Nález Ústavního soudu Jménem České republiky Ústavní soud rozhodl dne 10. ledna 2001 v plénu o návrhu skupiny senátorů na zrušení § 9 a 10 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění zákona č. 37/2000 Sb.,
Celé znění předpisu ve formátu PDF ke stažení ZDE
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 10. ledna 2001 v plénu o návrhu skupiny senátorů na zrušení § 9 a 10 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění zákona č. 37/2000 Sb.,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Dne 5. 4. 2000 podala skupina 17 senátorů Parlamentu České republiky podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") návrh na zrušení čl. I bodu 4 zákona č. 37/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o odpadech"). Napadená část zákona je podle názoru navrhovatelů v rozporu s čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 1, 2 a 4 a čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Podaný návrh chápe Ústavní soud (podle své ustálené judikatury) jako návrh na zrušení příslušné části zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, a to ve znění pozdějších předpisů (novel), tedy i v ustanoveních, která nově zákon o odpadech obsahuje a jehož shora označené části změněné novelou jsou napadány. V tomto směru pouze stručně odkazuje na svá srovnatelná rozhodnutí učiněná v minulosti, jejichž jádrem je konstatování, že novela zákona nemá vlastní normativní existenci.
Návrh skupiny senátorů na zrušení uvedené části zákona je odůvodněn takto:
Zákon o odpadech je konstruován na zásadě, že za systém sběru, třídění, využívání a zneškodňování komunálních odpadů plně odpovídá obec. Přijatá novela podle názoru navrhovatelů odpovědnost obce změkčuje a rozmělňuje tím, že zmocňuje obec k zavedení poplatku za nakládání s komunálním odpadem, který by obce mohly vybírat paušálně bez ohledu na to, zda se poplatník začlení do systému nakládání s komunálním odpadem, který obec určila, anebo zajistí jeho likvidaci mimo tento systém.
Navrhovatelé namítají, že zmocnění obce k zavedení a vybírání poplatku za nakládání s komunálním odpadem lze považovat za zákonné zmocnění, kterým se zavádí nový poplatek. Pokud by se s ním mělo nakládat stejně jako s ostatními povinnými poplatky, bylo jej nutno zařadit do již existujícího systému daní a poplatků. Dané zmocnění v novele zákona o odpadech i celá konstrukce poplatku je však z tohoto pohledu vadná, protože poplatek za nakládání s komunálním odpadem neobsahuje všechny atributy této povinné dávky. V souladu s platnou soustavou daní a poplatků musí každý nově zaváděný poplatek obsahovat určení základu poplatku, jeho výši, poplatníky, způsob vybírání poplatků, rozpočtové určení příjmů z poplatku a sankce za neplnění poplatkové povinnosti. Úprava obsažená v napadené části zákona neobsahuje všechny atributy poplatku a u těch, které obsahuje, lze mít pochybnosti o jejich správnosti nebo přesnosti. Právě v tomto nedostatku spatřují navrhovatelé rozpor s čl. 4 odst. 1, 2 a 4 a čl. 11 odst. 5 Listiny.
Dále navrhovatelé namítají, že napadená část zákona nerozlišuje, zda fyzická osoba definovaná jako poplatník ("fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad") je zapojena do systému, který obec stanovila pro likvidaci komunálního odpadu, anebo stojí mimo něj. Na rozdíl od původní úpravy napadená část zákona nedává fyzickým osobám, které produkují komunální odpad, legální možnost zbavit se poplatkové povinnosti tím, že prokáží, že odpad využily samy anebo ho samy zneškodnily.
Namítají také, že výše poplatku není odvozována od skutečného objemu komunálního odpadu, ale má být určena v závislosti na nesprávných a nepřesných kritériích, tj. na počtu a objemu nádob nebo na počtu uživatelů bytu. Taková úprava bude podle navrhovatelů působit demotivačně a ve svém důsledku může být vnímána jako porušení čl. 7 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Napadená úprava rovněž podle názoru navrhovatelů do značné míry snižuje odpovědnost obcí za úspornost a racionalizaci nakládání s komunálním odpadem. Zavedením těchto poplatků by docházelo k paušalizaci bez ohledu na to, zda poplatníci využívají systém nakládání s komunálním odpadem určený obcí, či nikoliv.
