Nález Ústavního soudu Jménem České republiky - Ústavní soud rozhodl dne 10. ledna 2001 v plénu o návrhu Okresního soudu v Karviné na vyslovení protiústavnosti § 18a odst. 1 písm. c), § 18a odst. 2 písm. b) věty za středníkem a § 18a odst. 3 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 304/1997 Sb.,
Celé znění předpisu ve formátu PDF ke stažení ZDE
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 10. ledna 2001 v plénu o návrhu Okresního soudu v Karviné na vyslovení protiústavnosti § 18a odst. 1 písm. c), § 18a odst. 2 písm. b) věty za středníkem a § 18a odst. 3 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 304/1997 Sb.,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Dne 29. 6. 2000 obdržel Ústavní soud návrh Okresního soudu v Karviné na zrušení některých ustanovení zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 304/1997 Sb., (dále jen "zákon o silniční dopravě"). Konkrétně se jedná o § 18a odst. 1 písm. c) ve znění: "uložit cestujícímu, který se neprokázal platným jízdním dokladem, zaplatit přirážku nebo vyžadovat od cestujícího osobní údaje potřebné na vymáhání přirážky", § 18a odst. 2 písm. b) věty za středníkem ve znění: "neprokáže-li se platným jízdním dokladem, zaplatit přirážku nebo se prokázat osobními údaji potřebnými na vymáhání zaplacení přirážky" a § 18a odst. 3 zákona ve znění: "Výši přirážky stanoví dopravce v přepravních podmínkách. Výše přirážky nesmí přesáhnout částku 1 000 Kč." Předseda senátu 27 C jednající za Okresní soud v Karviné Mgr. Milan Pelikán v návrhu uvedl, že žalobou podanou u Okresního soudu v Karviné se žalobce domáhal vydání rozhodnutí, kterým by soud žalovaného zavázal zaplatit žalobci částku ve výši 408 Kč s příslušenstvím. V žalobě bylo tvrzeno, že žalovaný se v Praze dne 26. 6. 1998 na lince č. 113 hromadné dopravy provozované žalobcem nemohl prokázat přepravnímu kontrolorovi platným jízdním dokladem a naplnil tak podmínky pro to, aby na něm žalobce požadoval úhradu částky ve výši 408 Kč. K důkazu byla žalobcem předložena listina označená jako "Hlášení o zjištění totožnosti cestujícího a přestupku proti MPŘ" č. 2100500, ze které bylo zjištěno, že žalovaný se dne 26. 6. 1998 v 13.50 hodin na lince č. 113 při kontrole v úseku od zastávky Zálesí do zastávky Kačerov neprokázal žádným jízdním dokladem. Listina dále obsahuje údaj o typu přestupku označeného jako "A", osobní údaje žalovaného, údaj o postihu ve výši 400 Kč, údaj o jízdném ve výši 8 Kč a údaje o kontrolorovi a jeho podpis. Hlášení bylo zpracováno dne 28.6.1998.
Při právním posuzování popsaného skutkového stavu Okresní soud v Karviné vycházel zejména z čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), § 1 odst. 2, § 2, 3, 488, 760 a 772 občanského zákoníku, § 1, § 2 odst. 2, § 18a odst. 1 písm. c), odst. 2 písm. b) a odst. 3 zákona o silniční dopravě účinného od 1. 4. 1998.
Ve svém návrhu soud uvedl, že podle čl. 1 Listiny lidé jsou svobodní a rovní v důstojnostech i v právech. Tato rovnost v právech je základním právem, které je nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Listina sice výslovně nestanoví, že se vztahuje i na právnické osoby, soud má však za to, že pokud v občanskoprávních vztazích vystupuje právnická osoba, pak se čl. 1 Listiny vztahuje i na vztah vzniklý mezi touto osobou a fyzickou osobou. Čl. 1 Listiny se pak podle názoru soudu přenáší i do normy nižší právní síly, a to do § 2 odst. 2 občanského zákoníku, podle kterého v občanskoprávních vztazích mají účastníci rovné postavení.
Smlouva o přepravě osob podléhá právnímu režimu občanského zákoníku. Podle § 760 smlouvou o přepravě osob vzniká cestujícímu, který za stanovené jízdné použije dopravní prostředek, právo, aby ho dopravce přepravil do místa určení řádně a včas. Cestující vstupem do dopravního prostředku uzavírá s dopravcem konkludentně smlouvu o přepravě. Norma předložená ke zrušení, jejíž ustanovení by v tomto případě soud musel použít, je podle názoru Okresního soudu v Karviné svým charakterem normou veřejnoprávní, nepřípustně zvýhodňující žalobce v poměru soukromoprávním, a tedy je v rozporu s čl. 1 Listiny (a § 2 odst. 2 občanského zákoníku). Jednostranné zvýhodnění na straně dopravce spočívá v možnosti ukládat sankci a stanovit její výši v podobě tzv. přirážky v případě, že se cestující neprokáže platným jízdním dokladem. O uložení sankce a tedy o tom, že byla porušena povinnost, rozhoduje pověřená osoba druhé smluvní strany, té, která by měla být v rámci vzniklého vztahu ve stejném postavení jako strana žalovaná. Na tom dle názoru soudu nemění nic ani odkaz na zvláštní právní předpisy (§ 772 občanského zákoníku). Soud má za to, že v soukromoprávních vztazích jsou účastníci oprávněni sankci za případné porušení smluvní povinnosti mezi sebou sjednat, a to na rozdíl od veřejnoprávních vztahů, kde sankce jsou k tomu, aby chránily veřejný zájem. Takováto ochrana v uvedeném případě není dle soudu odůvodněná a ani v jiných případech není poskytována podnikajícím právnickým osobám v podobě takto koncipované právní normy.
Právní norma, jejíž zrušení soud navrhl, je - dle jeho názoru - svým obsahem jednoznačně normou veřejnoprávní. Je nepochybné, že stát může zmocnit osobu nestátního charakteru (subjekt soukromého práva) k výkonu veřejné moci v rámci "zbývající veřejné moci" ke správě veřejných záležitostí, pokud jsou k tomu dány důvody. Soud v daném případě dospěl k závěru, že se jedná o občanskoprávní vztah podléhající institutům občanského zákoníku a jedna či druhá strana je oprávněna se domáhat svých práv (náhrady škody, vydání bezdůvodného obohacení apod.). Možnost uložení přirážky dle
uvedených ustanovení zákona není podle názoru soudu normou
soukromoprávního charakteru.
Jak dále v návrhu okresní soud uvádí, vycházel při svých úvahách z členění právních vztahů na vztahy soukromoprávní a veřejnoprávní. Předpokladem pro vydání normy zasahující do poměru soukromoprávního je veřejný zájem. Případné sankce budou ukládány pověřenými osobami v rámci procesní úpravy stanovené pro příslušnou část veřejnoprávní odpovědnosti tak, aby byla dodržena řádná ochrana práv subjektu nerovného právního postavení. Podle soudu je třeba zvážit, do jaké míry se jedná o veřejný zájem, zejména za situace, kdy dopravce je za současného stavu techniky schopen zajistit přepravu osob tak, aby předem vyloučil osoby bez platné jízdenky.
Jak soud uvádí v návrhu, usnesením ze dne 24. 11. 1999 sp. zn. 27 C 186/99 ve spojení s usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 3. 2000 sp. zn. 13 Co 297/2000 řízení podle § 109 odst. 1 písm. b) občanského soudního řádu přerušil a v souladu s § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, předkládá Ústavnímu soudu návrh na zrušení jednotlivých ustanovení zákona, neboť je přesvědčen, že jsou v rozporu s čl. 1 Listiny.
II.
