107

NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky


      Ústavní soud rozhodl dne 5. dubna 2000 v plénu o návrhu Zastupitelstva města Ústí nad Labem a Zastupitelstva městského obvodu Ústí nad Labem -- Neštěmice na zrušení ustanovení § 62 a 62a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů,

takto:

      V zákoně č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, se dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů zrušují:

      1.  v § 62 odstavci 1 věta druhá

      2.  v § 62 odstavci 2 věta druhá

      3.  v § 62 odstavci 4 část věty druhé před středníkem vyjádřená slovy ,,a předloží věc k rozhodnutí České národní radě" a část věty druhé za středníkem vyjádřená slovy ,,a předloží věc k rozhodnutí České národní radě"

      4.  v § 62a odstavci 1 věta druhá

      5.  v § 62a odstavci 2 věta druhá

      V ostatním se návrh zamítá.

Odůvodnění

      Dne 9. prosince 1999 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost Zastupitelstva města Ústí nad Labem a Zastupitelstva městského obvodu Ústí nad Labem -- Neštěmice proti usnesení Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky č. 457 ze 13. října 1999 s návrhem na zrušení § 62 a 62a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen ,,zákon o obcích").

      Stěžovatelé uvedli, že usnesením Poslanecké sněmovny bylo porušeno právo na samosprávu zaručené územním samosprávným celkům v čl. 8 Ústavy, které je rovněž vyjádřeno a vymezeno v § 13 odst. 1 a 2 a § 14 odst. 1 a 2 zákona o obcích. Dovozují, že rozhodnutí o realizaci stavebních úprav v Matiční ulici zcela nepochybně patří do samostatné působnosti obce a jakýkoli zásah do této samosprávné působnosti je možný, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Proto mají stěžovatelé za to, že státní moc -- v daném případě moc zákonodárná -- postupovala v rozporu s tímto ustanovením Ústavy.

      Upozorňují také na to, že Ústava České republiky (ústavní zákon č. 1/1993 Sb.) zrušila dosavadní Ústavu a ústavní zákon o československé federaci a změnila od základu ústavní postavení státu a jeho orgánů. Zejména Česká národní rada přestala být dne 31. prosince 1992 ,,nejvyšším orgánem státní moci" a dne 1. ledna 1993 se stala Poslaneckou sněmovnou České republiky s novým ústavním postavením založeným na dělbě státních mocí na moc zákonodárnou (hlava druhá), moc výkonnou (hlava třetí) a moc soudní (hlava čtvrtá).

      Tím byl splněn požadavek na vytvoření právního a demokratického státu, neboť došlo k derogaci některých ustanovení zákona o obcích, zejména v oblasti státního dozoru nad zákonností výkonu samosprávy, obsažených v § 62 a 62a zákona o obcích. Garantem ústavnosti a zákonnosti tohoto výkonu obecní samosprávy se stal Ústavní soud podle § 64 odst. 3 a § 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, (dále jen ,,zákon o Ústavním soudu"). Obecné soudy přezkoumávají ovšem jen rozhodnutí orgánů územní samosprávy vydaná ve správním řízení nebo rozhodnutí, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění fyzických nebo právnických osob.

      Z uváděných argumentů pak stěžovatelé dovozují, že zrušení usnesení Zastupitelstva městského obvodu Ústí nad Labem -- Neštěmice Poslaneckou sněmovnou byl neústavním zásahem do činnosti územního samosprávného celku.

      II. senát Ústavního soudu byl nucen nejprve vyjasnit otázku aktivní legitimace k podání ústavní stížnosti Zastupitelstva městského obvodu Ústí nad Labem -- Neštěmice. Podle § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je ve vztahu k čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy k podání ústavní stížnosti oprávněno zastupitelstvo obce, pokud tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu. Toto ustanovení nespecifikuje, zda se musí vždy jednat o zastupitelstvo obce, nebo zda se může jednat i o zastupitelstvo městské části či obvodu. S přihlédnutím ke stanovisku pléna Ústavního soudu vyjádřenému v nálezu ze 17. dubna 1996 sp. zn. Pl. ÚS 40/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 5, str. 249 a násl.) lze dovodit, že statutární města jsou oprávněna postoupit městským částem, resp. jejich zastupitelstvům část své pravomoci, včetně pravomoci vydávat obecně závazné vyhlášky v mezích jejich působnosti. Tomuto stanovisku odpovídá i ustanovení § 3 odst. 2 zákona o obcích, které blíže vymezuje ustanovení § 25 odst. 2 písm. a) zákona o obcích, podle kterého některé působnosti náležející podle zákona o obcích územně členěnému statutárnímu městu budou vykonávat městské obvody nebo městské části. Působnost města Ústí nad Labem byla přenesena na městský obvod Ústí nad Labem -- Neštěmice Zastupitelstvem města Ústí nad Labem obecně závaznou vyhláškou č. 41/1996, kterou byl vydán Statut města Ústí nad Labem. Aktivní legitimace druhého navrhovatele je tedy dána.

