Nález Ústavního soudu
Celé znění předpisu ve formátu PDF ke stažení ZDE
181
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 8. března 2005 v plénu složeném z předsedy soudu JUDr. Pavla Rychetského a soudců JUDr. Stanislava Balíka, JUDr. Františka Duchoně, JUDr. Vojena Güttlera, JUDr. Pavla Holländera, JUDr. Ivany Janů, JUDr. Dagmar Lastovecké, JUDr. Jiřího Muchy, JUDr. Jana Musila, JUDr. Jiřího Nykodýma a JUDr. Elišky Wagnerové o návrhu Okresního soudu Brno-venkov na zrušení § 36 odst. 2 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů,
takto:
Ustanovení § 36 odst. 2 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I.
Dne 21.9. 2004 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Okresního soudu Brno-venkov č. j. 6 C 720/2001-58 na zrušení ustanovení § 36 odst. 2 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů, pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava") a čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina").
Okresní soud Brno-venkov (dále též „navrhovatel") podal návrh na zrušení ustanovení § 36 odst. 2 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů, (dále též „zákon o veřejných dražbách") v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu"). Navrhovatel v návrhu uvedl, že v souzené věci se žalobci domáhají vydání rozsudku, kterým by bylo určeno, že prodej zástavy (rodinného domu a pozemků žalobců) na základě dražební vyhlášky o konání nedobrovolné dražby z 27. 7. 2001 je nepřípustný. Úkolem soudu je posoudit, zda v tomto případě byly splněny podmínky nedobrovolné dražby podle § 36 a násl. zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů. Navrhovatel uvedl, že ve věci není sporné, že žalovaný jako zástavní věřitel nemá vykonatelné soudní rozhodnutí (exekuční titul) vůči žalobcům jako zástavním dlužníkům ani vůči osobnímu dlužníkovi (třetí osoba odlišná od účastníků řízení). Podmínka nedobrovolné dražby podle § 36 odst. 1 zákona o veřejných dražbách tedy není splněna. Žalovaný v řízení zastává stanovisko, že podmínky nařízení nedobrovolné dražby byly splněny a poukazuje na ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách.
Navrhovatel dále ve svém návrhu uvedl, že v souzeném případě podmínky citovaného ustanovení zákona o veřejných dražbách byly splněny, a nařízená nedobrovolná dražba je tak v souladu se zákonem o veřejných dražbách. Navrhovatel se nicméně domnívá, že ustanovení § 36 odst. 2 citovaného zákona by mohlo být v rozporu s ústavními zákony České republiky, a to z následujících důvodů:
1. Ustanovení § 36 odst. 1 a 2 zákona o veřejných dražbách kategorizují věřitele pohledávek zajištěných zástavními právy do dvou skupin. Do první skupiny patří věřitelé, kteří ke svému uspokojení a realizaci zástavního práva nepotřebují standardní exekuční titul (§ 36 odst. 2 citovaného zákona). Do druhé skupiny patří ti věřitelé, kteří musí absolvovat zdlouhavý a náročný soudní proces, který povede k získání exekučního titulu (§ 36 odst. 1 citovaného zákona). Rozdíl v realizaci práva těchto dvou skupin věřitelů, uvádí navrhovatel, je více než zřejmý, neboť ti „šťastnější" věřitelé, jejichž zástavní právo vzniklo přede dnem účinnosti zákona, se svého práva domůžou mnohem snadněji a rychleji. Citované ustanovení tak do našeho právního řádu vnáší podle navrhovatele nerovnost v právech, která by mohla odporovat zásadám právního státu. Je zde tedy podle navrhovatele možný rozpor s čl. 1 Listiny.
2. V posuzovaném případě se nárok žalovaného jako zástavního věřitele odvíjí od zástavní smlouvy, kterou účastníci uzavřeli dne 3. 7. 1996, tedy ještě před účinností zákona o veřejných dražbách. Smlouva byla uzavřena podle tehdy platného ustanovení § 299 odst. 2 obchodního zákoníku, které umožňovalo zástavnímu věřiteli při výkonu jeho zástavního práva prodat ve veřejné dražbě zastavenou nemovitost. V té době však žádný jiný právní předpis neupravoval způsob provedení této dražby (výjimku tvořil v té době ještě platný zákon č. 174/1950 Sb., o dražbách mimo exekuci, jehož působnost však byla omezena jen na movité věci a jehož realizace byla prakticky nemožná). Převažující odborná právnická veřejnost tak ustanovení § 299 odst. 2 obchodního zákoníku ve znění účinném do 30. 4. 2000 považuje za tzv. legislativní zmetek. Z výše uvedeného tak podle navrhovatele vyplývá, že v době, kdy žalobci uzavřeli zástavní smlouvu, neexistoval způsob, jak jejich zástavu prodat ve veřejné dražbě. Pokud takový způsob byl včleněn do právního řádu až zákonem o veřejných dražbách, naskýtá se podle navrhovatele otázka, zda se nejedná o pravou zpětnou účinnost (retroaktivitu), která je nepřípustná. K definičním znakům právního státu patří princip právní jistoty a ochrany důvěry účastníků právních vztahů v právo. Součástí právní jistoty je podle navrhovatele také zákaz pravé zpětné účinnosti právních předpisů, který lze dovodit z Ústavy. Uvedené zákonné ustanovení by tak mohlo být v rozporu i s čl. 1 Ústavy.
Vzhledem k výše uvedeným důvodům Okresní soud Brno-venkov navrhl, aby Ústavní soud ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách zrušil.
II.
Analogický návrh na zrušení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách předložil Ústavnímu soudu dne 24. 2. 2005 také Obvodní soud pro Prahu 7 ve věci, která je u něj vedena pod sp. zn. 26 C 149/2004. O tomto návrhu rozhodl Ústavní soud usnesením ze dne 4. března 2005 sp. zn. Pl. ÚS 8/05 tak, že návrh odmítl podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu z důvodu nepřípustnosti podle § 35 odst. 2 citovaného zákona pro překážku litispendence.
Obvodní soud pro Prahu 7 jako navrhovatel v řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 8/05 se stal podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vedlejším účastníkem řízení o dříve podaném návrhu vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 47/04.
III.
Ústavní soud si podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyžádal vyjádření k podanému návrhu od Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení.
Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách nebylo součástí původního vládního návrhu zákona a bylo do návrhu zákona zařazeno na základě návrhu obsaženého v usnesení ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny. Senát se s postoupeným návrhem zákona ztotožnil, když mj. ustanovení § 36 odst. 2 upřesnil a na své 12. schůzi dne 8. prosince 1999 jej s pozměňovacími návrhy usnesením č. 218 schválil.
Důvodem pro přijetí zákona o veřejných dražbách, uvedl dále předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, bylo posílení likvidity hypotékou zajištěných pohledávek, což vyžadovalo vytvořit nástroje k efektivnímu postupu při realizaci zástavy v případech, kdy dlužník přestal plnit své povinnosti vůči zástavnímu věřiteli. Právní úprava platná do účinnosti zákona umožňovala uspokojení věřitele pouze prodejem nemovitosti v soudním řízení o výkonu rozhodnutí. Uspokojení věřitele zpeněžením nemovitosti dražbou prováděnou soudem je poměrně složité a časově náročné. V řadě případů lze dosáhnout stejného výsledku veřejnou dražbou mimo soudní exekuci, která je ostatně pro vlastníka hypotékou zatížené nemovitosti ekonomicky výhodnější. Dražba mimo soudní exekuci však nebyla zákonem dostatečně upravena. Proto věřitelé, zejména bankovní ústavy, které projektují poskytování hypotečních úvěrů jako svou obchodní aktivitu, nemohli realizovat zpeněžení zástav ve veřejných dražbách. Předseda Poslanecké sněmovny dále uvedl, že zákonodárce při projednávání a schvalování zákona vycházel z účelu a cílů zákona a byl v přesvědčení, že je v souladu s ustanoveními Ústavy a Listiny. Zákon o veřejných dražbách podle sněmovního tisku 156 ve znění schválených pozměňovacích návrhů byl Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky schválen na 17. schůzi dne 4. listopadu 1999, když pro jeho přijetí hlasovalo ze 184 přítomných poslanců 183 a nikdo nebyl proti. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve znění pozměňovacích návrhů schválených Senátem podle sněmovního tisku 156/6 na své 21. schůzi dne 18. ledna 2000, když ze 180 přítomných poslanců bylo pro 92 a 80 bylo proti. Předseda Poslanecké sněmovny uzavřel, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Za tohoto stavu věci předseda Poslanecké sněmovny vyjádřil stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a naším právním řádem, a uvedl, zeje na Ústavním soudu, •aby v souvislosti s podaným návrhem na zrušení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách posoudil ústavnost uvedeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
Předseda Senátu Parlamentu České republiky doc. JUDr. Petr Pithart ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že návrh zákona byl Senátu Parlamentu České republiky postoupen dne 16. listopadu 1999 a byl přikázán k projednání ústavněprávnímu výboru a výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako výboru garančnímu. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu na své 29. schůzi, konané dne 25. listopadu 1999, přerušil projednávání návrhu zákona a pokračoval v projednávání dne 1. prosince 1999, kdy přijal usnesení č. 188, kterým doporučil Senátu návrh zákona schválit s pozměňovacími návrhy, které tvořily přílohu usnesení. Šlo celkem o 9 pozměňovacích návrhů, z nichž jeden se přímo dotýkal napadeného ustanovení. Ústavněprávní výbor projednal návrh zákona dne 2. prosince 1999 a nepřijal k němu žádné usnesení, když pro přijetí přednesených pozměňovacích návrhů hlasovali čtyři z osmi přítomných senátorů. Senát návrh zákona projednal na své 12. schůzi ve druhém funkčním období a přijal k němu usnesení č. 218, ve kterém doporučil vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Pro toto usnesení hlasovalo z přítomných 60 senátorů 39 senátorů, proti bylo 16 senátorů a 5 senátorů se zdrželo hlasování. Dne 13. prosince 1999 byl návrh vrácen do Poslanecké sněmovny. Ta jej opětovně projednala dne 18. ledna 2000 a návrh zákona schválila ve znění pozměňovacích návrhů Senátu.