Po přezkoumání formálních náležitostí návrhu byl návrh v souladu s § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslán Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky s výzvou k písemnému vyjádření.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že povinnosti, které zákon o silniční dopravě přiznává v § 18a jedné ze stran smlouvy o přepravě osob, jsou opřeny o čl. 4 odst. 1 Listiny, který stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních lidských práv a svobod. Listina ani Ústava České republiky (dále jen "Ústava") přitom nestanoví, že by se povinnosti uložené po splnění uvedených podmínek nemohly aplikovat v oblasti aktů povahy soukromoprávní nebo naopak, že by povinnosti stanovené zákonem mohly být aplikovány jen ve vztazích čistě veřejnoprávních. Právní vztahy vznikající v jednotlivých druzích dopravy jsou již tradičně upravovány zákony a podzákonnými právními předpisy jak z oblasti práva soukromého, tak práva veřejného, a tato skutečnost se projevuje i ve smluvních vztazích o přepravě osob, zvířat nebo věcí. Z povahy dopravy totiž vyplývá, že jedna ze smluvních stran, kterou je dopravce, je pokaždé vybavena větším množstvím oprávnění než strana druhá. To je důsledkem potřeby zajistit především bezpečnost provozu, a tím i přepravy, a rovněž potřeby ochránit další veřejné zájmy, které s dopravou a přepravou souvisejí.
Proti pojímání smluv uzavíraných ve veřejné autobusové linkové dopravě osob jako vztahů čistě soukromoprávních dále hovoří skutečnost, že přepravní služby jsou jednotlivými dopravci poskytovány v režimu závazků veřejné služby k zajištění základní dopravní obslužnosti (§ 19, 19a, 19b zákona o silniční dopravě) nebo ostatní dopravní obslužnosti (§ 19c zákona o silniční dopravě), který se odehrává na základě objednávky a dotace státu nebo orgánu územní samosprávy. Smluvní přepravní vztah se tedy děje za spoluúčasti některého veřejného rozpočtu, čímž se do něj dostává výrazný a zcela zřetelný veřejnoprávní prvek, a je tudíž pochopitelné, že v této situaci právní řád obsahuje právní instituty, kterými lze chránit hospodaření dopravců před zcela běžným jevem, jakým je neplacení jízdného cestujícími. Celý model závazků veřejné služby je podle názoru Poslanecké sněmovny kompatibilní s komunitárním právem, konkrétně pak s nařízením Rady č. 1191/69 EHS o akcích členských států vztahujících se k závazkům vyplývajícím z koncepce veřejné služby v železniční, silniční a vnitrozemské vodní dopravě, ve znění nařízení Rady č. 1893/91 EHS. Ve svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny dále upozorňuje, že § 18a zákona o silniční dopravě, jenž je návrhem Okresního soudu v Karviné napaden, byl již předmětem další novelizace, a to zákonem č. 150/2000 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 7. 2000. Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, a jeho novelizace provedené zákony č. 38/1995 Sb., č. 304/1997 Sb. a č. 150/2000 Sb. byly schváleny potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny ve Sbírce zákonů.
Senát ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že návrh zákona, kterým se mění a doplňuje zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 38/1995 Sb., předložila k projednání Parlamentu České republiky vláda a po jeho schválení Poslaneckou Sněmovnou byl postoupen Senátu. Jedním z hlavních důvodů předložení tohoto návrhu zákona byl podle předkladatele i záměr blíže upravit vztahy mezi cestujícím a dopravcem ve veřejné linkové dopravě. Zákon zejména nově zakotvil oprávnění pověřených osob dopravce vůči cestujícím včetně oprávnění ve stanovených případech cestujícího z přepravy vyloučit, uložit mu zaplacení zvýšeného tarifu nebo vyžadovat od něho osobní údaje potřebné na vymáhání zvýšeného tarifu. Senát návrh zákona projednal na své 9.schůzi dne 13. 11. 1997 a schválil jej ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Ze 65 přítomných senátorů a senátorek se pro vyslovilo 64, proti nebyl nikdo.
K námitkám navrhovatele týkajícím se napadených ustanovení zákona Senát uvedl, že dopravu občanů prostředky městské hromadné dopravy je možno charakterizovat jako službu, v jejímž ramci je na straně dopravního podniku nabízeno zajištění dopravy po stanovené trase a na straně druhé je občanem tato nabídka akceptována, a to ve formě konkludentního jednání spočívajícího v nastoupení do příslušného dopravního prostředku. Tím, že cestující nastoupí do prostředku městské hromadné dopravy, konkludentně přistupuje na celý rozsah poskytované služby, včetně ceny za přepravu. Mlčky však přistupuje i na vedlejší ujednání této smlouvy, a to na závazek mít při sobě platnou jízdenku a předložit ji ke kontrole oprávněné osobě dopravce. Všechny tyto podrobnosti smlouvy musí být uvedeny v přepravních podmínkách dopravce, které jsou vydány na základě a v souladu se zákonem o silniční dopravě, případně jeho prováděcích předpisů. Možnost zavést konkrétní přirážku k tarifu v případě nezaplacení jízdného a její konkretizaci v přepravních podmínkách lze považovat za druh smluvní pokuty. Na provozování veřejné hromadné dopravy je nesporně veřejný zájem, kterým je odůvodněna i specifická úprava vztahů mezi dopravcem a cestujícím.
Ústavní soud se s žádostí o stanovisko obrátil rovněž na Ministerstvo dopravy a spojů, do jehož působnosti legislativní úprava silniční dopravy spadá.
Ministerstvo ve svém vyjádření kromě jiného uvedlo, že obecně platí, že právní vztahy vznikající při přepravě osob mezi účastníky přepravních vztahů, tj. mezi cestujícím a dopravcem, jsou upraveny občanským zákoníkem, který obsahuje pouze základní ustanovení, jež ve své obecnosti dopadají na všechny druhy dopravy. Vzhledem ke zvláštnostem jednotlivých druhů dopravy však pro úpravu přepravních práv mají zásadní význam i další právní předpisy, kterými jsou zákony, v daném případě zákon o silniční dopravě. Z hlediska účastníků přepravních vztahů mají zásadní význam rovněž přepravní řády, které jako prováděcí předpisy doplňují obecnou úpravu občanského zákoníku a zákonů o jednotlivých druzích dopravy tím, že podrobněji vymezují vztahy účastníků přepravních smluv. Přepravní řády tedy v mezích zákonných zmocnění upravují základní přepravní podmínky pro jednotlivé druhy dopravy. K uložení sankce za nezaplacení jízdného, tj. zaplacení přirážky k jízdnému, je oprávněna podle zákona o silniční dopravě pověřená osoba dopravce. Podle názoru ministerstva však nejde o zásah do rovnosti účastníků soukromoprávního vztahu, ale stát zde pouze upravuje některé povinnosti jedné ze stran, a to kogentně, aniž by tím ovlivňoval to, zda druhá strana na takto formulované podmínky smlouvy přistoupí. Ministerstvo namítá, že navrhovatel nijak konkrétně neuvádí, čím takto pojatá právní úprava zasahuje do práv chráněných Listinou, a naopak zjevně přehlíží, že přijatá právní úprava cestujícího ve skutečnosti chrání. Pokud by se totiž vycházelo důsledně z principu rovnosti vztahů a neomezeného dispozičního práva, pak by dopravce mohl neomezeně rozhodovat, za jakých podmínek bude cestující přepravovat, a podmínky přepravy by musely být vždy obsahem konkrétní smlouvy o přepravě. Tím, že dopravce vyhlašuje své smluvní přepravní podmínky uveřejněním jejich plného znění na místech určených pro styk s cestujícími a dále pak jejich podstatnou část zveřejňuje v přepravním řádu a ve vozidle, je cestujícímu umožněno, aby se s výší přirážky k jízdnému seznámil.
Jak dále uvádí ministerstvo ve svém stanovisku k návrhu, proti pojímání smluv o přepravě uzavíraných ve veřejné linkové přepravě jako vztahů výhradně soukromoprávních hovoří skutečnost, že přepravní služby jsou jednotlivými dopravci poskytovány v režimu závazku veřejné služby k zajištění základní dopravní obslužnosti nebo ostatní dopravní obslužnosti. Smluvní přepravní vztah se děje za spoluúčasti některého veřejného rozpočtu, čímž se do něj dostává výrazný a zcela zřetelný veřejnoprávní prvek a je tudíž pochopitelné, že v této situaci právní řád obsahuje instituty, kterými lze chránit hospodaření dopravců před zcela běžným jevem, jako je neplacení jízdného cestujícími. Ministerstvo proto zastává názor, že veřejný zájem, jehož existenci Okresní soud v Karviné zpochybňuje, je zde dán v dostatečné míře.
III.