II.
K posouzení návrhu si Ústavní soud vyžádal podle § 69 zákona o Ústavním soudu vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že zákon č. 37/2000 Sb. byl v tomto orgánu projednán jako sněmovní tisk č. 229. Návrh byl předložen skupinou poslanců v květnu 1999 a podle důvodové zprávy bylo jeho cílem reagovat na danou situaci na základě roční zkušenosti s působením zákona o odpadech na úseku nakládání s komunálním odpadem. V praxi se ukázaly některé potíže a jako nejproblematičtější se jevila právě část zákona upravující úhradu za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu jako smluvní, věcně regulovanou, cenu placenou fyzickými osobami obci. Zejména ve velkých městech a obcích přibylo subjektů, které bez smlouvy využívaly systém svozu a sběru stanovený obcí. Novela podle důvodové zprávy zavádí možnost stanovit obecně závaznou vyhláškou v samostatné působnosti místní systém sběru, svozu, třídění, využívání a zneškodňování komunálního odpadu včetně systému nakládání se stavebním odpadem a stanovit i vybírat poplatek za komunální odpad. Tato možnost v § 10 odst. 5 zákona o odpadech dovoluje vymezení maximální výše poplatku, přičemž se postupuje obdobně jako u některých jiných místních poplatků, kde obce rovněž mohou stanovit jejich výši podle místních poměrů a vždy v mezích stanovených zákonem. K samotnému návrhu na zrušení části zákona pak Poslanecká sněmovna uvedla, že návrh podle jejího názoru neobsahuje jednoznačné právní argumenty pro posouzení věci z ústavněprávních hledisek, spíše jsou v něm uvedeny argumenty věcné či jsou uvedena odlišná právní stanoviska k legitimitě řešení problému nakládání s komunálním odpadem. Navrhovatelé se ne zcela jednoznačně vyjádřili, v čem spatřují rozpor s Listinou nebo Ústavou, argumentace je vedena v rovině spíše věcně technické než právní. Poslanecká sněmovna vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal při projednávání zákona ve shodě s platnou ústavní procedurou a v přesvědčení, že přijatý zákon není v rozporu s Ústavou, ústavním pořádkem nebo právním řádem České republiky. Ponechal však na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost předmětných ustanovení zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Senát ve svém vyjádření uvedl, že pochybnosti o ústavnosti poplatku zavedeného novelou zákona o odpadech byly vzneseny i při jednání Senátu. Při projednávání zákona bylo konstatováno, že zařazení nového poplatku za komunální odpad do zákona o odpadech plně nezapadá do současného systému právní úpravy poplatků. Podle § 14 odst. 1 písm. h) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, patří do samostatné působnosti obce i stanovení druhů místních poplatků a jejich sazeb obecně závaznými vyhláškami. Tyto obecně závazné vyhlášky musí být podle § 16 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb. v souladu se zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány státní správy k jejich provedení. Zvláštním zákonem, který upravuje druhy a výši poplatků, které může obec v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou upravit, je zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o místních poplatcích"). Úprava poplatků v samostatné působnosti obce bez ohledu na konkrétní název poplatku naplňuje vždy znaky místního poplatku. Nezařazení poplatku za komunální odpad do zákona o místních poplatcích není navíc ničím specifickým odůvodněno. Dále Senát ve svém vyjádření uvedl, že Listina ve svém čl. 4 odst. 1 stanoví, že povinnosti mohou být ukládány pouze na základě zákona a v jeho mezích, přičemž čl. 11 odst. 5 Listiny tuto zásadu zpřesňuje tak, že daně a poplatky lze ukládat pouze na základě zákona. Z toho Senát dovodil, že meze určitého druhu poplatku, tj. jeho výše, musí být dány zákonem. Obec pak při stanovení druhu poplatku a sazeb může svou obecně závaznou vyhláškou rozhodnout, který z druhů poplatků stanovených v zákoně se bude na jejím území vybírat, přičemž sazbu může stanovit pouze do maximální výše dané zákonem. Z tohoto důvodu lze zejména ustanovení § 10 odst. 5 novely zákona o odpadech pokládat za nedostatečné, neboť zde není stanovena konkrétní nepřekročitelná hranice výše sazby zaváděného poplatku, ale pouze hranice předpokládaná, která je vázána na očekávané oprávněné náklady obce vyplývající z režimu nakládání s komunálním odpadem. Konkrétní maximální výše tedy bude záviset v jednotlivých případech mimo jiné na nákladech, které bude účtovat subjekt, který bude provádět sběr, svoz, třídění, případně zneškodňování odpadu. Uvedená konstrukce poplatku neobsahuje ani další nezbytné atributy poplatku, jako je splatnost, případně důvody pro snížení nebo prominutí poplatku z důvodu zmírnění nebo odstranění tvrdosti a podmínky osvobození od poplatku.