Předseda Senátu ve svém vyjádření dále uvedl, že Senát návrh zákona o veřejných dražbách projednával za situace, kdy platné znění obchodního zákoníku umožňovalo zástavnímu věřiteli při výkonu zástavního práva prodat zastavenou nemovitost ve veřejné dražbě, avšak žádný právní předpis (s výjimkou zákona č. 174/1950 Sb., o dražbách mimo exekuci) neupravoval způsob provedení této dražby. Proto Senát mimo jiné uvítal vládou předložený návrh zákona i jeho rozšíření o další dražební titul Poslaneckou sněmovnou. Pozměňovací návrh Senátu k ustanovení § 36 odst. 2 napadeného zákona byl pak pouze legislativně-technickým zpřesněním záměru realizovaného Poslaneckou sněmovnou. V souvislosti s návrhem zákona o veřejných dražbách byl rovněž předložen tzv. doprovodný zákon, jehož součástí byla i novelizace § 299 odst. 2 obchodního zákoníku. Toto ustanovení doplňovalo platné znění § 151 f občanského zákoníku, podle něhož se zástavní věřitel mohl uspokojení své pohledávky domáhat pouze žalobou u soudu. Tedy nejprve musel získat exekuční titul a následně navrhnout výkon rozhodnutí pro uspokojení své pohledávky ze zástavy. Tento postup se jevil příliš zdlouhavý. Novela obchodního zákoníku proto umožnila tzv. přímý prodej zástavy zástavním věřitelem, aniž by se musel domáhat výkonu svého práva u soudu. Následně se však v souvislosti s přijetím shora citovaných ustanovení v právní teorii objevily pochybnosti, zda toto ustanovení nevnáší do našeho právního řádu nerovnost v právech odporující zásadám právního státu. K tomuto závěru se přiklání i navrhovatel, podle něhož zákon ve svých důsledcích „rozdělil" věřitele pohledávek zajištěných zástavními právy do dvou skupin. Do skupiny věřitelů „šťastnějších", kteří ke svému uspokojení a realizaci zástavního práva nepotřebují standardní exekuční titul, a věřitelů „méně šťastných", kteří musí absolvovat zdlouhavý a náročný soudní proces vedoucí k vydání exekučního titulu. Závěrem předseda Senátu uvedl, že Senát návrh zákona spolu s pozměňovacími návrhy schválil v přesvědčení, že schválená právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem, neboť přispívá ke zvýšení ochrany vlastnického práva věřitelů, jejichž splatná pohledávka je zajištěna zástavním právem. Předseda Senátu závěrem uvedl,že je pouze věcí Ústavního soudu posoudit, zda přesvědčení Senátu o ústavnosti napadeného zákona bylo oprávněné.
Účastníci řízení vyslovili souhlas s tím, aby Ústavní soud upustil od ústního jednání podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
Ústavní soud si dále vyžádal podle § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyjádření Ministerstva pro místní rozvoj.
Ministr pro místní rozvoj Ing. Jiří Paroubek ve svém vyjádření k podanému návrhu uvedl, že Ministerstvo pro místní rozvoj zastává názor, že stanovisko Okresního soudu Brno-venkov, vyjádřené ohledně § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, stejně jako argumenty týkající se možné nerovnosti práv mezi oběma skupinami věřitelů, resp. zástavních dlužníků jsou opodstatněné. Stávající dikce zákona o veřejných dražbách opravdu v ustanovení § 36 rozděluje dražební věřitele, resp. zástavní dlužníky a zástavy do dvou různých skupin s nestejnými režimy, přičemž okamžikem rozhodným pro začlenění do jedné z těchto skupin je den nabytí účinnosti zákona o veřejných dražbách. Výše popsaný jev, uvádí ministr, je jedním z mnoha důvodů, pro které se Ministerstvo pro místní rozvoj v plánu legislativních prací na rok 2005 zavázalo připravit návrh věcného záměru zákona, který by problematiku veřejných dražeb reguloval zcela nově.
IV.
Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je navrhovatel - obecný soud - oprávněn návrh na zrušení napadeného ustanovení podat. Dospěl k názoru kladnému. Je totiž zřejmé, jak navrhovatel správně uvedl, že obecný soud musí napadené ustanovení aplikovat na svůj postup v daném soudním řízení a že současná právní úprava přímo zasahuje do práv žalobců. Uvedený návrh souvisí s rozhodovací činností obecného soudu, který je tedy oprávněným navrhovatelem (§ 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).
Ústavní soud dále v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zkoumal, zda zákon, jehož ustanovení je posuzováno z hlediska ústavnosti, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Z vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona o veřejných dražbách ve znění pozměňovacích návrhů schválených Senátem podle sněmovního tisku 156/6 na své 21. schůzi dne 18. ledna 2000 potřebnou většinou hlasů poslanců zákonodárného sboru, když ze 180 přítomných poslanců pro přijetí návrhu hlasovalo 92 a proti přijetí návrhu bylo 80 poslanců. Poté byl návrh zákona o veřejných dražbách podepsán ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 10 rozeslané dne 22. 2. 2000 pod č. 26/2000 Sb. Zákon o veřejných dražbách tak byl přijat ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence při dodržení pravidel stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy.
Ústavní soud konstatuje, že návrh splňuje všechny náležitosti stanovené zákonem o Ústavním soudu a nic nebrání jeho projednání plénem Ústavního soudu.
V.
Ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, jehož zrušení z důvodu jeho rozporu s čl. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny se navrhovatel domáhá, zní:
(2) Bylo-li zástavní právo k nemovitosti vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před účinností tohoto zákona nebo vzniklo-li zástavní právo k movité věci před účinností tohoto zákona na základě platné zástavní smlouvy a učinil-li navrhovatel čestné prohlášení ve formě notářského zápisu o tom, že má vůči dlužníkovi splatnou pohledávku, z níž není plněno a která je zajištěna tímto zástavním právem, je dražbou nedobrovolnou rovněž dražba prováděná na návrh dražebního věřitele, jehož pohledávka je zajištěna tímto zástavním právem.
Pro úplnost je třeba uvést, že ustanovení § 36 odst. 1 citovaného zákona zní:
(1) Dražba nedobrovolná je dražba prováděná na návrh dražebního věřitele, jehož pohledávka je přiznána vykonatelným soudním rozhodnutím, vykonatelným rozhodčím nálezem15) nebo doložena vykonatelným notářským zápisem, který obsahuje náležitosti stanovené zvláštním právním předpisem.16)
___________________________________
15)
Zákon č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů.
16)
§ 274 písm. e) občanského soudního řádu.
Ustanovení § 36 odst. 2 citovaného zákona představuje další „čtvrtý" dražební titul [vedle vykonatelného soudního rozhodnutí, vykonatelného rozhodčího nálezu a vykonatelného notářského zápisu ve smyslu § 274 písm. e) občanského soudního řádu], který umožňuje nedobrovolně dražit v případě, kdy zástavní právo k nemovitosti bylo vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před nabytím účinnosti zákona o veřejných dražbách, případně vzniklo-li zástavní právo k movité věci před účinností tohoto zákona na základě platné zástavní smlouvy a učinil-li navrhovatel veřejné dražby čestné prohlášení formou notářského zápisu o tom, že má vůči dlužníkovi splatnou pohledávku, z níž není plněno a která je zajištěna takovým zástavním právem.
Úkolem Ústavního soudu je tedy posoudit, zda napadené ustanovení, resp. stanovené podmínky působnosti napadeného ustanovení jsou způsobilé porušit zásadu rovnosti v právech, obecně vyjádřenou v čl. 1 Ústavy, podle kterého je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana a v čl. 1 Listiny, podle něhož lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Zásadu rovnosti v právech podle čl. 1 Listiny konkretizovanou v čl. 3 tohoto dokumentuje třeba posoudit v návaznosti na čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který stanoví, že všichni jsou si před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoli diskriminace, přičemž zákonem má být zakázána jakákoli diskriminace a všem osobám zaručena stejná a účinná ochrana proti diskriminaci z jakýchkoli důvodů, např. podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného přesvědčení, národnostního nebo sociálního původu, majetku a rodu.
Ústavní zásada rovnosti v právech náleží k těm základním lidským právům, jež konstituují hodnotový řád moderních demokratických společností. Princip rovnosti je právně-filozofickým postulátem, který je v rovině pozitivního práva garantován zákazem diskriminace. Rovnost není kategorií neměnnou, neboť prochází vývojem, který její obsah obzvláště v oblasti práv politických a sociálních výrazně poznamenává.
Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí [a to především v nálezech ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, nález č. 25, str. 189; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, nález č. 24, str. 175; vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, nález č. 29, str. 209; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, nález č. 74, str. 205; vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 5, nález č. 16, str. 107; vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 8, nález č. 67, str. 163; vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu svazek 29, nález č. 11, str. 79; vyhlášen pod č. 40/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/03 (ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu dosud nepublikován, bude uveřejněn ve svazku 35; vyhlášen byl pod č. 584/2004 Sb.)] vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Při chápání ústavního principu rovnosti se Ústavní soud zejména ztotožnil se závěrem vyjádřeným Ústavním soudem ČSFR (nález Ústavního soudu ČSFR ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11, str. 37). Ústavní soud ČSFR v něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo: „Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně. ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.". Ústavní soud tímto odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: „Rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy" (viz nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 36/93). Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje ve vyloučení libovůle. Hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95: „Nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. II Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny apod." (shodně též nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 5/95). Rovnost tedy zpravidla vyžaduje relaci k jiné sociální hodnotě. Porušení principu rovnosti tak předpokládá vztah k jiným základním právům, a tím i intenzitu, která je do roviny základních lidských práv posunuje (nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95). Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení některého ze základních práv a svobod. Jinými slovy řečeno, Ústavní soud ve své judikatuře interpretuje ústavní princip rovnosti ve smyslu akcesorické i neakcesorické rovnosti.
Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Aby k porušení došlo, musí být splněno několik podmínek: S různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.
Mezinárodní pakt o občanských a politických právech princip rovnosti upravuje v čl. 2 odst. 1 a čl. 26. Rovnost podle prvního z citovaných ustanovení má povahu akcesorickou, čili vztahuje se pouze na rovnost v paktem zakotvených právech, přičemž právo vlastnické mezi ně zařazeno není. Ustanovení čl. 26 zakotvuje jednak rovnost před zákonem a jednak vyloučení diskriminace.