Ústavní soud se musel především vypořádat s otázkou, zda návrh podaný Okresním soudem v Karviné je přípustný z hlediska § 66 zákona č. 182/1993 Sb., či zda existují důvody pro zastavení řízení podle § 67 zákona č. 182/1993 Sb. Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 38/1995 Sb. a zákona č. 304/1997 Sb., byl totiž později novelizován zákonem č. 150/2000 Sb. ze dne 16. 5. 2000, který nabyl účinnosti dne 1.7.2000. Ústavní soud zjistil, že ustanovení zákona napadená návrhem byla uvedeným zákonem novelizována, i když pouze částečně, a to v některých slovech, konkrétně v § 18a odst. 1 se v návětí slovo "nebo" nahrazuje slovem "a", v § 18a odst. 1 písm. c) se slova "osobní údaje potřebné na vymáhání přirážky" nahrazují slovy "prokázání totožnosti", v § 18a odst. 2 se vkládá nové písmeno a), které zní: "a) dodržovat přepravní řád, smluvní přepravní podmínky a tarif" a v § 18a odst. 2 písm. c) se slova "se prokázat osobními údaji potřebnými na vymáhání zaplacení přirážky" nahrazují slovy "prokázat svoji totožnost" a za slovo "zaplatit" se vkládají slova "jízdné a". Je třeba poznamenat, že uvedená novelizace v podstatě nezměnila ani obsah, ani smysl napadených ustanovení.
Okresní soud v Karviné sice navrhl zrušení těch ustanovení zákona, která byla později novelizací nepatrně pozměněna, avšak z celkové souvislosti a z odkazu na čl. 95 odst. 2 Ústavy zcela zřetelně vyplývá, že žádá o rozhodnutí o ústavnosti těch částí původního zákona, jichž má být v souzené věci skutečně použito. Vzhledem k neobvyklosti dané situace volil soud zpočátku formulaci, která není zcela adekvátní sledovanému záměru, neboť se dovolával ustanovení oddílu prvního hlavy druhé části první zákona č. 182/1993 Sb. o "Řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů", jež jsou však použitelná pouze u návrhu na zrušení ustanovení zákona platného.
Později upřesnil Okresní soud v Karviné návrh tak, že pro případ nepřípustnosti zrušení oněch napadených ustanovení, jež byla převzata novelizací, žádá Ústavní soud, aby na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy ve svém rozhodnutí posoudil, zda napadená ustanovení zákona o silniční dopravě jsou z hlediska ústavnosti aplikovatelná. Dále upozorňuje na to, že obecné soudy budou rozhodovat po dobu ještě několika příštích let na základě právního stavu, který byl účinný ke dni závazku, budou tedy vycházet ze stavu před novelizací zákona. Z toho vyplývá, že závazky tehdy vzniklé budou obecnými soudy posuzovány podle právních předpisů v té době účinných, tedy dle zákona č. 111/1994 Sb., ve znění zákona č. 304/1997 Sb. Vzhledem k tomu pokládá Okresní soud v Karviné za nutné obrátit se na Ústavní soud s návrhem na posouzení ústavnosti aplikovaného zákona.
Návrh v dané věci není spojen s ústavní stížností, ale jde o přímý podnět obecného soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. V tomto případě není § 66 odst. 1 ani § 67 odst. 1 zakona č. 182/1993 Sb. použitelný, neboť nejde o řízení o zrušení zákonů, ale o přímou aplikaci čl. 95 odst. 2 Ústavy. A limine je třeba vyjít z toho, že:
a)
Ústava je přímo aplikovatelná, nestanoví-li sama jinak,
b)
dále z toho, že dle čl. 83 Ústavy je soudním orgánem ochrany ústavnosti Ústavní soud a žádný jiný soudní orgán, tedy ani Nejvyšší soud (čl. 92 Ústavy), a tím méně pak nižší obecné soudy,
c)
konečně pak z toho, že do působnosti Ústavního soudu spadá to, co mu Ústava na kterémkoli místě svého textu svěřuje, tedy nejen pravomoci dle č. 87 Ústavy, ale i dle čl. 95 odst. 2.
Z Ústavy samé je zřejmé, že obecný soud včetně Nejvyššího soudu nesmí rozhodnout o protiústavnosti zákona. Čl. 95 odst. 1 Ústavy stanoví, že soudce obecného soudu je při rozhodování vázán zákonem a že posuzuje soulad jiného právního předpisu se zákonem. Dojde-li však k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito (tedy nikoli pouze v té době platný, ale také v té době již neplatný, avšak ještě aplikovatelný zákon), je v rozporu s ústavním zákonem, je povinen předložit věc Ústavnímu soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy). Z tohoto ustanovení pak Ústavní soud dovodil svou povinnost o návrhu rozhodnout.
Kdyby i Ústavní soud odmítl poskytnout obecnému soudu svým rozhodnutím o ústavnosti či protiústavnosti aplikovatelného zákona pomoc, vznikla by neřešitelná situace umělého právního vakua, protože v samotné věci okresním soudem souzené nelze od tohoto soudu požadovat, aby vyhověl požadavku žaloby na zaplacení částky určené jako postih za černou jízdu, jestliže je soud přesvědčen, že se tento postih opírá o protiústavní ustanovení zákona. Kdyby však obecný soud sám o sobě rozhodl na základě svého přesvědčení o protiústavnosti aplikovaných ustanovení, jednal by v rozporu s Ústavou. Ústava se opírá o čl. 83 a čl. 95 odst. 1 a 2, vyjadřujícím náležitost k takové koncepci kontroly ústavnosti, jež je koncentrována v jediné instituci, totiž v Ústavním soudu.
Okresnímu soudu v Karviné proto nezbylo než se řídit svou ústavní povinností (čl. 95 odst. 2 Ústavy) a předložit otázku ústavnosti aplikovatelných ustanovení zákona Ústavnímu soudu.
Pokud by Ústavní soud odmítl ústavnost napadeného ustanovení posoudit, došlo by paradoxně k zablokování rozhodovací činnosti soudů přímo a právě opomenutím Ústavního soudu samého plnit svou základní povinnost dle čl. 95 odst. 2 Ústavy. V daném případě by pak nemohl ani účastník předchozího řízení úspěšně podat ústavní stížnost, pokud by namítala protiústavnost aplikovaného zákona, protože s ústavní stížností může být spojen pouze návrh na zrušení zákona platného.
Ústavní soud dospěl k závěru, že ani výkladem zákona č. 182/1993 Sb. nelze popřít Ústavou uloženou povinnost obecných soudů obrátit se na Ústavní soud, mají-li aplikovat zákon, který pokládají za protiústavní. Jestliže Ústava jako norma nejvyšší právní síly v čl. 95 odst. 2 ukládá soudu povinnost předložit Ústavnímu soudu každou věc, při níž "dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem", z povahy tohoto ustanovení vyplývá i důvod předložení takového návrhu Ústavnímu soudu, a tím i smysl úkolu, který má Ústavní soud řešit. Ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy obsahuje implicitně povinnost Ústavního soudu poskytnout obecnému soudu svým rozhodnutím o ústavnosti či protiústavnosti zákona, jehož má být použito, pomoc, a to bez ohledu na to, zda byl zákon později pozměněn.
Argument, že Ústava nezná právo Ústavního soudu podávat závazný výklad Ústavy, je zcestný. Ústavní soud sice není oprávněn podávat závazný výklad Ústavy obecně, kdykoli a komukoli, avšak tam, kde jedná na základě své kompetence, není jeho činnost koneckonců obsahově ničím jiným, než právě závazným výkladem Ústavy. Proto, zabývá-li se z podnětu obecného soudu ústavností zákona, zabývá se i výkladem Ústavy.
Protože novelou zákona se nepatrně pozměněné znění napadených ustanovení obsahově a významově neliší od tehdejšího, shledal Ústavní soud rozhodnutí nálezem na místě i se zřetelem na to, že podobné problémy s placením přirážky k jízdnému se vyskytují i na jiných místech a v pozdější době.
IV.