      II. senát Ústavního soudu usnesením z 11. ledna 2000 sp. zn. II. ÚS 559/99 řízení o ústavní stížnosti přerušil podle § 78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a návrh na zrušení § 62 a 62a zákona o obcích postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Věc byla zapsána pod sp. zn. Pl. ÚS 1/2000. Současně byl návrh v souladu s § 69 zákona o Ústavním soudu zaslán k vyjádření Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky a Ministerstvu vnitra.

      Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k návrhu na zrušení § 62 a 62a zákona o obcích uvádí, že návrh se týká ustanovení zákona o obcích, která byla novelizována zákonem č. 302/1992 Sb. s účinností od 1. července 1992. Jednalo se přitom i o úpravu věcí spojených s tzv. nápravou nesprávných opatření. Důvodové zprávy k oběma návrhům zákonů však nezmiňují konkrétní zdůvodnění takto schválené úpravy. Je třeba tedy vzít v úvahu, že současná úprava obecního zřízení vychází z tehdejšího uspořádání, které existovalo před dnešní Ústavou, která při uspořádání státu vychází z dělby mocí a jejich vzájemného vyvažování. Ústava rovněž výslovně svěřuje Ústavnímu soudu rozhodovat o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu. Zákonná úprava se v praxi setkávala s určitými nejasnostmi výkladu, které vyvstaly po přijetí nové Ústavy (účinnost od 1. ledna 1993), která podle některých právních názorů nepřímo novelizovala napadená ustanovení tak, že svěřila rozhodování v těchto otázkách výhradně Ústavnímu soudu. Navíc opora pro rozhodování v těchto věcech Poslaneckou sněmovnou -- tedy zákonodárným sborem -- zcela pomíjí její cíl a účel -- totiž rozhodování o tom, zda byl porušen zákon.

      Poslanecká sněmovna vyslovila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijaté usnesení není v přímém rozporu s Ústavou a že právní úprava je v souladu s tehdejší Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem. Ponechala na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost napadeného usnesení Poslanecké sněmovny a napadených ustanovení zákona o obcích a vydal příslušné rozhodnutí.

      Zákon o obcích a zákon č. 302/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona České národní rady č. 439/1991 Sb., zákona České národní rady č. 485/1991 Sb. a zákona České národní rady č. 553/1991 Sb., byly schváleny potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny ve Sbírce zákonů.

      Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření uvedl, že zákon o obcích byl přijat tehdejší Českou národní radou dne 4. září 1990 a jeho novela, jíž byl zákon o obcích doplněn ustanovením § 62a, dne 6. května 1992. V obou případech se tak stalo před ustavením Senátu. Protože v souladu s čl. 106 odst. 1 a 2 Ústavy se dnem účinnosti Ústavy Česká národní rada stala Poslaneckou sněmovnou a do doby ustavení Senátu vykonávala jeho funkce, přísluší jí i vyjádření v předmětné věci.

      Ministerstvo vnitra se k návrhu nevyjádřilo.

      Ústavní soud konstatuje, že ani vláda, ani příslušné ministerstvo, ani Poslanecká sněmovna a ani příslušný přednosta okresního úřadu si dostatečně neuvědomili praktické důsledky změny v našem ústavním řádu, a tím i v zákoně o obcích, k nimž došlo přijetím Ústavy. Byl především odstraněn jeden ze základů starého ústavního řádu, jímž byl systém národních výborů budovaný podle sovětského vzoru od místních přes okresní a krajské národní výbory až po Českou národní radu (jakožto ,,národní výbor nejvyššího stupně") koncipovaných jako orgány státní správy a státní moci a Česká národní rada dokonce jako ,,nejvyšší orgán státní moci" podle čl. 102 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., platného do 31. prosince 1992. Tento systém byl nahrazen právním státem založeným na dělbě státních mocí: zákonodárné, výkonné a soudní, v němž Parlament České republiky tvořený Poslaneckou sněmovnou a Senátem má jen moc zákonodárnou a jakoukoli výkonnou, příp. soudní pravomoc postrádá. Jediná výkonná pravomoc Poslanecké sněmovny spočívá v možnosti disciplinárně stíhat své členy a rozhodovat o souhlasu s jejich trestním stíháním; dále ještě vykonává nezákonodárné funkce spočívající v možnosti zřídit vyšetřovací komisi pro vyšetřování věcí veřejného zájmu a možnost interpelovat vládu a její členy. Nesmí tedy Poslanecká sněmovna jakkoli do moci výkonné a do samosprávy zasahovat, s výjimkou podnětu, resp. doporučení apod.

