řízení ve správním soudnictví, stanoví de facto meze přístupu k soudu, tedy meze jednoho ze základních ústavních práv -- práva na soudní ochranu. Všechna taková ustanovení, a napadené ustanovení je jedním z nich, je proto nezbytné vykládat v duchu čl. 4 odst. 4 Listiny, tedy při aplikaci takových ustanovení šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod. Jinak řečeno, existuje nepochybně více situací, nežli jen nulita správního aktu, které bude muset vzít správní soud na zřetel i bez návrhu, resp. na základě pozdního upozornění, tedy ex officio nebo spíše, lépe vyjádřeno -- ex aequo et bono.

      Ústavní soud předpokládá, že v naznačeném směru se bude judikatura správních soudů vyvíjet. Sám pak bude nucen při projednání ústavní stížnosti samotné zaujmout stanovisko k otázce, zda je povinností soudů přihlédnout i bez návrhu k případné prekluzi práva. Přitom je nucen znovu konstatovat, že takováto interpretační role by náležela především soudu, který existuje dle Ústavy, ale nikoliv de facto -- Nejvyššímu správnímu soudu.

      Ústavní soud, posuzuje napadené ustanovení jako interpretovatelné v ústavních mezích, neshledal v něm zakotvenou dispoziční zásadu, resp. princip koncentrace řízení ve správním soudnictví neústavní, neboť, i když může být kritizován za to, že se vzdaluje zásadě materiální pravdy, nelze nevidět, že především a zcela nepochybně napomáhá k naplnění ústavního práva na projednání a rozhodnutí věci v přiměřené lhůtě, resp. bez zbytečných průtahů (čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 38 odst. 2 Listiny).

      Na druhé straně však považuje Ústavní soud za svoji povinnost opětovně konstatovat, že správní soudnictví, ve kterém napadené ustanovení hraje jen parciální roli, jako celek neodpovídá principům zakotveným v čl. 6 odst. 1 uvedené Úmluvy a je jako systém vytvořený v období předústavním v rozporu s Ústavou již samou neexistencí Nejvyššího správního soudu. Není sporu o tom, že v soudobých vyspělých demokraciích je završení soustavy správních soudů společnou nadřízenou soudní instancí standardní a neodmyslitelnou součástí řádného chodu veřejné správy a naplnění principů právního státu. Nejsou-li však několikaleté apely Ústavního soudu pro zákonodárce dostatečnou motivací k naplnění Ústavy, prohlašuje Ústavní soud, že bude ve své rozhodovací činnosti důsledně hledat prostředky a možnosti, jak tento stav změnit.

Předseda Ústavního soudu:

JUDr. Kessler v. r.