Po přezkoumání návrhu dospěl Ústavní soud k závěru, že nelze vyhovět návrhu na zrušení § 18a odst. 1 písm. c), § 18a odst. 2 písm. b) věty za středníkem a § 18a odst. 3 zákona o silniční dopravě, jak v petitu návrhu požaduje Okresní soud v Karviné, jestliže došlo ke změně těchto ustanovení novým zákonem. Ústavní soud proto pouze zvážil, zda ta ustanovení tehdy platného zákona, jež má Okresní soud v Karviné pro řešení konkrétního případu použít, jsou v rozporu s ústavním zákonem (čl. 95 odst. 2 Ústavy), či nikoli, a dospěl k závěru, že jde o zákonnou úpravu, která v rozporu s Ústavou není.
Především je nutné konstatovat, že navrhovatelova argumentace směřující ke zrušení napadených ustanovení zákona o silniční dopravě se opírá pouze o ustanovení čl. 1 odst. 1 Listiny, podle něhož lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Navrhovatel dochází ve svých úvahách k závěru, že zákonným zásahem státu do vztahů mezi dopravci a cestujícími dochází k nepřípustnému zvýhodnění jednoho smluvního partnera, v daném případě dopravce. Navrhovatel se v odůvodnění návrhu pouští do vymezení rozdílu mezi vztahem soukromoprávním a veřejnoprávním a na základě rozboru těchto pojmů dochází k závěru, že vztah mezi dopravcem a cestujícím je vztahem ryze soukromoprávním, do něhož může stát zasáhnout pouze v případě veřejného zájmu, o jehož existenci však v tomto případě navrhovatel pochybuje.
Smlouva o přepravě osob je upravena v § 760 a násl. občanského zákoníku. Jedná se o úpravu obecnou, jež se vztahuje na všechny druhy dopravy. Společná ustanovení ke smlouvám o přepravě uvedená v § 772 občanského zákoníku pak umožňují, aby podrobnější úprava osobní a nákladní přepravy byla stanovena zvláštními předpisy, a to zejména přepravními řády a tarify. Přeprava osob je poskytována dopravcem na základě smlouvy o přepravě, která je u hromadných dopravních prostředků uzavírána obvykle konkludentním jednáním. Vzhledem k tomu, že na provozování veřejné hromadné dopravy má pochopitelný a významem přepravy osob odůvodněný zájem i stát, reguluje některé otázky přepravy osob zákonem. Uvedený způsob regulace umožňuje státu čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Tuto ústavněprávní úpravu ukládání povinností navrhovatel ve svých úvahách o protiústavnosti napadených ustanovení zákona o silniční dopravě přehlíží. Přitom tato úprava je obecná a vztahuje se na povinnosti jak osob právnických, tak fyzických, a to jak ve vztazích soukromoprávních, tak veřejnoprávních. Právní řád České republiky je sice založen na dualismu veřejného a soukromého práva, toto rozlišování práva na dvě velké oblasti vycházející z klasického římského práva nelze však pojímat dogmaticky, ale s přihlédnutím k moderním tendencím vývoje práva a také k vlivu evropského komunitárního práva. V současné době není soukromé a veřejné právo odděleno "čínskou zdí". Dochází k častějšímu a užšímu prolínání, kombinaci i vzájemnému intenzivnímu ovlivňování prvků soukromoprávních a veřejnoprávních. Základním znakem soukromého práva je rovnost subjektů, čemuž odpovídá princip smluvní volnosti s preferencí dispozitivnosti. Účastníky občanskoprávních vztahů jsou jak fyzické osoby, tak osoby právnické nebo stát. Rovnost jejich postavení znamená především, že zde není vztah podřízenosti a nadřízenosti, a to, že žádný z účastníků tohoto vztahu nemůže v zásadě jednostranným úkonem vnutit jinému nějakou povinnost. Rovnost postavení účastníků soukromoprávních vztahů nemůže však sama o sobě vyloučit stát z možnosti (nebo dokonce povinnosti) zákonem do soukromoprávního vztahu zasáhnout. Ústavněprávní regulace takový zásah státu v principu nevylučuje, samozřejmě za předpokladu, že se jedná jednak o zásah odůvodněný veřejným zájmem, jednak o zásah přiměřený. V případě zákona o silniční dopravě nelze vytrhovat jednotlivá ustanovení z kontextu, neboť zákon jako celek neurčuje pouze povinnosti cestujícího a oprávnění dopravce, nýbrž celý je koncipován tak, aby práva a povinnosti obou stran smluvního vztahu byla zachována v určité rovnováze (viz např. § 18 zákona).
Smlouva o přepravě v městské hromadné dopravě je uzavírána konkludentním jednáním spočívajícím na straně cestujícího v nástupu do příslušného dopravního prostředku. Zvláštnost této smlouvy spočívá ve formě úhrady ceny za přepravu, která může být paušálně zálohová (síťové jízdenky), nebo přímá (platba řidiči anebo stanovený způsob znehodnocení předem zakoupené jízdenky při nástupu do vozidla). Tím, že cestující nastoupí do dopravního prostředku, konkludentně přistupuje na celý rozsah poskytované služby. Mlčky přistupuje i na další, obecně známé vedlejší ujednání smlouvy, totiž mít u sebe platnou jízdenku a na vyzvání ji předložit ke kontrole. Pokud však cestující nezaplatí před zahájením přepravy řádně a včas jízdné, které je cenou za poskytované služby, mlčky souhlasí i s tím, že mu bude účtována smluvní pokuta stanovená a vymáhaná pověřeným pracovníkem dopravce. Použití prostředku městské hromadné dopravy tak i nadále zůstává v plné dispozici občana jako cestujícího a je na jeho úvaze, zda za takto stanovených podmínek do dopravního prostředku nastoupí a smlouvu o přepravě uzavře.
Sankce, kterou podle zákona o silniční dopravě může pověřená osoba dopravce uložit cestujícímu, který se neprokáže platným jízdním dokladem, je svou povahou smluvní sankcí za nesplnění povinnosti zaplatit jízdné za poskytované služby. Není na místě pouštět ze zřetele, že stát v daném případě nejenže zákonem uložil povinnost cestujícímu, ale na druhé straně jej stanovením horní hranice této smluvní pokuty chrání před svévolí dopravce. Výše přirážky k jízdnému totiž podle § 18a odst. 3 zákona o silniční dopravě nesmí přesáhnout 1 000 Kč. Zákon rovněž ukládá dopravci, aby výši přirážky stanovil ve svých přepravních podmínkách, které je dopravce povinen zveřejnit na místech určených pro styk s cestujícími a jejich podstatnou část rovněž v každém vozidle. Tím je zajištěno, že cestující, který se rozhodne cestovat veřejnou dopravou a tedy uzavřít s dopravcem smlouvu o přepravě, je předběžně obeznámen s jejími podmínkami. Nastoupením do vozidla je smlouva uzavřena s tím, že cestující přistoupil na podmínky dopravce, včetně výše a způsobu uložení přirážky k jízdnému.
K úvahám navrhovatele, podle něhož je dopravce schopen za současného stavu techniky zajistit přepravu tak, aby se předem vyloučily z přepravy osoby bez platné jízdenky, Ústavní soud s ohledem na stanovisko Ministerstva dopravy a spojů uvádí, že systém, na jehož základě je cestujícím umožněno nastupovat do dopravního prostředku všemi dveřmi s podmínkou, že budou mít u sebe platnou jízdenku, je ve světě obvyklý a především ve velkých městech osvědčený. Rovněž tak jsou v zahraničí obvyklé sankce v případě, že cestující u sebe platnou jízdenku nemá, ať již jsou nazývány pokutou, přirážkou nebo zvýšeným jízdným. V dnešní době při velkém počtu přepravovaných osob je již zcela nemyslitelné vracet se do dob nástupu cestujících pouze jedněmi dveřmi nebo k prodeji jízdenek ve vozidle průvodčím. Za současné přepravní kapacity veřejné dopravy by zavedení takového systému znamenalo prodloužení jízdních dob, zdržení cestujících na zastávkách a ve svých důsledcích zřejmě i kolaps celé městské hromadné dopravy ve velkých městech.
Za daného stavu věci dospěl Ústavní soud k závěru, že navrhovatel nepředložil takové argumenty, které by odůvodňovaly závěr, že § 18a odst. 1 písm. c), § 18a odst. 2 písm. b) věta za středníkem a § 18a odst. 3 zákona o silniční dopravě je protiústavní, a proto návrh zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Vladimír Jurka, JUDr. Vlastimil Ševčík, JUDr. Pavel Varvařovský a JUDr. Eva Zarembová.