Uvedený exkurs vede Ústavní soud k závěru, že určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Abdulaziz, Cabales a Balkandali z r. 1985, § 72; Lithgow z r. 1986, § 177; Inze z r. 1987, § 41).
V případě neakcesorické rovnosti pokládá Ústavní soud za její porušení nerovnost extrémní a současně nerovnost, jíž schází jakýkoli rozumný účel a smysl (od účelu a smyslu zakládajícího nerovnost subjektů a práv na tomto místě nutno odlišit příčiny způsobující takovou nerovnost).
Proporcionalitu lze přitom charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Platí tu zároveň maxima přikazující v případě omezení základního práva, resp. svobody šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny).
Ústavní soud, jenž je při svém rozhodování vázán petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním, si nejdříve položil otázku, zda vytvoření rozdílné právní úpravy pro pohledávky zajištěné zástavním právem v době před účinností zákona o veřejných dražbách a pro pohledávky zajištěné zástavním právem až po nabytí účinnosti uvedeného zákona, a tím zvýhodnění postavení věřitelů, jejichž pohledávky byly zajištěny zástavním právem před účinností zákona o veřejných dražbách (tím i znevýhodnění zástavních dlužníků těchto věřitelů), je založeno na objektivních a rozumných důvodech a hlediscích. V případě kladné odpovědi na první otázku by Ústavní soud mohl přistoupit k posouzení další navazující otázky, zda je uvedený legitimní kompenzační cíl zákonodárce naplněn a proveden způsobem, jenž je tomuto cíli přiměřený, tedy poté by mohl přikročit k testu proporcionality.
Při posuzování toho, zda k přijetí ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách byl zákonodárce veden rozumnými a objektivními důvody, přihlédl Ústavní soud k argumentaci, která byla vznášena v průběhu legislativního procesu. V obecné části důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o veřejných dražbách se uvádí, že k vytvoření potřebného právního klimatu, v němž by fungovaly dlouhodobé hypoteční úvěry, byl vydán zákon č. 84/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 530/1990 Sb., o dluhopisech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. Cílem těchto pěti novel je vytvoření vhodných podmínek pro rozvoj hypotečního úvěrování. Podle důvodové zprávy dalším předpokladem je posílení likvidity hypotékou zajištěných pohledávek, což vyžaduje vytvořit nástroje k efektivnímu postupu při realizaci zástavy v případech, kdy dlužník přestal plnit své povinnosti vůči zástavnímu věřiteli, jímž je většinou banka. Stávající právní úprava podle důvodové zprávy dosud umožňovala uspokojení věřitele pouze prodejem nemovitosti v soudním řízení o výkonu rozhodnutí. Uspokojení věřitele zpeněžením nemovitosti dražbou prováděnou soudem je poměrně složité a časově náročné. V řadě případů lze dosáhnout stejného výsledku veřejnou dražbou mimo soudní exekuci, která je ostatně podle důvodové zprávy ekonomicky výhodnější i pro vlastníka hypotékou zatížené nemovitosti. Dražba mimo soudní exekuci však dosud nebyla zákonem dostatečně upravena. Proto bankovní ústavy, které projektují poskytování hypotečních úvěrů jako svou obchodní aktivitu, požadovaly umožnit zpeněžení zástav ve veřejných dražbách. Cestou novelizace dosud platné úpravy dražeb mimo exekuci nebylo možno postupovat, neboť tato úprava je jako celek zastaralá a nevyhovující. Navrhovaná úprava, jak uvádí důvodová zpráva, má význam především pro banky, které se zabývají hypotečními obchody; prospívá vytvoření podmínek pro rozvoj hypotečního úvěrování. Dále pak lze spatřit její pozitivní přínos zejména při likvidaci druhotné zadluženosti podniků; tuto úpravu lze tedy považovat zajeden ze stimulátorů rozvoje úvěrových vztahů. Možnost realizovat zástavu formou dražby mimo soudní exekuci je příznivá i pro dlužníky, neboť tato forma dražby zpravidla umožňuje dosáhnout vyšší ceny při zpeněžení hypotékou zatížené nemovitosti. Uvedené úvahy, obsažené v obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona o veřejných dražbách, ve zvláštní části, konkrétně k ustanovení § 36 odst. 2 návrhu zákona, podrobněji rozvedeny nejsou.
V původním vládním návrhu ustanovení § 36 odst. 2 o veřejných dražbách obsaženo nebylo. Toto ustanovení bylo do návrhu zákona zařazeno na základě pozměňovacího návrhu obsaženého v usnesení ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny.
Ústavněprávní výbor Poslanecké sněmovny při navrhování doplnění § 36 o druhý odstavec vycházel z toho, že současně navrhovaná novelizace ustanovení § 151f občanského zákoníku ve svém odstavci 3 stanoví, že zástavní věřitel může při výkonu svého zástavního práva ve veřejné dražbě zpeněžit zastavenou nemovitost nebo jinou zástavu, jestliže na tento zamýšlený výkon zástavního práva písemně upozorní zástavce a dlužníka s tím, že od té doby nesmí zástavce s předmětem zástavy nakládat. Ústavněprávní výbor měl zato, že na toto nové ustanovení § 151 f občanského zákoníku by měla navazovat v zákoně o veřejných dražbách taková úprava, která by umožňovala, že ke zpeněžení ve veřejné dražbě nebude potřebovat zástavní věřitel exekuční titul. V původně předloženém vládním návrhu zákona o veřejných dražbách však taková úprava obsažena nebyla, protože ustanovení § 35 vládního návrhu zákona (dnes ustanovení § 36) nadále předpokládalo, že dražba nedobrovolná je prováděna na návrh dražebního věřitele, jehož pohledávka je přiznána pouze vykonatelným soudním rozhodnutím, vykonatelným rozhodčím nálezem nebo vykonatelným notářským zápisem, tedy vždy s exekučním titulem.
K tomu je třeba uvést, že výše uvedená právní úprava § 151f odst. 3 občanského zákoníku byla skutečně přijata zákonem č. 27/2000 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o veřejných dražbách, tedy bezprostředně po přijetí zákona o veřejných dražbách, a nabyla účinnosti stejným dnem jako zákon č. 26/2000 Sb. Později však byla ustanovení § 151a až 151m občanského zákoníku zrušena (s účinností od 1. 1.2001) a úprava zástavního práva byla obsažena v nových ustanoveních § 152 až 174 občanského zákoníku (srov. čl. I body 3 a 6 a čl. VI zákona č. 367/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony). V ustanovení § 165 odst. 2 občanského zákoníku bylo stanoveno, že zástavu lze zpeněžit na návrh zástavního věřitele ve veřejné dražbě nebo soudním prodejem zástavy. Zákonem č. 317/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a o změně dalších zákonů, byla právní úprava občanského zákoníku s účinností od 1. 1. 2002 opět změněna tak, že podle § 165a odst. 1 věty první lze zástavu zpeněžit na návrh zástavního věřitele ve veřejné dražbě nebo soudním prodejem zástavy.
Při projednávání návrhu zákona o veřejných dražbách v Poslanecké sněmovně byl brán zřetel rovněž na obdobné ustanovení § 299 odst. 2 obchodního zákoníku, které opravňovalo zástavního věřitele při výkonu jeho zástavního práva k prodeji ve veřejné dražbě a k přímému prodeji zástavy, které však u nemovitostí nemohlo být do té doby realizováno pro absenci zákona o prodeji nemovité zástavy ve veřejné dražbě. Ústavní soud ovšem nemůže přehlédnout, že podobná úvaha, zohledňující tehdejší úpravu v obchodním zákoníku, byla dalším legislativním vývojem vbrzku překonána, protože s účinností od 1. 1. 2001 byl zákonem č. 367/2000 Sb. (část čtvrtá, čl. IV) celý oddíl 1 a § 299 obchodního zákoníku zrušen.
Při jednání ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny bylo poukazováno dále na to, že předložený návrh ve své obecné části důvodové zprávy zcela jasně deklaruje, že navrhovaná úprava má význam především pro banky, které se zabývají hypotečními obchody, a z této teze se odvíjí podstatná část koncepce návrhu, což je patrné zejména z ustanovení § 60, kde jsou pohledávky z hypotečních úvěrů zařazeny do druhé třídy, kdežto pohledávky obecné, tedy i z úvěrových obchodů zajištěných zástavním právem, až do třídy třetí. Banky však převážně realizují svou úvěrovou politiku klasickou formou úvěrových obchodů zajištěných zástavním právem, nikoli hypotečními úvěry. Proto je pro ně vládní návrh krajně nevýhodný, zejména ve shora citovaném ustanovení § 60. Pro banky jako zástavní věřitele by byla vhodná úprava, která by uspokojovala zástavní věřitele pouze podle pořadí vzniku zástavního práva.
Z výše uvedeného průběhu diskuse vedené v Parlamentu České republiky při přijímání zákona o veřejných dražbách možno dovodit, že přijetí ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách bylo vedeno cílem naplnit příslib, obsažený v původním znění § 299 odst. 2 obchodního zákoníku, a umožnit realizaci původního § 151f odst. 3 občanského zákoníku (ve znění zákona č. 27/2000 Sb.) a později § 165 odst. 2 občanského zákoníku (ve znění zákona č. 367/2000 Sb.) a poté § 165a odst. 1 občanského zákoníku (ve znění zákona č. 317/2001 Sb.).
Záměr zákonodárce umožnit snadnější zpeněžení zástav zapsaných do katastru nemovitostí ve veřejných dražbách by bylo možné posoudit v rovině ústavnosti jako rozumný pouze tehdy, pokud by se úprava obsažená v § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách nevztahovala jen na tak úzce vymezený okruh právních vztahů (na zástavní práva vzniklá před účinností zákona o veřejných dražbách). K tomuto neracionálnímu zúžení původního záměru zákonodárce došlo zejména tím, že na základě pozměňovacího návrhu Senátu bylo Poslaneckou sněmovnou navržené znění § 36 odst. 2 pozměněno tak, že v § 36 odst. 2 citovaného zákona bylo na začátku slovo „Je-li" nahrazeno slovem „Bylo-li" a za slovy „do katastru nemovitostí" byla vložena slova „před účinností tohoto zákona".
Ústavní soud je nucen konstatovat, že nerovný přístup k různým skupinám zástavních věřitelů a dlužníků, který byl zákonodárcem použit při přijímání úpravy § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, nebyl založen na objektivních a rozumných důvodech a neodpovídá legitimnímu cíli zákonodárce.
Ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách zavedlo další dražební titul, který zástavnímu věřiteli poskytuje nově možnost realizace zástavního práva tím, že mu umožňuje nedobrovolně dražit i v případě, že bylo zástavní právo k nemovitosti vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před účinností zákona o veřejných dražbách nebo vzniklo-li zástavní právo k movité věci před účinností citovaného zákona na základě platné zástavní smlouvy a učinil-li navrhovatel čestné prohlášení ve formě notářského zápisu o tom, že má vůči dlužníkovi splatnou pohledávku, z níž není plněno a která je zajištěna tímto zástavním právem - aniž by pohledávka musela být přiznána vykonatelným soudním rozhodnutím nebo jiným titulem, podle kterého lze nařídit výkon rozhodnutí.
Původní právní úprava platná do nabytí účinnosti zákona o veřejných dražbách umožňovala uspokojení věřitele pouze prodejem nemovitostí v soudním řízení o výkonu rozhodnutí (veřejnou dražbu věcí movitých upravoval do 30. 4. 2000 zákon č. 174/1950 Sb., o dražbách mimo exekuci, ve znění zákona č. 513/1991 Sb.). Oproti původní právní úpravě nová právní úprava, obsažená v § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, výrazně zhoršila právní postavení vlastníků zastavených věcí, zástavních dlužníků a dlužníků v případě, že zástavní právo k nemovitosti bylo vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před účinností zákona o veřejných dražbách, neboť ti mají v důsledku přijetí uvedené nové právní úpravy zřetelně oslabenou možnost domáhat se soudní ochrany - na rozdíl od vlastníků, zástavních dlužníků a dlužníků v případě pohledávek zajištěných zástavním právem až po nabytí účinnosti zákona o veřejných dražbách.
Možnost prodeje zastaveného majetku bez souhlasu vlastníka si vyžádala vytvoření zvláštní právní ochrany zájmu vlastníků zastavených věcí, dlužníků, příp. zástavních dlužníků. Těmto osobám je tehdy, kdy navrhovatel nebyl oprávněn navrhnout provedení nedobrovolné dražby, dána možnost žádat soud, aby vyslovil neplatnost dražby (§ 24 odst. 3 zákona o veřejných dražbách). Jedná se však o opatření následné, které nemůže vždy zabránit neodčinitelnému poškození zástavních dlužníků, ke kterému došlo protiprávním provedením veřejné dražby.
Vlastníci zastavených věcí, dlužníci, příp. zástavní dlužníci jsou dále oprávněni domáhat se nařízení předběžného opatření, kterým soud zakáže navrhovateli podat návrh na provedení dražby, dražebníkovi provedení dražby nebo vydražiteli nakládat s vydraženou věcí podle § 74 a násl. občanského soudního řádu, a rovněž tak jsou od 1. 1. 2001 tyto osoby oprávněny podat žalobu u soudu proti zástavnímu věřiteli na určení nepřípustnosti prodeje zástavy (§ 166 odst. 1 občanského zákoníku). Ani tato opatření však neskýtají dostatečné záruky srovnatelné co do intenzity ochrany práv s ochranou zástavních dlužníků, kteří věc zastavili po účinnosti zákona o veřejných dražbách.
V důvodové zprávě se k této otázce uvádí, že v případě nedobrovolné dražby má vlastník možnost požádat soud o vydání předběžného opatření podle § 74 a násl. občanského soudního řádu, jímž by soud zakázal nakládat s určitými věcmi nebo právy. Tuto možnost má od obdržení oznámení o podaném návrhu na provedení dražby, v průběhu příprav dražby až do provedení dražby. Vydání předběžného opatření lze realizovat v poměrně krátkém období. Provádění nedobrovolných dražeb, dobrovolných dražeb nemovitostí a převoditelných práv z duševního vlastnictví vyžaduje zajištění určité standardní kvality fyzické nebo právnické osoby, pro niž je provádění dražeb předmětem obchodní činnosti. K ověření těchto předpokladů se v důvodové zprávě navrhuje, aby před udělením koncese k provádění nedobrovolných dražeb a dražeb nemovitých věcí a podniku bylo vyžadováno stanovisko ústředního orgánu státní správy - Ministerstva pro místní rozvoj.
Nedobrovolná, nucená dražba (exekuce) podle § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách probíhá na základě pouhého tvrzení věřitele o tom, že má splatnou pohledávku vůči dlužníkovi, z níž není plněno a která je zajištěna zástavním právem. Forma notářského zápisu pouze stvrzuje skutečnost, že věřitel toto skutečně prohlásil, avšak pravdivost stavu věcí, resp. skutečností věřitelem prohlašovaných v žádném směru nepotvrzuje ani neověřuje. Forma notářského zápisu (osvědčení o prohlášení osob podle § 80 notářského řádu) má samozřejmě charakter a sílu veřejné listiny, ovšem pouze ve vztahu k „prohlášení osoby" (§ 80 notářského řádu), tj. pouze ve vztahu k tomu, že věřitel skutečně prohlášení ve smyslu § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách učinil; neosvědčuje ovšem skutečnosti tvrzené věřitelem. Uvedený notářský zápis tak může sloužit jako důkazní prostředek toho, že věřitel takové prohlášení učinil, např. v civilním řízení o náhradu škody vůči dražebnímu věřiteli způsobené neoprávněným návrhem na provedení nedobrovolné dražby z titulu objektivní odpovědnosti dražebního věřitele za škodu (§ 63 odst. 2 zákona o veřejných dražbách). Z povahy formy prohlášení věřitele jako veřejné listiny pak plyne, že skutečnost, že věřitel učinil takové prohlášení, se považuje za pravdivou, pokud není prokázán opak. Notářský zápis o prohlášení věřitele však není zápisem osvědčujícím skutečnosti nebo stav věcí tvrzený věřitelem v uvedeném prohlášení (a contrario k § 79 odst. 1 notářského řádu). O skutečném stavu věcí (ani o existenci, pravdivosti či úplnosti stavu věcí) se notář při sepisování notářského prohlášení věřitele vůbec nepřesvědčuje (viz Veselý, J.; Rakovský, A.; Mikšovský, P.; Šimková, R.: Zákon o veřejných dražbách. Komentář. 1. vydání, C. H. Beck, 2001, str. 277 a násl.). Existenci, pravdivost a úplnost skutečností nebo stavu věcí tvrzených věřitelem v uvedeném prohlášení bude případně zkoumat soud až ex post v řízení o podané žalobě o neplatnost dražby (popř. v řízení o žalobě proti zástavnímu věřiteli na určení nepřípustnosti prodeje zástavy).
Právní úprava obsažená v § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách není v souladu s ústavními hledisky, zejména neskýtá dostatečné záruky spravedlivého procesu a ochrany práv třetích osob. Zákonem totiž byla připuštěna možnost nucené dražby majetku, aniž by pohledávka byla přiznána vykonatelným soudním rozhodnutím nebo jiným kvalifikovaným aktem skýtajícím záruku věrohodnosti a kontrolovatelnosti. Zákon ponechává víceméně na posouzení dražebníka, zda pohledávka zajištěná zástavním právem existuje, v jaké výši a zda je splatná. Otázky, které v právním státě musí zodpovědět soud, případně musí být verifikovány souhlasným prohlášením dlužníka a věřitele učiněným před notářem, jsou tímto ustanovením svěřeny do „rozhodování" živnostníka - dražebníka. Taková úprava není v souladu s principy právního státu.
Obecně lze říci, že „nerovnost", tj. jiný právní režim pro účastníky již existujících právních vztahů na straně jedné a jiný pro účastníky vztahů nově vznikajících na straně druhé, nastává v podstatě vždy, když se změní právní úprava. Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Tento zásah je oprávněn tehdy, jde-li o ochranu jiného veřejného zájmu či základního práva a svobody. Posuzování tohoto konfliktu se musí řídit hlediskem proporcionality. Úprava obsažená v § 36 odst. 2 citovaného zákona zavedla rozdílný právní režim pro zástavní dlužníky, neboť zástavní dlužníci, kteří dali věc do zástavy ještě před účinností zákona o veřejných dražbách, nepožívají takové intenzity právní ochrany jako zástavní dlužníci, kteří věc zastavili až po nabytí účinnosti nové právní úpravy. Rozdílný právní režim se samozřejmě projevil i na straně věřitelů, neboť zástavní věřitelé, jejichž pohledávky byly zajištěny zástavním právem ještě před účinností zákona o veřejných dražbách, ke svému uspokojení a realizaci zástavního práva nepotřebují standardní exekuční titul, zatímco zástavní věřitelé, jejichž pohledávky byly zajištěny zástavním právem až po nabytí účinnosti nové právní úpravy, musí absolvovat zdlouhavý a náročný soudní proces, vedoucí k vydání exekučního titulu. Taková diferenciace není racionálně zdůvodnitelná a odporuje principu rovnosti a principu proporcionality.
Napadené ustanovení tak pro zástavní dlužníky (a pro zástavní věřitele) v témže čase a ve stejných skutkových situacích vytváří dva různé právní režimy, resp. vytváří dvě kategorie zástavních dlužníků (a zástavních věřitelů), z nichž jedna skupina je zvýhodňována oproti druhé, aniž by pro tento postup byl dán objektivní a racionální důvod ospravedlňující uvedený postup. Jediným kritériem pro rozlišování těchto dvou skupin věřitelů je totiž časový okamžik vzniku zástavního práva. Zohledňovány jsou tak v minulosti vzniklé skutečnosti, které subjekty právního vztahu již nemohou ex post ovlivnit.
Pokud jde o navrhovatelem v návrhu nastíněnou námitku možné pravé zpětné účinnosti (retro-aktivity) ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, Ústavní soud takovou pravou retroaktivitu neshledal.
Vzhledem k výše uvedeným argumentům má Ústavní soud za to, že napadené ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách je neslučitelné s principy právního státu a je dále v rozporu s čl. 1 Ústavy, čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a rovněž s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
Z pohledu naznačených ústavních kautel jeví se návrh na zrušení ustanovení § 36 odst. 2 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů, důvodným.
Proto Ústavní soud ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil.