Senát projednával návrh novely zákona o odpadech na své 12. schůzi druhého funkčního období dne 10. prosince 1999. Po obsáhlé diskusi návrh tohoto zákona zamítl, protože při jeho projednávání shledal ústavní nedostatky, pro něž nemohl s návrhem vyslovit souhlas.
Bez výzvy Ústavního soudu bylo předloženo i stanovisko zástupců obcí, kteří se sešli dne 4. 5. 2000 na pracovním setkání, k podanému návrhu. Vyplynulo z něj, že nesouhlasí s návrhem na zrušení uvedené části zákona o odpadech. Nesouhlasí s námitkou, že v novele zákona o odpadech není omezena výše poplatku a základ pro jeho výpočet není jednoznačně stanoven. Podle jejich názoru je § 10 odst. 5 novely zákona o odpadech dostatečně konkrétní při stanovení maximální výše poplatku. Každá obec musí poplatek schválit formou obecně závazné vyhlášky a bylo by neodpovědné předpokládat, že by obecní zastupitelstvo zatížilo obyvatele vyšším poplatkem neodpovídajícím skutečným nákladům. Ve skutečnosti budou obce i nadále nakládání s komunálním odpadem dotovat ze svých rozpočtů. Plně jim vyhovuje způsob určení výše poplatku stanovený v novele zákona o odpadech, protože v každé obci může být obyvatelům poskytován jiný rozsah služeb, dále se v různé výši poplatku zákonitě promítne např. vzdálenost skládky odpadů od obce, cena za uložení odpadů na skládce atd. Zástupci obcí sdělili rovněž výhrady proti tvrzení o tom, že se zavádí paušální poplatek bez ohledu na to, zda a v jaké míře poplatníci využívají systém komunálního odpadu určený obcí. K tomu uvedli, že úprava obsažená v zákoně připouští možnost stanovení poplatku vedle kapitační formy např. na objem sběrné nádoby, podle počtu sběrných nádob apod. Zkušenosti obcí, které zavedly kapitační poplatek, jsou takové, že po jeho zavedení vzrostla čistota obce. Dále zástupci obcí uvedli, že v novele zákona o odpadech je stanoveno, že správu poplatku vykonává obec, a namítli, že ustanovení obecného zákona nemůže řešit způsob vybírání a splatnost poplatku, tyto otázky mohou být řešeny pouze obecně závaznou vyhláškou. Zásadní námitku vyjádřili zástupci obcí proti tvrzení, že novela zákona o odpadech nepřipouští, aby si fyzická osoba zvolila možnost nakládat s odpady v souladu s předpisy jinak, než je stanoveno v obecně závazné vyhlášce obce, a tím omezuje jedno ze základních práv občana - právo volby při využívání služeb a nakládání se svým vlastnictvím. Uvedli, že předchozí úprava vedla k tomu, že se občané vyhýbali využívání systému sběru odpadů stanovenému obcí s tvrzeními, která velmi zpochybňovala opodstatněnost tohoto jejich postupu. Zástupci obcí uvedli ještě další připomínky, které se však již nevztahují ke konkrétním bodům návrhu, ale obecně jsou obhajobou přijaté novely zákona o odpadech. Upozornili také na to, že je nezbytné, aby Ústavní soud zvážil možné důsledky právní diskontinuity, kdy řada obcí již v souladu s novelou zákona o odpadech provedla často nevratné změny v systému úhrad, zrušila předcházející smluvní vztahy s fyzickými osobami či vlastníky (správci) nemovitostí.
III.