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 10. ledna 2001 v plénu o návrhu Okresního soudu v Karviné na vyslovení protiústavnosti § 18a odst. 1 písm. c), § 18a odst. 2 písm. b) věty za středníkem a § 18a odst. 3 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 304/1997 Sb.,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Dne 29. 6. 2000 obdržel Ústavní soud návrh Okresního soudu v Karviné na zrušení některých ustanovení zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 304/1997 Sb., (dále jen "zákon o silniční dopravě"). Konkrétně se jedná o § 18a odst. 1 písm. c) ve znění: "uložit cestujícímu, který se neprokázal platným jízdním dokladem, zaplatit přirážku nebo vyžadovat od cestujícího osobní údaje potřebné na vymáhání přirážky", § 18a odst. 2 písm. b) věty za středníkem ve znění: "neprokáže-li se platným jízdním dokladem, zaplatit přirážku nebo se prokázat osobními údaji potřebnými na vymáhání zaplacení přirážky" a § 18a odst. 3 zákona ve znění: "Výši přirážky stanoví dopravce v přepravních podmínkách. Výše přirážky nesmí přesáhnout částku 1 000 Kč." Předseda senátu 27 C jednající za Okresní soud v Karviné Mgr. Milan Pelikán v návrhu uvedl, že žalobou podanou u Okresního soudu v Karviné se žalobce domáhal vydání rozhodnutí, kterým by soud žalovaného zavázal zaplatit žalobci částku ve výši 408 Kč s příslušenstvím. V žalobě bylo tvrzeno, že žalovaný se v Praze dne 26. 6. 1998 na lince č. 113 hromadné dopravy provozované žalobcem nemohl prokázat přepravnímu kontrolorovi platným jízdním dokladem a naplnil tak podmínky pro to, aby na něm žalobce požadoval úhradu částky ve výši 408 Kč. K důkazu byla žalobcem předložena listina označená jako "Hlášení o zjištění totožnosti cestujícího a přestupku proti MPŘ" č. 2100500, ze které bylo zjištěno, že žalovaný se dne 26. 6. 1998 v 13.50 hodin na lince č. 113 při kontrole v úseku od zastávky Zálesí do zastávky Kačerov neprokázal žádným jízdním dokladem. Listina dále obsahuje údaj o typu přestupku označeného jako "A", osobní údaje žalovaného, údaj o postihu ve výši 400 Kč, údaj o jízdném ve výši 8 Kč a údaje o kontrolorovi a jeho podpis. Hlášení bylo zpracováno dne 28.6.1998.
Při právním posuzování popsaného skutkového stavu Okresní soud v Karviné vycházel zejména z čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), § 1 odst. 2, § 2, 3, 488, 760 a 772 občanského zákoníku, § 1, § 2 odst. 2, § 18a odst. 1 písm. c), odst. 2 písm. b) a odst. 3 zákona o silniční dopravě účinného od 1. 4. 1998.
Ve svém návrhu soud uvedl, že podle čl. 1 Listiny lidé jsou svobodní a rovní v důstojnostech i v právech. Tato rovnost v právech je základním právem, které je nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Listina sice výslovně nestanoví, že se vztahuje i na právnické osoby, soud má však za to, že pokud v občanskoprávních vztazích vystupuje právnická osoba, pak se čl. 1 Listiny vztahuje i na vztah vzniklý mezi touto osobou a fyzickou osobou. Čl. 1 Listiny se pak podle názoru soudu přenáší i do normy nižší právní síly, a to do § 2 odst. 2 občanského zákoníku, podle kterého v občanskoprávních vztazích mají účastníci rovné postavení.
Smlouva o přepravě osob podléhá právnímu režimu občanského zákoníku. Podle § 760 smlouvou o přepravě osob vzniká cestujícímu, který za stanovené jízdné použije dopravní prostředek, právo, aby ho dopravce přepravil do místa určení řádně a včas. Cestující vstupem do dopravního prostředku uzavírá s dopravcem konkludentně smlouvu o přepravě. Norma předložená ke zrušení, jejíž ustanovení by v tomto případě soud musel použít, je podle názoru Okresního soudu v Karviné svým charakterem normou veřejnoprávní, nepřípustně zvýhodňující žalobce v poměru soukromoprávním, a tedy je v rozporu s čl. 1 Listiny (a § 2 odst. 2 občanského zákoníku). Jednostranné zvýhodnění na straně dopravce spočívá v možnosti ukládat sankci a stanovit její výši v podobě tzv. přirážky v případě, že se cestující neprokáže platným jízdním dokladem. O uložení sankce a tedy o tom, že byla porušena povinnost, rozhoduje pověřená osoba druhé smluvní strany, té, která by měla být v rámci vzniklého vztahu ve stejném postavení jako strana žalovaná. Na tom dle názoru soudu nemění nic ani odkaz na zvláštní právní předpisy (§ 772 občanského zákoníku). Soud má za to, že v soukromoprávních vztazích jsou účastníci oprávněni sankci za případné porušení smluvní povinnosti mezi sebou sjednat, a to na rozdíl od veřejnoprávních vztahů, kde sankce jsou k tomu, aby chránily veřejný zájem. Takováto ochrana v uvedeném případě není dle soudu odůvodněná a ani v jiných případech není poskytována podnikajícím právnickým osobám v podobě takto koncipované právní normy.
Právní norma, jejíž zrušení soud navrhl, je - dle jeho názoru - svým obsahem jednoznačně normou veřejnoprávní. Je nepochybné, že stát může zmocnit osobu nestátního charakteru (subjekt soukromého práva) k výkonu veřejné moci v rámci "zbývající veřejné moci" ke správě veřejných záležitostí, pokud jsou k tomu dány důvody. Soud v daném případě dospěl k závěru, že se jedná o občanskoprávní vztah podléhající institutům občanského zákoníku a jedna či druhá strana je oprávněna se domáhat svých práv (náhrady škody, vydání bezdůvodného obohacení apod.). Možnost uložení přirážky dle
uvedených ustanovení zákona není podle názoru soudu normou
soukromoprávního charakteru.
Jak dále v návrhu okresní soud uvádí, vycházel při svých úvahách z členění právních vztahů na vztahy soukromoprávní a veřejnoprávní. Předpokladem pro vydání normy zasahující do poměru soukromoprávního je veřejný zájem. Případné sankce budou ukládány pověřenými osobami v rámci procesní úpravy stanovené pro příslušnou část veřejnoprávní odpovědnosti tak, aby byla dodržena řádná ochrana práv subjektu nerovného právního postavení. Podle soudu je třeba zvážit, do jaké míry se jedná o veřejný zájem, zejména za situace, kdy dopravce je za současného stavu techniky schopen zajistit přepravu osob tak, aby předem vyloučil osoby bez platné jízdenky.
Jak soud uvádí v návrhu, usnesením ze dne 24. 11. 1999 sp. zn. 27 C 186/99 ve spojení s usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 3. 2000 sp. zn. 13 Co 297/2000 řízení podle § 109 odst. 1 písm. b) občanského soudního řádu přerušil a v souladu s § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, předkládá Ústavnímu soudu návrh na zrušení jednotlivých ustanovení zákona, neboť je přesvědčen, že jsou v rozporu s čl. 1 Listiny.
II.
Po přezkoumání formálních náležitostí návrhu byl návrh v souladu s § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslán Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky s výzvou k písemnému vyjádření.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že povinnosti, které zákon o silniční dopravě přiznává v § 18a jedné ze stran smlouvy o přepravě osob, jsou opřeny o čl. 4 odst. 1 Listiny, který stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních lidských práv a svobod. Listina ani Ústava České republiky (dále jen "Ústava") přitom nestanoví, že by se povinnosti uložené po splnění uvedených podmínek nemohly aplikovat v oblasti aktů povahy soukromoprávní nebo naopak, že by povinnosti stanovené zákonem mohly být aplikovány jen ve vztazích čistě veřejnoprávních. Právní vztahy vznikající v jednotlivých druzích dopravy jsou již tradičně upravovány zákony a podzákonnými právními předpisy jak z oblasti práva soukromého, tak práva veřejného, a tato skutečnost se projevuje i ve smluvních vztazích o přepravě osob, zvířat nebo věcí. Z povahy dopravy totiž vyplývá, že jedna ze smluvních stran, kterou je dopravce, je pokaždé vybavena větším množstvím oprávnění než strana druhá. To je důsledkem potřeby zajistit především bezpečnost provozu, a tím i přepravy, a rovněž potřeby ochránit další veřejné zájmy, které s dopravou a přepravou souvisejí.