Projednávaná právní problematika i všechny skutkové okolnosti případu byly dostatečně zřejmé z listinných podkladů a protože se od ústního jednání nedalo očekávat další objasnění věci, Ústavní soud od něj se souhlasem účastníků upustil podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 8. března 2005 v plénu složeném z předsedy soudu JUDr. Pavla Rychetského a soudců JUDr. Stanislava Balíka, JUDr. Františka Duchoně, JUDr. Vojena Güttlera, JUDr. Pavla Holländera, JUDr. Ivany Janů, JUDr. Dagmar Lastovecké, JUDr. Jiřího Muchy, JUDr. Jana Musila, JUDr. Jiřího Nykodýma a JUDr. Elišky Wagnerové o návrhu Okresního soudu Brno-venkov na zrušení § 36 odst. 2 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů,
takto:
Ustanovení § 36 odst. 2 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I.
Dne 21.9. 2004 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Okresního soudu Brno-venkov č. j. 6 C 720/2001-58 na zrušení ustanovení § 36 odst. 2 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů, pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava") a čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina").
Okresní soud Brno-venkov (dále též „navrhovatel") podal návrh na zrušení ustanovení § 36 odst. 2 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů, (dále též „zákon o veřejných dražbách") v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu"). Navrhovatel v návrhu uvedl, že v souzené věci se žalobci domáhají vydání rozsudku, kterým by bylo určeno, že prodej zástavy (rodinného domu a pozemků žalobců) na základě dražební vyhlášky o konání nedobrovolné dražby z 27. 7. 2001 je nepřípustný. Úkolem soudu je posoudit, zda v tomto případě byly splněny podmínky nedobrovolné dražby podle § 36 a násl. zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů. Navrhovatel uvedl, že ve věci není sporné, že žalovaný jako zástavní věřitel nemá vykonatelné soudní rozhodnutí (exekuční titul) vůči žalobcům jako zástavním dlužníkům ani vůči osobnímu dlužníkovi (třetí osoba odlišná od účastníků řízení). Podmínka nedobrovolné dražby podle § 36 odst. 1 zákona o veřejných dražbách tedy není splněna. Žalovaný v řízení zastává stanovisko, že podmínky nařízení nedobrovolné dražby byly splněny a poukazuje na ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách.
Navrhovatel dále ve svém návrhu uvedl, že v souzeném případě podmínky citovaného ustanovení zákona o veřejných dražbách byly splněny, a nařízená nedobrovolná dražba je tak v souladu se zákonem o veřejných dražbách. Navrhovatel se nicméně domnívá, že ustanovení § 36 odst. 2 citovaného zákona by mohlo být v rozporu s ústavními zákony České republiky, a to z následujících důvodů:
1. Ustanovení § 36 odst. 1 a 2 zákona o veřejných dražbách kategorizují věřitele pohledávek zajištěných zástavními právy do dvou skupin. Do první skupiny patří věřitelé, kteří ke svému uspokojení a realizaci zástavního práva nepotřebují standardní exekuční titul (§ 36 odst. 2 citovaného zákona). Do druhé skupiny patří ti věřitelé, kteří musí absolvovat zdlouhavý a náročný soudní proces, který povede k získání exekučního titulu (§ 36 odst. 1 citovaného zákona). Rozdíl v realizaci práva těchto dvou skupin věřitelů, uvádí navrhovatel, je více než zřejmý, neboť ti „šťastnější" věřitelé, jejichž zástavní právo vzniklo přede dnem účinnosti zákona, se svého práva domůžou mnohem snadněji a rychleji. Citované ustanovení tak do našeho právního řádu vnáší podle navrhovatele nerovnost v právech, která by mohla odporovat zásadám právního státu. Je zde tedy podle navrhovatele možný rozpor s čl. 1 Listiny.
2. V posuzovaném případě se nárok žalovaného jako zástavního věřitele odvíjí od zástavní smlouvy, kterou účastníci uzavřeli dne 3. 7. 1996, tedy ještě před účinností zákona o veřejných dražbách. Smlouva byla uzavřena podle tehdy platného ustanovení § 299 odst. 2 obchodního zákoníku, které umožňovalo zástavnímu věřiteli při výkonu jeho zástavního práva prodat ve veřejné dražbě zastavenou nemovitost. V té době však žádný jiný právní předpis neupravoval způsob provedení této dražby (výjimku tvořil v té době ještě platný zákon č. 174/1950 Sb., o dražbách mimo exekuci, jehož působnost však byla omezena jen na movité věci a jehož realizace byla prakticky nemožná). Převažující odborná právnická veřejnost tak ustanovení § 299 odst. 2 obchodního zákoníku ve znění účinném do 30. 4. 2000 považuje za tzv. legislativní zmetek. Z výše uvedeného tak podle navrhovatele vyplývá, že v době, kdy žalobci uzavřeli zástavní smlouvu, neexistoval způsob, jak jejich zástavu prodat ve veřejné dražbě. Pokud takový způsob byl včleněn do právního řádu až zákonem o veřejných dražbách, naskýtá se podle navrhovatele otázka, zda se nejedná o pravou zpětnou účinnost (retroaktivitu), která je nepřípustná. K definičním znakům právního státu patří princip právní jistoty a ochrany důvěry účastníků právních vztahů v právo. Součástí právní jistoty je podle navrhovatele také zákaz pravé zpětné účinnosti právních předpisů, který lze dovodit z Ústavy. Uvedené zákonné ustanovení by tak mohlo být v rozporu i s čl. 1 Ústavy.
Vzhledem k výše uvedeným důvodům Okresní soud Brno-venkov navrhl, aby Ústavní soud ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách zrušil.
II.
Analogický návrh na zrušení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách předložil Ústavnímu soudu dne 24. 2. 2005 také Obvodní soud pro Prahu 7 ve věci, která je u něj vedena pod sp. zn. 26 C 149/2004. O tomto návrhu rozhodl Ústavní soud usnesením ze dne 4. března 2005 sp. zn. Pl. ÚS 8/05 tak, že návrh odmítl podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu z důvodu nepřípustnosti podle § 35 odst. 2 citovaného zákona pro překážku litispendence.
Obvodní soud pro Prahu 7 jako navrhovatel v řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 8/05 se stal podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vedlejším účastníkem řízení o dříve podaném návrhu vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 47/04.
III.
Ústavní soud si podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyžádal vyjádření k podanému návrhu od Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení.
Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách nebylo součástí původního vládního návrhu zákona a bylo do návrhu zákona zařazeno na základě návrhu obsaženého v usnesení ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny. Senát se s postoupeným návrhem zákona ztotožnil, když mj. ustanovení § 36 odst. 2 upřesnil a na své 12. schůzi dne 8. prosince 1999 jej s pozměňovacími návrhy usnesením č. 218 schválil.
Důvodem pro přijetí zákona o veřejných dražbách, uvedl dále předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, bylo posílení likvidity hypotékou zajištěných pohledávek, což vyžadovalo vytvořit nástroje k efektivnímu postupu při realizaci zástavy v případech, kdy dlužník přestal plnit své povinnosti vůči zástavnímu věřiteli. Právní úprava platná do účinnosti zákona umožňovala uspokojení věřitele pouze prodejem nemovitosti v soudním řízení o výkonu rozhodnutí. Uspokojení věřitele zpeněžením nemovitosti dražbou prováděnou soudem je poměrně složité a časově náročné. V řadě případů lze dosáhnout stejného výsledku veřejnou dražbou mimo soudní exekuci, která je ostatně pro vlastníka hypotékou zatížené nemovitosti ekonomicky výhodnější. Dražba mimo soudní exekuci však nebyla zákonem dostatečně upravena. Proto věřitelé, zejména bankovní ústavy, které projektují poskytování hypotečních úvěrů jako svou obchodní aktivitu, nemohli realizovat zpeněžení zástav ve veřejných dražbách. Předseda Poslanecké sněmovny dále uvedl, že zákonodárce při projednávání a schvalování zákona vycházel z účelu a cílů zákona a byl v přesvědčení, že je v souladu s ustanoveními Ústavy a Listiny. Zákon o veřejných dražbách podle sněmovního tisku 156 ve znění schválených pozměňovacích návrhů byl Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky schválen na 17. schůzi dne 4. listopadu 1999, když pro jeho přijetí hlasovalo ze 184 přítomných poslanců 183 a nikdo nebyl proti. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve znění pozměňovacích návrhů schválených Senátem podle sněmovního tisku 156/6 na své 21. schůzi dne 18. ledna 2000, když ze 180 přítomných poslanců bylo pro 92 a 80 bylo proti. Předseda Poslanecké sněmovny uzavřel, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Za tohoto stavu věci předseda Poslanecké sněmovny vyjádřil stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a naším právním řádem, a uvedl, zeje na Ústavním soudu, •aby v souvislosti s podaným návrhem na zrušení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách posoudil ústavnost uvedeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
Předseda Senátu Parlamentu České republiky doc. JUDr. Petr Pithart ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že návrh zákona byl Senátu Parlamentu České republiky postoupen dne 16. listopadu 1999 a byl přikázán k projednání ústavněprávnímu výboru a výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako výboru garančnímu. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu na své 29. schůzi, konané dne 25. listopadu 1999, přerušil projednávání návrhu zákona a pokračoval v projednávání dne 1. prosince 1999, kdy přijal usnesení č. 188, kterým doporučil Senátu návrh zákona schválit s pozměňovacími návrhy, které tvořily přílohu usnesení. Šlo celkem o 9 pozměňovacích návrhů, z nichž jeden se přímo dotýkal napadeného ustanovení. Ústavněprávní výbor projednal návrh zákona dne 2. prosince 1999 a nepřijal k němu žádné usnesení, když pro přijetí přednesených pozměňovacích návrhů hlasovali čtyři z osmi přítomných senátorů. Senát návrh zákona projednal na své 12. schůzi ve druhém funkčním období a přijal k němu usnesení č. 218, ve kterém doporučil vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Pro toto usnesení hlasovalo z přítomných 60 senátorů 39 senátorů, proti bylo 16 senátorů a 5 senátorů se zdrželo hlasování. Dne 13. prosince 1999 byl návrh vrácen do Poslanecké sněmovny. Ta jej opětovně projednala dne 18. ledna 2000 a návrh zákona schválila ve znění pozměňovacích návrhů Senátu.