S návrhem zákona vyslovila dne 9. listopadu 1999 potřebnou většinou souhlas Poslanecká sněmovna, Senát dne 10. prosince 1999 návrh zákona zamítl. Poslanecká sněmovna poté podle čl. 47 odst. 1 Ústavy dne 18. ledna 2000 návrh zákona ve stejném znění znovu přijala. Prezident republiky dne 3. února 2000 využil své pravomoci podle čl. 50 Ústavy a vrátil zákon Poslanecké sněmovně, která svým usnesením ze dne 22. února 2000 setrvala na zákonu. Toto usnesení bylo zveřejněno ve Sbírce zákonů pod č. 38/2000 Sb. a zákon byl vyhlášen pod č. 37/2000 Sb.
IV.
Původní úprava nakládání s komunálním odpadem a úhrady za svoz, třídění a zneškodňování komunálního odpadu byla obsažena v § 9 a 10 zákona o odpadech. Podle této úpravy systém sběru, třídění, využívání a zneškodňování komunálního odpadu mohla obec ve své samostatné působnosti upravovat obecně závaznou vyhláškou; úprava mohla zahrnovat i systém nakládání se stavebním odpadem. Fyzické osoby ode dne stanoveného vyhláškou byly povinny komunální odpad odděleně shromažďovat, třídit a předávat ke zpracování podle stanoveného systému, pokud neprokázaly, že tento odpad využily samy nebo samy zneškodnily v souladu se zákonem. Způsob prokazování této skutečnosti upravovala obec opět obecně závaznou vyhláškou. K podnikání v oblasti nakládání s komunálním odpadem na území obce bylo třeba vždy souhlasu příslušné obce, která rovněž stanovila podmínky, za kterých mohl být tento souhlas dán. O udělování souhlasu se rozhodovalo ve správním řízení. Úhrada za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu byla poskytována jako cena za tyto činnosti ve výši odpovídající zvláštním právním předpisům (zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů). Původci komunálního odpadu, kteří na základě písemné dohody využívali systém sběru a třídění komunálního odpadu, platili cenu sjednanou v dohodě s obcí. Úhrada za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu byla příjmem obce a z tohoto příjmu obec hradila náklady spojené s tříděným sběrem, svozem, tříděním, využitím a zneškodněním komunálního odpadu.
Zákonem č. 37/2000 Sb. byl novelizován zákon o odpadech i v návrhem napadených ustanoveních § 9 a 10. Uvedenou novelou zákona o odpadech byla uvedená právní úprava změněna. Nakládat s komunálním odpadem na území obce tak může buď obec nebo oprávněná osoba na základě písemného souhlasu obce. Zůstala zachována pravomoc obce ve své samostatné působnosti upravit obecně závaznou vyhláškou místní systém sběru, svozu, třídění, využívání a zneškodňování komunálního odpadu, včetně nakládání s odpadem stavebním. Současně však obec touto vyhláškou má nově stanovit výši poplatku za sběr, využívání a zneškodňování odpadů včetně způsobu jeho výběru. V této úpravě je obsažena změna dosavadního přístupu k úhradě za likvidaci komunálního odpadu, kdy z původní ceny za poskytovanou službu nová právní úprava přešla na formu poplatku. Nová právní úprava také zakotvila povinnost fyzických osob odkládat odpad na místech k tomu určených a ode dne stanoveného obecně závaznou vyhláškou komunální odpad odděleně shromažďovat, třídit a předávat k využití nebo zneškodnění podle systému stanoveného obcí. V novelizovaném § 10 zákona o odpadech je blíže definován poplatek za komunální odpad. Obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit a vybírat poplatek za komunální odpad vznikající na jejím území, kdy poplatníkem je každá fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad. Novela zavádí pojem plátce poplatku, kterým je vlastník nebo správce budovy či nemovitosti, kde vzniká komunální odpad, a který poplatek za komunální odpad rozúčtuje na jednotlivé poplatníky, přičemž na toto rozúčtování se přiměřeně použijí předpisy o usměrňování cen služeb spojených s nájmem bytu. Poplatník a plátce poplatku mohou za určitých podmínek splývat. Dále nová právní úprava stanoví, že správu poplatku vykonává obec. Nebude-li poplatek zaplacen včas nebo ve správné výši, vyměří obec poplatek platebním výměrem. V § 10 odst. 5 zákona o odpadech je stanovena maximální výše poplatku, která se stanoví podle předpokládaných oprávněných nákladů obce vyplývajících z režimu nakládání s komunálním odpadem a rozvržených na jednotlivé poplatníky podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů připadajících na jednotlivé nemovitosti nebo podle počtu uživatelů bytů a s ohledem na úroveň třídění tohoto odpadu. V poplatku mohou být dále promítnuty i náklady spojené s pronájmem nádob určených k odkládání odpadu. Poplatek za komunální odpad je příjmem obce.