Proti pojímání smluv uzavíraných ve veřejné autobusové linkové dopravě osob jako vztahů čistě soukromoprávních dále hovoří skutečnost, že přepravní služby jsou jednotlivými dopravci poskytovány v režimu závazků veřejné služby k zajištění základní dopravní obslužnosti (§ 19, 19a, 19b zákona o silniční dopravě) nebo ostatní dopravní obslužnosti (§ 19c zákona o silniční dopravě), který se odehrává na základě objednávky a dotace státu nebo orgánu územní samosprávy. Smluvní přepravní vztah se tedy děje za spoluúčasti některého veřejného rozpočtu, čímž se do něj dostává výrazný a zcela zřetelný veřejnoprávní prvek, a je tudíž pochopitelné, že v této situaci právní řád obsahuje právní instituty, kterými lze chránit hospodaření dopravců před zcela běžným jevem, jakým je neplacení jízdného cestujícími. Celý model závazků veřejné služby je podle názoru Poslanecké sněmovny kompatibilní s komunitárním právem, konkrétně pak s nařízením Rady č. 1191/69 EHS o akcích členských států vztahujících se k závazkům vyplývajícím z koncepce veřejné služby v železniční, silniční a vnitrozemské vodní dopravě, ve znění nařízení Rady č. 1893/91 EHS. Ve svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny dále upozorňuje, že § 18a zákona o silniční dopravě, jenž je návrhem Okresního soudu v Karviné napaden, byl již předmětem další novelizace, a to zákonem č. 150/2000 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 7. 2000. Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, a jeho novelizace provedené zákony č. 38/1995 Sb., č. 304/1997 Sb. a č. 150/2000 Sb. byly schváleny potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny ve Sbírce zákonů.
Senát ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že návrh zákona, kterým se mění a doplňuje zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 38/1995 Sb., předložila k projednání Parlamentu České republiky vláda a po jeho schválení Poslaneckou Sněmovnou byl postoupen Senátu. Jedním z hlavních důvodů předložení tohoto návrhu zákona byl podle předkladatele i záměr blíže upravit vztahy mezi cestujícím a dopravcem ve veřejné linkové dopravě. Zákon zejména nově zakotvil oprávnění pověřených osob dopravce vůči cestujícím včetně oprávnění ve stanovených případech cestujícího z přepravy vyloučit, uložit mu zaplacení zvýšeného tarifu nebo vyžadovat od něho osobní údaje potřebné na vymáhání zvýšeného tarifu. Senát návrh zákona projednal na své 9.schůzi dne 13. 11. 1997 a schválil jej ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Ze 65 přítomných senátorů a senátorek se pro vyslovilo 64, proti nebyl nikdo.
K námitkám navrhovatele týkajícím se napadených ustanovení zákona Senát uvedl, že dopravu občanů prostředky městské hromadné dopravy je možno charakterizovat jako službu, v jejímž ramci je na straně dopravního podniku nabízeno zajištění dopravy po stanovené trase a na straně druhé je občanem tato nabídka akceptována, a to ve formě konkludentního jednání spočívajícího v nastoupení do příslušného dopravního prostředku. Tím, že cestující nastoupí do prostředku městské hromadné dopravy, konkludentně přistupuje na celý rozsah poskytované služby, včetně ceny za přepravu. Mlčky však přistupuje i na vedlejší ujednání této smlouvy, a to na závazek mít při sobě platnou jízdenku a předložit ji ke kontrole oprávněné osobě dopravce. Všechny tyto podrobnosti smlouvy musí být uvedeny v přepravních podmínkách dopravce, které jsou vydány na základě a v souladu se zákonem o silniční dopravě, případně jeho prováděcích předpisů. Možnost zavést konkrétní přirážku k tarifu v případě nezaplacení jízdného a její konkretizaci v přepravních podmínkách lze považovat za druh smluvní pokuty. Na provozování veřejné hromadné dopravy je nesporně veřejný zájem, kterým je odůvodněna i specifická úprava vztahů mezi dopravcem a cestujícím.
Ústavní soud se s žádostí o stanovisko obrátil rovněž na Ministerstvo dopravy a spojů, do jehož působnosti legislativní úprava silniční dopravy spadá.
Ministerstvo ve svém vyjádření kromě jiného uvedlo, že obecně platí, že právní vztahy vznikající při přepravě osob mezi účastníky přepravních vztahů, tj. mezi cestujícím a dopravcem, jsou upraveny občanským zákoníkem, který obsahuje pouze základní ustanovení, jež ve své obecnosti dopadají na všechny druhy dopravy. Vzhledem ke zvláštnostem jednotlivých druhů dopravy však pro úpravu přepravních práv mají zásadní význam i další právní předpisy, kterými jsou zákony, v daném případě zákon o silniční dopravě. Z hlediska účastníků přepravních vztahů mají zásadní význam rovněž přepravní řády, které jako prováděcí předpisy doplňují obecnou úpravu občanského zákoníku a zákonů o jednotlivých druzích dopravy tím, že podrobněji vymezují vztahy účastníků přepravních smluv. Přepravní řády tedy v mezích zákonných zmocnění upravují základní přepravní podmínky pro jednotlivé druhy dopravy. K uložení sankce za nezaplacení jízdného, tj. zaplacení přirážky k jízdnému, je oprávněna podle zákona o silniční dopravě pověřená osoba dopravce. Podle názoru ministerstva však nejde o zásah do rovnosti účastníků soukromoprávního vztahu, ale stát zde pouze upravuje některé povinnosti jedné ze stran, a to kogentně, aniž by tím ovlivňoval to, zda druhá strana na takto formulované podmínky smlouvy přistoupí. Ministerstvo namítá, že navrhovatel nijak konkrétně neuvádí, čím takto pojatá právní úprava zasahuje do práv chráněných Listinou, a naopak zjevně přehlíží, že přijatá právní úprava cestujícího ve skutečnosti chrání. Pokud by se totiž vycházelo důsledně z principu rovnosti vztahů a neomezeného dispozičního práva, pak by dopravce mohl neomezeně rozhodovat, za jakých podmínek bude cestující přepravovat, a podmínky přepravy by musely být vždy obsahem konkrétní smlouvy o přepravě. Tím, že dopravce vyhlašuje své smluvní přepravní podmínky uveřejněním jejich plného znění na místech určených pro styk s cestujícími a dále pak jejich podstatnou část zveřejňuje v přepravním řádu a ve vozidle, je cestujícímu umožněno, aby se s výší přirážky k jízdnému seznámil.
Jak dále uvádí ministerstvo ve svém stanovisku k návrhu, proti pojímání smluv o přepravě uzavíraných ve veřejné linkové přepravě jako vztahů výhradně soukromoprávních hovoří skutečnost, že přepravní služby jsou jednotlivými dopravci poskytovány v režimu závazku veřejné služby k zajištění základní dopravní obslužnosti nebo ostatní dopravní obslužnosti. Smluvní přepravní vztah se děje za spoluúčasti některého veřejného rozpočtu, čímž se do něj dostává výrazný a zcela zřetelný veřejnoprávní prvek a je tudíž pochopitelné, že v této situaci právní řád obsahuje instituty, kterými lze chránit hospodaření dopravců před zcela běžným jevem, jako je neplacení jízdného cestujícími. Ministerstvo proto zastává názor, že veřejný zájem, jehož existenci Okresní soud v Karviné zpochybňuje, je zde dán v dostatečné míře.
III.