Předseda Senátu ve svém vyjádření dále uvedl, že Senát návrh zákona o veřejných dražbách projednával za situace, kdy platné znění obchodního zákoníku umožňovalo zástavnímu věřiteli při výkonu zástavního práva prodat zastavenou nemovitost ve veřejné dražbě, avšak žádný právní předpis (s výjimkou zákona č. 174/1950 Sb., o dražbách mimo exekuci) neupravoval způsob provedení této dražby. Proto Senát mimo jiné uvítal vládou předložený návrh zákona i jeho rozšíření o další dražební titul Poslaneckou sněmovnou. Pozměňovací návrh Senátu k ustanovení § 36 odst. 2 napadeného zákona byl pak pouze legislativně-technickým zpřesněním záměru realizovaného Poslaneckou sněmovnou. V souvislosti s návrhem zákona o veřejných dražbách byl rovněž předložen tzv. doprovodný zákon, jehož součástí byla i novelizace § 299 odst. 2 obchodního zákoníku. Toto ustanovení doplňovalo platné znění § 151 f občanského zákoníku, podle něhož se zástavní věřitel mohl uspokojení své pohledávky domáhat pouze žalobou u soudu. Tedy nejprve musel získat exekuční titul a následně navrhnout výkon rozhodnutí pro uspokojení své pohledávky ze zástavy. Tento postup se jevil příliš zdlouhavý. Novela obchodního zákoníku proto umožnila tzv. přímý prodej zástavy zástavním věřitelem, aniž by se musel domáhat výkonu svého práva u soudu. Následně se však v souvislosti s přijetím shora citovaných ustanovení v právní teorii objevily pochybnosti, zda toto ustanovení nevnáší do našeho právního řádu nerovnost v právech odporující zásadám právního státu. K tomuto závěru se přiklání i navrhovatel, podle něhož zákon ve svých důsledcích „rozdělil" věřitele pohledávek zajištěných zástavními právy do dvou skupin. Do skupiny věřitelů „šťastnějších", kteří ke svému uspokojení a realizaci zástavního práva nepotřebují standardní exekuční titul, a věřitelů „méně šťastných", kteří musí absolvovat zdlouhavý a náročný soudní proces vedoucí k vydání exekučního titulu. Závěrem předseda Senátu uvedl, že Senát návrh zákona spolu s pozměňovacími návrhy schválil v přesvědčení, že schválená právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem, neboť přispívá ke zvýšení ochrany vlastnického práva věřitelů, jejichž splatná pohledávka je zajištěna zástavním právem. Předseda Senátu závěrem uvedl,že je pouze věcí Ústavního soudu posoudit, zda přesvědčení Senátu o ústavnosti napadeného zákona bylo oprávněné.
Účastníci řízení vyslovili souhlas s tím, aby Ústavní soud upustil od ústního jednání podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
Ústavní soud si dále vyžádal podle § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyjádření Ministerstva pro místní rozvoj.
Ministr pro místní rozvoj Ing. Jiří Paroubek ve svém vyjádření k podanému návrhu uvedl, že Ministerstvo pro místní rozvoj zastává názor, že stanovisko Okresního soudu Brno-venkov, vyjádřené ohledně § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, stejně jako argumenty týkající se možné nerovnosti práv mezi oběma skupinami věřitelů, resp. zástavních dlužníků jsou opodstatněné. Stávající dikce zákona o veřejných dražbách opravdu v ustanovení § 36 rozděluje dražební věřitele, resp. zástavní dlužníky a zástavy do dvou různých skupin s nestejnými režimy, přičemž okamžikem rozhodným pro začlenění do jedné z těchto skupin je den nabytí účinnosti zákona o veřejných dražbách. Výše popsaný jev, uvádí ministr, je jedním z mnoha důvodů, pro které se Ministerstvo pro místní rozvoj v plánu legislativních prací na rok 2005 zavázalo připravit návrh věcného záměru zákona, který by problematiku veřejných dražeb reguloval zcela nově.
IV.
Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je navrhovatel - obecný soud - oprávněn návrh na zrušení napadeného ustanovení podat. Dospěl k názoru kladnému. Je totiž zřejmé, jak navrhovatel správně uvedl, že obecný soud musí napadené ustanovení aplikovat na svůj postup v daném soudním řízení a že současná právní úprava přímo zasahuje do práv žalobců. Uvedený návrh souvisí s rozhodovací činností obecného soudu, který je tedy oprávněným navrhovatelem (§ 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).
Ústavní soud dále v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zkoumal, zda zákon, jehož ustanovení je posuzováno z hlediska ústavnosti, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Z vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona o veřejných dražbách ve znění pozměňovacích návrhů schválených Senátem podle sněmovního tisku 156/6 na své 21. schůzi dne 18. ledna 2000 potřebnou většinou hlasů poslanců zákonodárného sboru, když ze 180 přítomných poslanců pro přijetí návrhu hlasovalo 92 a proti přijetí návrhu bylo 80 poslanců. Poté byl návrh zákona o veřejných dražbách podepsán ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 10 rozeslané dne 22. 2. 2000 pod č. 26/2000 Sb. Zákon o veřejných dražbách tak byl přijat ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence při dodržení pravidel stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy.
Ústavní soud konstatuje, že návrh splňuje všechny náležitosti stanovené zákonem o Ústavním soudu a nic nebrání jeho projednání plénem Ústavního soudu.
V.
Ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, jehož zrušení z důvodu jeho rozporu s čl. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny se navrhovatel domáhá, zní:
(2) Bylo-li zástavní právo k nemovitosti vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před účinností tohoto zákona nebo vzniklo-li zástavní právo k movité věci před účinností tohoto zákona na základě platné zástavní smlouvy a učinil-li navrhovatel čestné prohlášení ve formě notářského zápisu o tom, že má vůči dlužníkovi splatnou pohledávku, z níž není plněno a která je zajištěna tímto zástavním právem, je dražbou nedobrovolnou rovněž dražba prováděná na návrh dražebního věřitele, jehož pohledávka je zajištěna tímto zástavním právem.
Pro úplnost je třeba uvést, že ustanovení § 36 odst. 1 citovaného zákona zní:
(1) Dražba nedobrovolná je dražba prováděná na návrh dražebního věřitele, jehož pohledávka je přiznána vykonatelným soudním rozhodnutím, vykonatelným rozhodčím nálezem15) nebo doložena vykonatelným notářským zápisem, který obsahuje náležitosti stanovené zvláštním právním předpisem.16)
___________________________________
15)
Zákon č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů.
16)
§ 274 písm. e) občanského soudního řádu.
Ustanovení § 36 odst. 2 citovaného zákona představuje další „čtvrtý" dražební titul [vedle vykonatelného soudního rozhodnutí, vykonatelného rozhodčího nálezu a vykonatelného notářského zápisu ve smyslu § 274 písm. e) občanského soudního řádu], který umožňuje nedobrovolně dražit v případě, kdy zástavní právo k nemovitosti bylo vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před nabytím účinnosti zákona o veřejných dražbách, případně vzniklo-li zástavní právo k movité věci před účinností tohoto zákona na základě platné zástavní smlouvy a učinil-li navrhovatel veřejné dražby čestné prohlášení formou notářského zápisu o tom, že má vůči dlužníkovi splatnou pohledávku, z níž není plněno a která je zajištěna takovým zástavním právem.
Úkolem Ústavního soudu je tedy posoudit, zda napadené ustanovení, resp. stanovené podmínky působnosti napadeného ustanovení jsou způsobilé porušit zásadu rovnosti v právech, obecně vyjádřenou v čl. 1 Ústavy, podle kterého je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana a v čl. 1 Listiny, podle něhož lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Zásadu rovnosti v právech podle čl. 1 Listiny konkretizovanou v čl. 3 tohoto dokumentuje třeba posoudit v návaznosti na čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který stanoví, že všichni jsou si před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoli diskriminace, přičemž zákonem má být zakázána jakákoli diskriminace a všem osobám zaručena stejná a účinná ochrana proti diskriminaci z jakýchkoli důvodů, např. podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného přesvědčení, národnostního nebo sociálního původu, majetku a rodu.
Ústavní zásada rovnosti v právech náleží k těm základním lidským právům, jež konstituují hodnotový řád moderních demokratických společností. Princip rovnosti je právně-filozofickým postulátem, který je v rovině pozitivního práva garantován zákazem diskriminace. Rovnost není kategorií neměnnou, neboť prochází vývojem, který její obsah obzvláště v oblasti práv politických a sociálních výrazně poznamenává.
Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí [a to především v nálezech ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, nález č. 25, str. 189; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, nález č. 24, str. 175; vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, nález č. 29, str. 209; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, nález č. 74, str. 205; vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 5, nález č. 16, str. 107; vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 8, nález č. 67, str. 163; vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu svazek 29, nález č. 11, str. 79; vyhlášen pod č. 40/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/03 (ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu dosud nepublikován, bude uveřejněn ve svazku 35; vyhlášen byl pod č. 584/2004 Sb.)] vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Při chápání ústavního principu rovnosti se Ústavní soud zejména ztotožnil se závěrem vyjádřeným Ústavním soudem ČSFR (nález Ústavního soudu ČSFR ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11, str. 37). Ústavní soud ČSFR v něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo: „Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně. ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.". Ústavní soud tímto odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: „Rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy" (viz nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 36/93). Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje ve vyloučení libovůle. Hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95: „Nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. II Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny apod." (shodně též nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 5/95). Rovnost tedy zpravidla vyžaduje relaci k jiné sociální hodnotě. Porušení principu rovnosti tak předpokládá vztah k jiným základním právům, a tím i intenzitu, která je do roviny základních lidských práv posunuje (nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95). Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení některého ze základních práv a svobod. Jinými slovy řečeno, Ústavní soud ve své judikatuře interpretuje ústavní princip rovnosti ve smyslu akcesorické i neakcesorické rovnosti.
Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Aby k porušení došlo, musí být splněno několik podmínek: S různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.
Mezinárodní pakt o občanských a politických právech princip rovnosti upravuje v čl. 2 odst. 1 a čl. 26. Rovnost podle prvního z citovaných ustanovení má povahu akcesorickou, čili vztahuje se pouze na rovnost v paktem zakotvených právech, přičemž právo vlastnické mezi ně zařazeno není. Ustanovení čl. 26 zakotvuje jednak rovnost před zákonem a jednak vyloučení diskriminace.
Uvedený exkurs vede Ústavní soud k závěru, že určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Abdulaziz, Cabales a Balkandali z r. 1985, § 72; Lithgow z r. 1986, § 177; Inze z r. 1987, § 41).