V.
Navrhovatelé jako hlavní důvod návrhu na zrušení vymezené části zákona uvádějí, že novela změkčuje a rozmělňuje odpovědnost obce za systém sběru, třídění, využívání a zneškodňování komunálních odpadů tím, že zmocňuje obec k zavedení poplatku za nakládání s komunálním odpadem, který by obce mohly vybírat paušálně bez ohledu na to, zda se poplatník začlení do daného systému anebo zajistí likvidaci odpadu mimo tento systém.
Ústavní soud má za to, že změna konstrukce úhrady za komunální odpad, a to i do podoby poplatku, přísluší státu a je legitimní, stejně jako vymezení okruhu poplatníků příslušného poplatku. Stanovení širokého okruhu poplatníků poplatku za komunální odpad je podle názoru Ústavního soudu odůvodněno především veřejným zájmem na ochraně životního prostředí před znečištěním odpady. Všem fyzickým osobám, při jejichž činnosti vzniká komunální odpad, je uložena povinnost zařadit se do obcí garantovaného způsobu likvidace komunálního odpadu. O tom, že životní prostředí (jeho ochrana a péče o ně) se stává nezbytně prioritou každé společnosti, snad není potřebné vést obsáhlejší argumentaci. Obcí garantovaný a provozovaný systém sběru, likvidace atd. komunálního odpadu předpokládá takové postupy, které jsou šetrné k životnímu prostředí a narušují je v co nejmenším rozsahu. Samozřejmě i předchozí právní úprava apelovala na šetrný a životní prostředí neohrožující způsob likvidace komunálního odpadu, avšak pokud byla tato činnost realizovaná jako placená služba, bylo možno vyloučit z organizovaného sběru osoby, které zajišťovaly likvidaci odpadu jinak. Ústavní soud se na rozdíl od podaného návrhu domnívá, že novelizovaná úprava naopak odpovědnost obce za komunální odpad zpřísňuje v tom směru, že obec je povinna zajistit sběr a likvidaci veškerého komunálního odpadu na svém území a nepřesouvá odpovědnost na další subjekty. Zajisté by bylo možné (a zřejmě velmi obsáhle) diskutovat o přístupech k životnímu prostředí, ať bychom je označili za liberální, či konzervativní, a to i v oblasti nakládání s odpady, v zásadě je však nutno konstatovat, že legitimní a věcně správný je každý přístup šetřící přírodu. Přístup zvolený napadenou novelou tento znak nepochybně nese.
Druhou skupinu námitek navrhovatelů tvoří výhrady týkající se způsobu a rozsahu vymezení poplatku za komunální odpad v novelizované právní úpravě, kdy navrhovatelé namítají, že zákonná úprava neobsahuje úpravu všech atributů poplatku tak, aby bylo možno konstatovat podle čl. 11 odst. 5 Listiny, že poplatek je stanoven na základě zákona.
Vyjdeme-li ze slova "ukládat" v Listině, je možno učinit závěr, že ústavní zákon uvádí pojmy daň a poplatek jako pojmy objektivně rovnocenné ve smyslu povinnosti veřejnoprávní povahy.
Novela zákona o odpadech zavedla novou úpravu úhrady za nakládání s komunálním odpadem, a to ve formě poplatku za komunální odpad (dále jen"poplatek"), který stanovuje obec v rámci své samostatné působnosti a který je obcí spravován a je jejím příjmem. Podle uvedené specifikace lze dovodit, že je takto zákonem o odpadech v novelizovaném znění stanoven nový druh místního poplatku.