      Jistá obtíž nastává při posouzení právního charakteru napadeného usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 13. října 1999 č. 457 část II., jímž ,,ruší usnesení Zastupitelstva městské části Ústí nad Labem -- Neštěmice č. Z/69/98 ze dne 15. 9. 1998", a to bez jakéhokoli odůvodnění.

      Toto předběžné posouzení je nezbytné k tomu, aby se otevřela cesta k projednání návrhu na zrušení § 62 a 62a zákona o obcích. Stěžovatelé je v podání nazývají opatřením a jako proti opatření proti němu brojí. Jde o zrušovací akt orgánu, který k němu nemá žádnou pravomoc. Pro tento svůj akt nemá právní oporu v Ústavě ani v jiném právním předpisu; příslušná ustanovení § 62 a 62a zákona o obcích byla derogována dnem účinnosti Ústavy, tj. 1. ledna 1993, na základě zásady lex posterior derogat priori; zde dokonce je derogujícím zákonem Ústava.
      Právní akt vydaný nepříslušným úřadem (orgánem) je v právní teorii nazýván absolutně zmatečným právním aktem -- jde o paakt, který nikoho nezavazuje. V normativním světě se jeví jako neexistující, a proto striktně vzato jej nelze ani rušit -- je to ne-norma.

      Usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 13. října 1999 je též výslednicí předcházejících normativně zcela pochybných aktů. Jde o usnesení vlády České republiky č. 505/1999 z 26. května 1999 čl. IV dávající pokyn přednostovi Okresního úřadu v Ústí nad Labem předložit tuto věc v případě nezjednání nápravy Zastupitelstvem města Ústí nad Labem k rozhodnutí Poslanecké sněmovně a dále jde o předložení návrhu přednostou Okresního úřadu v Ústí nad Labem na zrušení usnesení Zastupitelstva městského obvodu Ústí nad Labem -- Neštěmice k rozhodnutí Poslanecké sněmovně, které jsou v rozporu s Ústavou. Usnesení Poslanecké sněmovny o zrušení tohoto usnesení bylo publikováno a poté široce komentováno a medializováno doma i za hranicemi.

      Jak ovšem reagovat na tuto právní situaci vytvořenou řadou neprofesionálních předchozích postupů. Pouhým konstatováním, že jde o nulitní, nicotný, kvaziprávní akt, jehož nikdo nemusí dbát a nikdo se jím nemusí řídit, a z toho důvodu odmítnout ústavní stížnost, poněvadž brojila vlastně pouze proti jakémusi normativně (juristicky) neexistujícímu aktu Poslanecké sněmovny, by Ústavní soud nesplnil svou povinnost jako garant ústavnosti právního státu.

      Možnost vydat deklaratorní nález (rozhodnutí), že jde o případ nulity, náš právní řád nezná.