V případě neakcesorické rovnosti pokládá Ústavní soud za její porušení nerovnost extrémní a současně nerovnost, jíž schází jakýkoli rozumný účel a smysl (od účelu a smyslu zakládajícího nerovnost subjektů a práv na tomto místě nutno odlišit příčiny způsobující takovou nerovnost).
Proporcionalitu lze přitom charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Platí tu zároveň maxima přikazující v případě omezení základního práva, resp. svobody šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny).
Ústavní soud, jenž je při svém rozhodování vázán petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním, si nejdříve položil otázku, zda vytvoření rozdílné právní úpravy pro pohledávky zajištěné zástavním právem v době před účinností zákona o veřejných dražbách a pro pohledávky zajištěné zástavním právem až po nabytí účinnosti uvedeného zákona, a tím zvýhodnění postavení věřitelů, jejichž pohledávky byly zajištěny zástavním právem před účinností zákona o veřejných dražbách (tím i znevýhodnění zástavních dlužníků těchto věřitelů), je založeno na objektivních a rozumných důvodech a hlediscích. V případě kladné odpovědi na první otázku by Ústavní soud mohl přistoupit k posouzení další navazující otázky, zda je uvedený legitimní kompenzační cíl zákonodárce naplněn a proveden způsobem, jenž je tomuto cíli přiměřený, tedy poté by mohl přikročit k testu proporcionality.
Při posuzování toho, zda k přijetí ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách byl zákonodárce veden rozumnými a objektivními důvody, přihlédl Ústavní soud k argumentaci, která byla vznášena v průběhu legislativního procesu. V obecné části důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o veřejných dražbách se uvádí, že k vytvoření potřebného právního klimatu, v němž by fungovaly dlouhodobé hypoteční úvěry, byl vydán zákon č. 84/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 530/1990 Sb., o dluhopisech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. Cílem těchto pěti novel je vytvoření vhodných podmínek pro rozvoj hypotečního úvěrování. Podle důvodové zprávy dalším předpokladem je posílení likvidity hypotékou zajištěných pohledávek, což vyžaduje vytvořit nástroje k efektivnímu postupu při realizaci zástavy v případech, kdy dlužník přestal plnit své povinnosti vůči zástavnímu věřiteli, jímž je většinou banka. Stávající právní úprava podle důvodové zprávy dosud umožňovala uspokojení věřitele pouze prodejem nemovitosti v soudním řízení o výkonu rozhodnutí. Uspokojení věřitele zpeněžením nemovitosti dražbou prováděnou soudem je poměrně složité a časově náročné. V řadě případů lze dosáhnout stejného výsledku veřejnou dražbou mimo soudní exekuci, která je ostatně podle důvodové zprávy ekonomicky výhodnější i pro vlastníka hypotékou zatížené nemovitosti. Dražba mimo soudní exekuci však dosud nebyla zákonem dostatečně upravena. Proto bankovní ústavy, které projektují poskytování hypotečních úvěrů jako svou obchodní aktivitu, požadovaly umožnit zpeněžení zástav ve veřejných dražbách. Cestou novelizace dosud platné úpravy dražeb mimo exekuci nebylo možno postupovat, neboť tato úprava je jako celek zastaralá a nevyhovující. Navrhovaná úprava, jak uvádí důvodová zpráva, má význam především pro banky, které se zabývají hypotečními obchody; prospívá vytvoření podmínek pro rozvoj hypotečního úvěrování. Dále pak lze spatřit její pozitivní přínos zejména při likvidaci druhotné zadluženosti podniků; tuto úpravu lze tedy považovat zajeden ze stimulátorů rozvoje úvěrových vztahů. Možnost realizovat zástavu formou dražby mimo soudní exekuci je příznivá i pro dlužníky, neboť tato forma dražby zpravidla umožňuje dosáhnout vyšší ceny při zpeněžení hypotékou zatížené nemovitosti. Uvedené úvahy, obsažené v obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona o veřejných dražbách, ve zvláštní části, konkrétně k ustanovení § 36 odst. 2 návrhu zákona, podrobněji rozvedeny nejsou.
V původním vládním návrhu ustanovení § 36 odst. 2 o veřejných dražbách obsaženo nebylo. Toto ustanovení bylo do návrhu zákona zařazeno na základě pozměňovacího návrhu obsaženého v usnesení ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny.
Ústavněprávní výbor Poslanecké sněmovny při navrhování doplnění § 36 o druhý odstavec vycházel z toho, že současně navrhovaná novelizace ustanovení § 151f občanského zákoníku ve svém odstavci 3 stanoví, že zástavní věřitel může při výkonu svého zástavního práva ve veřejné dražbě zpeněžit zastavenou nemovitost nebo jinou zástavu, jestliže na tento zamýšlený výkon zástavního práva písemně upozorní zástavce a dlužníka s tím, že od té doby nesmí zástavce s předmětem zástavy nakládat. Ústavněprávní výbor měl zato, že na toto nové ustanovení § 151 f občanského zákoníku by měla navazovat v zákoně o veřejných dražbách taková úprava, která by umožňovala, že ke zpeněžení ve veřejné dražbě nebude potřebovat zástavní věřitel exekuční titul. V původně předloženém vládním návrhu zákona o veřejných dražbách však taková úprava obsažena nebyla, protože ustanovení § 35 vládního návrhu zákona (dnes ustanovení § 36) nadále předpokládalo, že dražba nedobrovolná je prováděna na návrh dražebního věřitele, jehož pohledávka je přiznána pouze vykonatelným soudním rozhodnutím, vykonatelným rozhodčím nálezem nebo vykonatelným notářským zápisem, tedy vždy s exekučním titulem.
K tomu je třeba uvést, že výše uvedená právní úprava § 151f odst. 3 občanského zákoníku byla skutečně přijata zákonem č. 27/2000 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o veřejných dražbách, tedy bezprostředně po přijetí zákona o veřejných dražbách, a nabyla účinnosti stejným dnem jako zákon č. 26/2000 Sb. Později však byla ustanovení § 151a až 151m občanského zákoníku zrušena (s účinností od 1. 1.2001) a úprava zástavního práva byla obsažena v nových ustanoveních § 152 až 174 občanského zákoníku (srov. čl. I body 3 a 6 a čl. VI zákona č. 367/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony). V ustanovení § 165 odst. 2 občanského zákoníku bylo stanoveno, že zástavu lze zpeněžit na návrh zástavního věřitele ve veřejné dražbě nebo soudním prodejem zástavy. Zákonem č. 317/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a o změně dalších zákonů, byla právní úprava občanského zákoníku s účinností od 1. 1. 2002 opět změněna tak, že podle § 165a odst. 1 věty první lze zástavu zpeněžit na návrh zástavního věřitele ve veřejné dražbě nebo soudním prodejem zástavy.
Při projednávání návrhu zákona o veřejných dražbách v Poslanecké sněmovně byl brán zřetel rovněž na obdobné ustanovení § 299 odst. 2 obchodního zákoníku, které opravňovalo zástavního věřitele při výkonu jeho zástavního práva k prodeji ve veřejné dražbě a k přímému prodeji zástavy, které však u nemovitostí nemohlo být do té doby realizováno pro absenci zákona o prodeji nemovité zástavy ve veřejné dražbě. Ústavní soud ovšem nemůže přehlédnout, že podobná úvaha, zohledňující tehdejší úpravu v obchodním zákoníku, byla dalším legislativním vývojem vbrzku překonána, protože s účinností od 1. 1. 2001 byl zákonem č. 367/2000 Sb. (část čtvrtá, čl. IV) celý oddíl 1 a § 299 obchodního zákoníku zrušen.
Při jednání ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny bylo poukazováno dále na to, že předložený návrh ve své obecné části důvodové zprávy zcela jasně deklaruje, že navrhovaná úprava má význam především pro banky, které se zabývají hypotečními obchody, a z této teze se odvíjí podstatná část koncepce návrhu, což je patrné zejména z ustanovení § 60, kde jsou pohledávky z hypotečních úvěrů zařazeny do druhé třídy, kdežto pohledávky obecné, tedy i z úvěrových obchodů zajištěných zástavním právem, až do třídy třetí. Banky však převážně realizují svou úvěrovou politiku klasickou formou úvěrových obchodů zajištěných zástavním právem, nikoli hypotečními úvěry. Proto je pro ně vládní návrh krajně nevýhodný, zejména ve shora citovaném ustanovení § 60. Pro banky jako zástavní věřitele by byla vhodná úprava, která by uspokojovala zástavní věřitele pouze podle pořadí vzniku zástavního práva.
Z výše uvedeného průběhu diskuse vedené v Parlamentu České republiky při přijímání zákona o veřejných dražbách možno dovodit, že přijetí ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách bylo vedeno cílem naplnit příslib, obsažený v původním znění § 299 odst. 2 obchodního zákoníku, a umožnit realizaci původního § 151f odst. 3 občanského zákoníku (ve znění zákona č. 27/2000 Sb.) a později § 165 odst. 2 občanského zákoníku (ve znění zákona č. 367/2000 Sb.) a poté § 165a odst. 1 občanského zákoníku (ve znění zákona č. 317/2001 Sb.).
Záměr zákonodárce umožnit snadnější zpeněžení zástav zapsaných do katastru nemovitostí ve veřejných dražbách by bylo možné posoudit v rovině ústavnosti jako rozumný pouze tehdy, pokud by se úprava obsažená v § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách nevztahovala jen na tak úzce vymezený okruh právních vztahů (na zástavní práva vzniklá před účinností zákona o veřejných dražbách). K tomuto neracionálnímu zúžení původního záměru zákonodárce došlo zejména tím, že na základě pozměňovacího návrhu Senátu bylo Poslaneckou sněmovnou navržené znění § 36 odst. 2 pozměněno tak, že v § 36 odst. 2 citovaného zákona bylo na začátku slovo „Je-li" nahrazeno slovem „Bylo-li" a za slovy „do katastru nemovitostí" byla vložena slova „před účinností tohoto zákona".
Ústavní soud je nucen konstatovat, že nerovný přístup k různým skupinám zástavních věřitelů a dlužníků, který byl zákonodárcem použit při přijímání úpravy § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, nebyl založen na objektivních a rozumných důvodech a neodpovídá legitimnímu cíli zákonodárce.
Ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách zavedlo další dražební titul, který zástavnímu věřiteli poskytuje nově možnost realizace zástavního práva tím, že mu umožňuje nedobrovolně dražit i v případě, že bylo zástavní právo k nemovitosti vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před účinností zákona o veřejných dražbách nebo vzniklo-li zástavní právo k movité věci před účinností citovaného zákona na základě platné zástavní smlouvy a učinil-li navrhovatel čestné prohlášení ve formě notářského zápisu o tom, že má vůči dlužníkovi splatnou pohledávku, z níž není plněno a která je zajištěna tímto zástavním právem - aniž by pohledávka musela být přiznána vykonatelným soudním rozhodnutím nebo jiným titulem, podle kterého lze nařídit výkon rozhodnutí.
Původní právní úprava platná do nabytí účinnosti zákona o veřejných dražbách umožňovala uspokojení věřitele pouze prodejem nemovitostí v soudním řízení o výkonu rozhodnutí (veřejnou dražbu věcí movitých upravoval do 30. 4. 2000 zákon č. 174/1950 Sb., o dražbách mimo exekuci, ve znění zákona č. 513/1991 Sb.). Oproti původní právní úpravě nová právní úprava, obsažená v § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, výrazně zhoršila právní postavení vlastníků zastavených věcí, zástavních dlužníků a dlužníků v případě, že zástavní právo k nemovitosti bylo vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před účinností zákona o veřejných dražbách, neboť ti mají v důsledku přijetí uvedené nové právní úpravy zřetelně oslabenou možnost domáhat se soudní ochrany - na rozdíl od vlastníků, zástavních dlužníků a dlužníků v případě pohledávek zajištěných zástavním právem až po nabytí účinnosti zákona o veřejných dražbách.
Možnost prodeje zastaveného majetku bez souhlasu vlastníka si vyžádala vytvoření zvláštní právní ochrany zájmu vlastníků zastavených věcí, dlužníků, příp. zástavních dlužníků. Těmto osobám je tehdy, kdy navrhovatel nebyl oprávněn navrhnout provedení nedobrovolné dražby, dána možnost žádat soud, aby vyslovil neplatnost dražby (§ 24 odst. 3 zákona o veřejných dražbách). Jedná se však o opatření následné, které nemůže vždy zabránit neodčinitelnému poškození zástavních dlužníků, ke kterému došlo protiprávním provedením veřejné dražby.
Vlastníci zastavených věcí, dlužníci, příp. zástavní dlužníci jsou dále oprávněni domáhat se nařízení předběžného opatření, kterým soud zakáže navrhovateli podat návrh na provedení dražby, dražebníkovi provedení dražby nebo vydražiteli nakládat s vydraženou věcí podle § 74 a násl. občanského soudního řádu, a rovněž tak jsou od 1. 1. 2001 tyto osoby oprávněny podat žalobu u soudu proti zástavnímu věřiteli na určení nepřípustnosti prodeje zástavy (§ 166 odst. 1 občanského zákoníku). Ani tato opatření však neskýtají dostatečné záruky srovnatelné co do intenzity ochrany práv s ochranou zástavních dlužníků, kteří věc zastavili po účinnosti zákona o veřejných dražbách.
V důvodové zprávě se k této otázce uvádí, že v případě nedobrovolné dražby má vlastník možnost požádat soud o vydání předběžného opatření podle § 74 a násl. občanského soudního řádu, jímž by soud zakázal nakládat s určitými věcmi nebo právy. Tuto možnost má od obdržení oznámení o podaném návrhu na provedení dražby, v průběhu příprav dražby až do provedení dražby. Vydání předběžného opatření lze realizovat v poměrně krátkém období. Provádění nedobrovolných dražeb, dobrovolných dražeb nemovitostí a převoditelných práv z duševního vlastnictví vyžaduje zajištění určité standardní kvality fyzické nebo právnické osoby, pro niž je provádění dražeb předmětem obchodní činnosti. K ověření těchto předpokladů se v důvodové zprávě navrhuje, aby před udělením koncese k provádění nedobrovolných dražeb a dražeb nemovitých věcí a podniku bylo vyžadováno stanovisko ústředního orgánu státní správy - Ministerstva pro místní rozvoj.
Nedobrovolná, nucená dražba (exekuce) podle § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách probíhá na základě pouhého tvrzení věřitele o tom, že má splatnou pohledávku vůči dlužníkovi, z níž není plněno a která je zajištěna zástavním právem. Forma notářského zápisu pouze stvrzuje skutečnost, že věřitel toto skutečně prohlásil, avšak pravdivost stavu věcí, resp. skutečností věřitelem prohlašovaných v žádném směru nepotvrzuje ani neověřuje. Forma notářského zápisu (osvědčení o prohlášení osob podle § 80 notářského řádu) má samozřejmě charakter a sílu veřejné listiny, ovšem pouze ve vztahu k „prohlášení osoby" (§ 80 notářského řádu), tj. pouze ve vztahu k tomu, že věřitel skutečně prohlášení ve smyslu § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách učinil; neosvědčuje ovšem skutečnosti tvrzené věřitelem. Uvedený notářský zápis tak může sloužit jako důkazní prostředek toho, že věřitel takové prohlášení učinil, např. v civilním řízení o náhradu škody vůči dražebnímu věřiteli způsobené neoprávněným návrhem na provedení nedobrovolné dražby z titulu objektivní odpovědnosti dražebního věřitele za škodu (§ 63 odst. 2 zákona o veřejných dražbách). Z povahy formy prohlášení věřitele jako veřejné listiny pak plyne, že skutečnost, že věřitel učinil takové prohlášení, se považuje za pravdivou, pokud není prokázán opak. Notářský zápis o prohlášení věřitele však není zápisem osvědčujícím skutečnosti nebo stav věcí tvrzený věřitelem v uvedeném prohlášení (a contrario k § 79 odst. 1 notářského řádu). O skutečném stavu věcí (ani o existenci, pravdivosti či úplnosti stavu věcí) se notář při sepisování notářského prohlášení věřitele vůbec nepřesvědčuje (viz Veselý, J.; Rakovský, A.; Mikšovský, P.; Šimková, R.: Zákon o veřejných dražbách. Komentář. 1. vydání, C. H. Beck, 2001, str. 277 a násl.). Existenci, pravdivost a úplnost skutečností nebo stavu věcí tvrzených věřitelem v uvedeném prohlášení bude případně zkoumat soud až ex post v řízení o podané žalobě o neplatnost dražby (popř. v řízení o žalobě proti zástavnímu věřiteli na určení nepřípustnosti prodeje zástavy).
Právní úprava obsažená v § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách není v souladu s ústavními hledisky, zejména neskýtá dostatečné záruky spravedlivého procesu a ochrany práv třetích osob. Zákonem totiž byla připuštěna možnost nucené dražby majetku, aniž by pohledávka byla přiznána vykonatelným soudním rozhodnutím nebo jiným kvalifikovaným aktem skýtajícím záruku věrohodnosti a kontrolovatelnosti. Zákon ponechává víceméně na posouzení dražebníka, zda pohledávka zajištěná zástavním právem existuje, v jaké výši a zda je splatná. Otázky, které v právním státě musí zodpovědět soud, případně musí být verifikovány souhlasným prohlášením dlužníka a věřitele učiněným před notářem, jsou tímto ustanovením svěřeny do „rozhodování" živnostníka - dražebníka. Taková úprava není v souladu s principy právního státu.
Obecně lze říci, že „nerovnost", tj. jiný právní režim pro účastníky již existujících právních vztahů na straně jedné a jiný pro účastníky vztahů nově vznikajících na straně druhé, nastává v podstatě vždy, když se změní právní úprava. Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Tento zásah je oprávněn tehdy, jde-li o ochranu jiného veřejného zájmu či základního práva a svobody. Posuzování tohoto konfliktu se musí řídit hlediskem proporcionality. Úprava obsažená v § 36 odst. 2 citovaného zákona zavedla rozdílný právní režim pro zástavní dlužníky, neboť zástavní dlužníci, kteří dali věc do zástavy ještě před účinností zákona o veřejných dražbách, nepožívají takové intenzity právní ochrany jako zástavní dlužníci, kteří věc zastavili až po nabytí účinnosti nové právní úpravy. Rozdílný právní režim se samozřejmě projevil i na straně věřitelů, neboť zástavní věřitelé, jejichž pohledávky byly zajištěny zástavním právem ještě před účinností zákona o veřejných dražbách, ke svému uspokojení a realizaci zástavního práva nepotřebují standardní exekuční titul, zatímco zástavní věřitelé, jejichž pohledávky byly zajištěny zástavním právem až po nabytí účinnosti nové právní úpravy, musí absolvovat zdlouhavý a náročný soudní proces, vedoucí k vydání exekučního titulu. Taková diferenciace není racionálně zdůvodnitelná a odporuje principu rovnosti a principu proporcionality.
Napadené ustanovení tak pro zástavní dlužníky (a pro zástavní věřitele) v témže čase a ve stejných skutkových situacích vytváří dva různé právní režimy, resp. vytváří dvě kategorie zástavních dlužníků (a zástavních věřitelů), z nichž jedna skupina je zvýhodňována oproti druhé, aniž by pro tento postup byl dán objektivní a racionální důvod ospravedlňující uvedený postup. Jediným kritériem pro rozlišování těchto dvou skupin věřitelů je totiž časový okamžik vzniku zástavního práva. Zohledňovány jsou tak v minulosti vzniklé skutečnosti, které subjekty právního vztahu již nemohou ex post ovlivnit.
Pokud jde o navrhovatelem v návrhu nastíněnou námitku možné pravé zpětné účinnosti (retro-aktivity) ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, Ústavní soud takovou pravou retroaktivitu neshledal.
Vzhledem k výše uvedeným argumentům má Ústavní soud za to, že napadené ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách je neslučitelné s principy právního státu a je dále v rozporu s čl. 1 Ústavy, čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a rovněž s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
Z pohledu naznačených ústavních kautel jeví se návrh na zrušení ustanovení § 36 odst. 2 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů, důvodným.
Proto Ústavní soud ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil.
Projednávaná právní problematika i všechny skutkové okolnosti případu byly dostatečně zřejmé z listinných podkladů a protože se od ústního jednání nedalo očekávat další objasnění věci, Ústavní soud od něj se souhlasem účastníků upustil podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