Ústavní soud se musel především vypořádat s otázkou, zda návrh podaný Okresním soudem v Karviné je přípustný z hlediska § 66 zákona č. 182/1993 Sb., či zda existují důvody pro zastavení řízení podle § 67 zákona č. 182/1993 Sb. Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákona č. 38/1995 Sb. a zákona č. 304/1997 Sb., byl totiž později novelizován zákonem č. 150/2000 Sb. ze dne 16. 5. 2000, který nabyl účinnosti dne 1.7.2000. Ústavní soud zjistil, že ustanovení zákona napadená návrhem byla uvedeným zákonem novelizována, i když pouze částečně, a to v některých slovech, konkrétně v § 18a odst. 1 se v návětí slovo "nebo" nahrazuje slovem "a", v § 18a odst. 1 písm. c) se slova "osobní údaje potřebné na vymáhání přirážky" nahrazují slovy "prokázání totožnosti", v § 18a odst. 2 se vkládá nové písmeno a), které zní: "a) dodržovat přepravní řád, smluvní přepravní podmínky a tarif" a v § 18a odst. 2 písm. c) se slova "se prokázat osobními údaji potřebnými na vymáhání zaplacení přirážky" nahrazují slovy "prokázat svoji totožnost" a za slovo "zaplatit" se vkládají slova "jízdné a". Je třeba poznamenat, že uvedená novelizace v podstatě nezměnila ani obsah, ani smysl napadených ustanovení.
Okresní soud v Karviné sice navrhl zrušení těch ustanovení zákona, která byla později novelizací nepatrně pozměněna, avšak z celkové souvislosti a z odkazu na čl. 95 odst. 2 Ústavy zcela zřetelně vyplývá, že žádá o rozhodnutí o ústavnosti těch částí původního zákona, jichž má být v souzené věci skutečně použito. Vzhledem k neobvyklosti dané situace volil soud zpočátku formulaci, která není zcela adekvátní sledovanému záměru, neboť se dovolával ustanovení oddílu prvního hlavy druhé části první zákona č. 182/1993 Sb. o "Řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů", jež jsou však použitelná pouze u návrhu na zrušení ustanovení zákona platného.
Později upřesnil Okresní soud v Karviné návrh tak, že pro případ nepřípustnosti zrušení oněch napadených ustanovení, jež byla převzata novelizací, žádá Ústavní soud, aby na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy ve svém rozhodnutí posoudil, zda napadená ustanovení zákona o silniční dopravě jsou z hlediska ústavnosti aplikovatelná. Dále upozorňuje na to, že obecné soudy budou rozhodovat po dobu ještě několika příštích let na základě právního stavu, který byl účinný ke dni závazku, budou tedy vycházet ze stavu před novelizací zákona. Z toho vyplývá, že závazky tehdy vzniklé budou obecnými soudy posuzovány podle právních předpisů v té době účinných, tedy dle zákona č. 111/1994 Sb., ve znění zákona č. 304/1997 Sb. Vzhledem k tomu pokládá Okresní soud v Karviné za nutné obrátit se na Ústavní soud s návrhem na posouzení ústavnosti aplikovaného zákona.
Návrh v dané věci není spojen s ústavní stížností, ale jde o přímý podnět obecného soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. V tomto případě není § 66 odst. 1 ani § 67 odst. 1 zakona č. 182/1993 Sb. použitelný, neboť nejde o řízení o zrušení zákonů, ale o přímou aplikaci čl. 95 odst. 2 Ústavy. A limine je třeba vyjít z toho, že:
a)
Ústava je přímo aplikovatelná, nestanoví-li sama jinak,
b)
dále z toho, že dle čl. 83 Ústavy je soudním orgánem ochrany ústavnosti Ústavní soud a žádný jiný soudní orgán, tedy ani Nejvyšší soud (čl. 92 Ústavy), a tím méně pak nižší obecné soudy,
c)
konečně pak z toho, že do působnosti Ústavního soudu spadá to, co mu Ústava na kterémkoli místě svého textu svěřuje, tedy nejen pravomoci dle č. 87 Ústavy, ale i dle čl. 95 odst. 2.
Z Ústavy samé je zřejmé, že obecný soud včetně Nejvyššího soudu nesmí rozhodnout o protiústavnosti zákona. Čl. 95 odst. 1 Ústavy stanoví, že soudce obecného soudu je při rozhodování vázán zákonem a že posuzuje soulad jiného právního předpisu se zákonem. Dojde-li však k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito (tedy nikoli pouze v té době platný, ale také v té době již neplatný, avšak ještě aplikovatelný zákon), je v rozporu s ústavním zákonem, je povinen předložit věc Ústavnímu soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy). Z tohoto ustanovení pak Ústavní soud dovodil svou povinnost o návrhu rozhodnout.
Kdyby i Ústavní soud odmítl poskytnout obecnému soudu svým rozhodnutím o ústavnosti či protiústavnosti aplikovatelného zákona pomoc, vznikla by neřešitelná situace umělého právního vakua, protože v samotné věci okresním soudem souzené nelze od tohoto soudu požadovat, aby vyhověl požadavku žaloby na zaplacení částky určené jako postih za černou jízdu, jestliže je soud přesvědčen, že se tento postih opírá o protiústavní ustanovení zákona. Kdyby však obecný soud sám o sobě rozhodl na základě svého přesvědčení o protiústavnosti aplikovaných ustanovení, jednal by v rozporu s Ústavou. Ústava se opírá o čl. 83 a čl. 95 odst. 1 a 2, vyjadřujícím náležitost k takové koncepci kontroly ústavnosti, jež je koncentrována v jediné instituci, totiž v Ústavním soudu.
Okresnímu soudu v Karviné proto nezbylo než se řídit svou ústavní povinností (čl. 95 odst. 2 Ústavy) a předložit otázku ústavnosti aplikovatelných ustanovení zákona Ústavnímu soudu.
Pokud by Ústavní soud odmítl ústavnost napadeného ustanovení posoudit, došlo by paradoxně k zablokování rozhodovací činnosti soudů přímo a právě opomenutím Ústavního soudu samého plnit svou základní povinnost dle čl. 95 odst. 2 Ústavy. V daném případě by pak nemohl ani účastník předchozího řízení úspěšně podat ústavní stížnost, pokud by namítala protiústavnost aplikovaného zákona, protože s ústavní stížností může být spojen pouze návrh na zrušení zákona platného.
Ústavní soud dospěl k závěru, že ani výkladem zákona č. 182/1993 Sb. nelze popřít Ústavou uloženou povinnost obecných soudů obrátit se na Ústavní soud, mají-li aplikovat zákon, který pokládají za protiústavní. Jestliže Ústava jako norma nejvyšší právní síly v čl. 95 odst. 2 ukládá soudu povinnost předložit Ústavnímu soudu každou věc, při níž "dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem", z povahy tohoto ustanovení vyplývá i důvod předložení takového návrhu Ústavnímu soudu, a tím i smysl úkolu, který má Ústavní soud řešit. Ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy obsahuje implicitně povinnost Ústavního soudu poskytnout obecnému soudu svým rozhodnutím o ústavnosti či protiústavnosti zákona, jehož má být použito, pomoc, a to bez ohledu na to, zda byl zákon později pozměněn.
Argument, že Ústava nezná právo Ústavního soudu podávat závazný výklad Ústavy, je zcestný. Ústavní soud sice není oprávněn podávat závazný výklad Ústavy obecně, kdykoli a komukoli, avšak tam, kde jedná na základě své kompetence, není jeho činnost koneckonců obsahově ničím jiným, než právě závazným výkladem Ústavy. Proto, zabývá-li se z podnětu obecného soudu ústavností zákona, zabývá se i výkladem Ústavy.
Protože novelou zákona se nepatrně pozměněné znění napadených ustanovení obsahově a významově neliší od tehdejšího, shledal Ústavní soud rozhodnutí nálezem na místě i se zřetelem na to, že podobné problémy s placením přirážky k jízdnému se vyskytují i na jiných místech a v pozdější době.
IV.
Po přezkoumání návrhu dospěl Ústavní soud k závěru, že nelze vyhovět návrhu na zrušení § 18a odst. 1 písm. c), § 18a odst. 2 písm. b) věty za středníkem a § 18a odst. 3 zákona o silniční dopravě, jak v petitu návrhu požaduje Okresní soud v Karviné, jestliže došlo ke změně těchto ustanovení novým zákonem. Ústavní soud proto pouze zvážil, zda ta ustanovení tehdy platného zákona, jež má Okresní soud v Karviné pro řešení konkrétního případu použít, jsou v rozporu s ústavním zákonem (čl. 95 odst. 2 Ústavy), či nikoli, a dospěl k závěru, že jde o zákonnou úpravu, která v rozporu s Ústavou není.