      Tuto možnost však zná např. správní řízení v SRN, kde správní řád z roku 1976 dává možnost podle § 44 odst. 5 vydat deklaratorní nález, že akt je nulitní (viz D. Hendrych a spol.: Správní právo, 1994, str. 66 dole). U nás je možné v některých případech napadnout absolutně zmatečný právní akt v občanském soudním řízení, kdy soud zkoumá, zda rozhodnutí, o něž se opírá v soudním řízení napadená kauza, bylo vydáno příslušným orgánem (§ 135 odst. 2 občanského soudního řádu). Jiří Hoetzel v Československém správním právu sice říká, že by nebylo třeba vůbec takový akt rušit, protože nelze rušit něco, co po právu neexistuje, nanejvýš by bylo možno konstatovat, že jde o paakt, praxe si ale podle něho vede jinak a opatrné strany napadají i takové právní zmetky, protože otázka absolutní nepříslušnosti může být pochybná. Jinak žádnou další odpověď nedává. Připomíná však zvláštní způsob, jímž se na věc dívá § 102 českého obecního zřízení (zemský zákon č. 7 ze dne 16. dubna 1864) a § 78 a 79 českého zemského zákona o okresním zastupitelstvu. Toto obecní zřízení má za existentní i takové akty obecního zastupitelstva, které vybočují vůbec z působnosti obce. Podle § 102 českého obecního zřízení má politický úřad z titulu dohlédacího úřadu právo i povinnost zakázat tam, kde by zastupitelstvo obecní ve svém usnesení vystoupilo z mezí své působnosti nebo učinilo něco proti zákonům, aby se takové usnesení nevykonávalo; proti tomuto zákazu může však obecní zastupitelstvo podat rekurs k zemskému úřadu. Z kontextu je zcela zřejmé, že jde o absolutně zmatečný akt, avšak ten je chápán jako existentní dokonce s možností odvolat se proti jeho zákazu. Hoetzel si pak klade otázku, zda je možno v těchto normách spatřovat kodifikovánu zásadu našeho práva nebo jen normy singulární. Sám by byl pro druhé řešení.

      Uvedený příklad však ukazuje, že Český zemský sněm a právníci připravující tyto zásady si uvědomili často obtížnou interpretaci podobných aktů a volili v jisté a rozumné míře v zájmu efektivnosti dohledu nad zákonností možnost napadat (v daném případě zákazem) i takové právně neexistující normy.

      Nejde totiž o akt týkající se jen tohoto případu. Svým významem jej daleko přesahuje, neboť Poslanecká sněmovna stále považuje a v minulosti i považovala -- byť proti Ústavě -- za zákonné rušit opatření v samostatné působnosti obcí na návrh přednostů okresních úřadů. V období od 1. ledna 1997 do dnešní doby tak rozhodovala o 4 usneseních a jednom opatření podle již zmiňovaných a derogovaných ustanovení § 62 a 62a zákona o obcích. Tomu mohly napomáhat i některé názory v publicistice, jako např. článek v ,,Právním rádci" č. 6 z roku 1996 o přezkumu obecních vyhlášek, jehož autor soudí, že je možná obojí cesta k jejich zrušení, a to jak rozhodnutím Ústavního soudu, tak rozhodnutím Poslanecké sněmovny. Podle jeho názoru by Poslanecká sněmovna mohla teoreticky tyto vyhlášky jen potvrdit, nikoli rušit, nanejvýš postoupit Ústavnímu soudu. Jiná opatření by podle něho mohla potvrzovat, rušit nebo měnit, příp. by nemusela rozhodnutí vůbec vydat.

      Možnost zrušit absolutně zmatečný právní akt ve zvláštních případech, jako je právě napadené usnesení Poslanecké sněmovny, tedy otevřelo cestu ke zrušení částí napadaných § 62 a 62a zákona o obcích.

      Ustanovení § 62a zákona o obcích nebylo sice skutečností, jejímž uplatněním došlo k naplnění předmětu ústavní stížnosti, ale jeho obsah je zcela totožný s § 62 zákona o obcích a působilo by absurdně ponechat jej jako protiústavní v platnosti. Pravomoc Ústavního soudu je k tomu dána ustanovením § 78 odst. 2 -- in fine zákona o Ústavním soudu.

      Dosavadní postup při řízení o rušení obecně závazných vyhlášek obcí v samostatné působnosti se změnil i v důsledku ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Tato ustanovení doplňuje nekonzistentnost textu zmíněných paragrafů po zrušujícím rozhodnutí Ústavního soudu.

      V důsledku derogace částí ustanovení § 62 a 62a zákona o obcích novou Ústavou byla tato ustanovení již od 1. ledna 1993 nepoužitelná, avšak jejich derogace, jakožto interpretační zásada, nemohla nic změnit na psaném zákoně.

      Neučinila tak Poslanecká sněmovna a ani vláda ani příslušné ministerstvo nepodaly návrh na novelizaci zákona o obcích, a to za celou dobu od účinnosti nové Ústavy.

      Ústavní soud byl proto nucen zrušit části ustanovení § 62 a 62a zákona o obcích, jako ustanovení přímo odporující Ústavě České republiky v překročení ústavní kompetence Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.




Předseda Ústavního soudu:


JUDr. Kessler v. r.