Především je nutné konstatovat, že navrhovatelova argumentace směřující ke zrušení napadených ustanovení zákona o silniční dopravě se opírá pouze o ustanovení čl. 1 odst. 1 Listiny, podle něhož lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Navrhovatel dochází ve svých úvahách k závěru, že zákonným zásahem státu do vztahů mezi dopravci a cestujícími dochází k nepřípustnému zvýhodnění jednoho smluvního partnera, v daném případě dopravce. Navrhovatel se v odůvodnění návrhu pouští do vymezení rozdílu mezi vztahem soukromoprávním a veřejnoprávním a na základě rozboru těchto pojmů dochází k závěru, že vztah mezi dopravcem a cestujícím je vztahem ryze soukromoprávním, do něhož může stát zasáhnout pouze v případě veřejného zájmu, o jehož existenci však v tomto případě navrhovatel pochybuje.
Smlouva o přepravě osob je upravena v § 760 a násl. občanského zákoníku. Jedná se o úpravu obecnou, jež se vztahuje na všechny druhy dopravy. Společná ustanovení ke smlouvám o přepravě uvedená v § 772 občanského zákoníku pak umožňují, aby podrobnější úprava osobní a nákladní přepravy byla stanovena zvláštními předpisy, a to zejména přepravními řády a tarify. Přeprava osob je poskytována dopravcem na základě smlouvy o přepravě, která je u hromadných dopravních prostředků uzavírána obvykle konkludentním jednáním. Vzhledem k tomu, že na provozování veřejné hromadné dopravy má pochopitelný a významem přepravy osob odůvodněný zájem i stát, reguluje některé otázky přepravy osob zákonem. Uvedený způsob regulace umožňuje státu čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Tuto ústavněprávní úpravu ukládání povinností navrhovatel ve svých úvahách o protiústavnosti napadených ustanovení zákona o silniční dopravě přehlíží. Přitom tato úprava je obecná a vztahuje se na povinnosti jak osob právnických, tak fyzických, a to jak ve vztazích soukromoprávních, tak veřejnoprávních. Právní řád České republiky je sice založen na dualismu veřejného a soukromého práva, toto rozlišování práva na dvě velké oblasti vycházející z klasického římského práva nelze však pojímat dogmaticky, ale s přihlédnutím k moderním tendencím vývoje práva a také k vlivu evropského komunitárního práva. V současné době není soukromé a veřejné právo odděleno "čínskou zdí". Dochází k častějšímu a užšímu prolínání, kombinaci i vzájemnému intenzivnímu ovlivňování prvků soukromoprávních a veřejnoprávních. Základním znakem soukromého práva je rovnost subjektů, čemuž odpovídá princip smluvní volnosti s preferencí dispozitivnosti. Účastníky občanskoprávních vztahů jsou jak fyzické osoby, tak osoby právnické nebo stát. Rovnost jejich postavení znamená především, že zde není vztah podřízenosti a nadřízenosti, a to, že žádný z účastníků tohoto vztahu nemůže v zásadě jednostranným úkonem vnutit jinému nějakou povinnost. Rovnost postavení účastníků soukromoprávních vztahů nemůže však sama o sobě vyloučit stát z možnosti (nebo dokonce povinnosti) zákonem do soukromoprávního vztahu zasáhnout. Ústavněprávní regulace takový zásah státu v principu nevylučuje, samozřejmě za předpokladu, že se jedná jednak o zásah odůvodněný veřejným zájmem, jednak o zásah přiměřený. V případě zákona o silniční dopravě nelze vytrhovat jednotlivá ustanovení z kontextu, neboť zákon jako celek neurčuje pouze povinnosti cestujícího a oprávnění dopravce, nýbrž celý je koncipován tak, aby práva a povinnosti obou stran smluvního vztahu byla zachována v určité rovnováze (viz např. § 18 zákona).
Smlouva o přepravě v městské hromadné dopravě je uzavírána konkludentním jednáním spočívajícím na straně cestujícího v nástupu do příslušného dopravního prostředku. Zvláštnost této smlouvy spočívá ve formě úhrady ceny za přepravu, která může být paušálně zálohová (síťové jízdenky), nebo přímá (platba řidiči anebo stanovený způsob znehodnocení předem zakoupené jízdenky při nástupu do vozidla). Tím, že cestující nastoupí do dopravního prostředku, konkludentně přistupuje na celý rozsah poskytované služby. Mlčky přistupuje i na další, obecně známé vedlejší ujednání smlouvy, totiž mít u sebe platnou jízdenku a na vyzvání ji předložit ke kontrole. Pokud však cestující nezaplatí před zahájením přepravy řádně a včas jízdné, které je cenou za poskytované služby, mlčky souhlasí i s tím, že mu bude účtována smluvní pokuta stanovená a vymáhaná pověřeným pracovníkem dopravce. Použití prostředku městské hromadné dopravy tak i nadále zůstává v plné dispozici občana jako cestujícího a je na jeho úvaze, zda za takto stanovených podmínek do dopravního prostředku nastoupí a smlouvu o přepravě uzavře.
Sankce, kterou podle zákona o silniční dopravě může pověřená osoba dopravce uložit cestujícímu, který se neprokáže platným jízdním dokladem, je svou povahou smluvní sankcí za nesplnění povinnosti zaplatit jízdné za poskytované služby. Není na místě pouštět ze zřetele, že stát v daném případě nejenže zákonem uložil povinnost cestujícímu, ale na druhé straně jej stanovením horní hranice této smluvní pokuty chrání před svévolí dopravce. Výše přirážky k jízdnému totiž podle § 18a odst. 3 zákona o silniční dopravě nesmí přesáhnout 1 000 Kč. Zákon rovněž ukládá dopravci, aby výši přirážky stanovil ve svých přepravních podmínkách, které je dopravce povinen zveřejnit na místech určených pro styk s cestujícími a jejich podstatnou část rovněž v každém vozidle. Tím je zajištěno, že cestující, který se rozhodne cestovat veřejnou dopravou a tedy uzavřít s dopravcem smlouvu o přepravě, je předběžně obeznámen s jejími podmínkami. Nastoupením do vozidla je smlouva uzavřena s tím, že cestující přistoupil na podmínky dopravce, včetně výše a způsobu uložení přirážky k jízdnému.
K úvahám navrhovatele, podle něhož je dopravce schopen za současného stavu techniky zajistit přepravu tak, aby se předem vyloučily z přepravy osoby bez platné jízdenky, Ústavní soud s ohledem na stanovisko Ministerstva dopravy a spojů uvádí, že systém, na jehož základě je cestujícím umožněno nastupovat do dopravního prostředku všemi dveřmi s podmínkou, že budou mít u sebe platnou jízdenku, je ve světě obvyklý a především ve velkých městech osvědčený. Rovněž tak jsou v zahraničí obvyklé sankce v případě, že cestující u sebe platnou jízdenku nemá, ať již jsou nazývány pokutou, přirážkou nebo zvýšeným jízdným. V dnešní době při velkém počtu přepravovaných osob je již zcela nemyslitelné vracet se do dob nástupu cestujících pouze jedněmi dveřmi nebo k prodeji jízdenek ve vozidle průvodčím. Za současné přepravní kapacity veřejné dopravy by zavedení takového systému znamenalo prodloužení jízdních dob, zdržení cestujících na zastávkách a ve svých důsledcích zřejmě i kolaps celé městské hromadné dopravy ve velkých městech.
Za daného stavu věci dospěl Ústavní soud k závěru, že navrhovatel nepředložil takové argumenty, které by odůvodňovaly závěr, že § 18a odst. 1 písm. c), § 18a odst. 2 písm. b) věta za středníkem a § 18a odst. 3 zákona o silniční dopravě je protiústavní, a proto návrh zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Vladimír Jurka, JUDr. Vlastimil Ševčík, JUDr. Pavel Varvařovský a JUDr. Eva Zarembová.