Místní poplatky jsou v našem právním řádu upraveny zákonem č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. V § 1 tohoto zákona je obsažen taxativní výčet poplatků, které mohou obce vybírat, dále pak jsou blíže specifikovány jednotlivé druhy poplatků, jejich předmět, osoby povinné platit příslušný poplatek, maximální sazba každého poplatku. Uvedený zákon upravuje i další obecné otázky, tj. sankce za nezaplacení poplatků včas nebo ve správné výši, lhůty, v nichž lze nezaplacené poplatky vyměřit, obsahuje pravomoc obce stanovit zavedení poplatků obecně závaznou vyhláškou, v níž budou upraveny podrobnosti vybírání poplatků, konkrétní sazba poplatků, ohlašovací povinnost ke vzniku poplatkové povinnosti, splatnost, úlevy a případné osvobození od poplatků. Obecně je rovněž upraveno oprávnění obce snížit nebo prominout poplatky, je-li to třeba ke zmírnění nebo odstranění tvrdosti v konkrétních případech. Pro řízení ve věcech poplatků je uvedeným zákonem stanovena subsidiární působnost zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o správě daní a poplatků").
Pro posouzení věci je zapotřebí ještě připomenout § 14 odst. 1 písm. h) zákona č. 367/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v němž je stanoveno, že do samostatné působnosti obce patří stanovení druhů místních poplatků a jejich sazeb podle zvláštního zákona s odkazem na zákon o místních poplatcích.
Z těchto ustanovení vyplývá, že novelou zákona o odpadech byl zaveden nový druh poplatku, který svou podstatou připomíná místní poplatek, ale vzhledem k taxativnímu výčtu druhů místních poplatků nemůže být pod zákon o místních poplatcích zahrnut. Novela zákona o odpadech sama tuto otázku neupravila, tj. přímo zákon o místních poplatcích nenovelizovala. Otázka zní, zda lze novelu zákona o odpadech v části týkající se poplatku za komunální odpad považovat za nepřímou novelu zákona o místních poplatcích. Podle názoru Ústavního soudu se však nejedná ani o nepřímou novelu zákona o místních poplatcích, protože kromě určení, že správcem poplatku je obec, a možnosti obce upravovat poplatek za komunální odpad obecně závaznou vyhláškou není v novele zákona o odpadech obsažena bližší vazba na zákon o místních poplatcích. Ze stejného důvodu nelze dovodit ani subsidiární působnost zákona o místních poplatcích, i když Ústavní soud konstatuje, že řešená tematika se nabízela k přehlednějšímu a organičtějšímu zařazení do zákona o místních poplatcích.
Zákon o odpadech v posuzovaných ustanoveních (§ 9 a 10) vymezuje především oprávnění obce upravit tento poplatek obecně závaznou vyhláškou, v níž je možno vymezit výši poplatku včetně způsobu jeho výběru, stanoví obec jako správce poplatku, vymezuje rozpočtové určení příjmu z poplatku, definuje poplatníka, předmět a základ poplatku a určuje i pravidla pro vymezení sazby poplatku.
Ústava v čl. 2 odst. 4 stanoví, že každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Obdobné ustanovení je obsaženo v čl. 2 odst. 3 Listiny s upřesněním v čl. 4 odst. 1 Listiny, kde je stanoveno, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Ve vztahu k daním a poplatkům je pak na místě připomenout i čl. 11 odst. 5 Listiny, který stanoví, že daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Aby daňové a poplatkové povinnosti a podmínky jejich vzniku odpovídaly uvedenému základnímu právu zakotvenému v Listině, musí mít svůj základ v zákoně. Zákonná úprava, jak lze dovodit z teoretických rozborů, musí určovat náležitosti poplatkového vztahu, tzv. prvky poplatku, kterými jsou subjekt poplatku, objekt poplatku, základ poplatku, sazba poplatku, úlevy a osvobození od poplatku, splatnost poplatku a sankce za nesplnění poplatkové povinnosti. Předmět daně jako subjektivního závazku určité osoby vůči státu je právní normou určené jednání, konání nebo chování osob. Právní důvod (titul) daně je dán zvláštním zákonem a na základě něho se také závazek určité osoby vůči státu vytváří. Daňová (poplatková) povinnost vzniká naplněním určitých zákonem vymezených právních skutečností, podmínek, které zakládají na straně státu (obce) právní nárok na daň (poplatek) a na straně osoby daňový (poplatkový) závazek. Daň má vynutitelný charakter (na základě zákona se vybírá), zákon přesně vymezuje skutečnosti zakládající daňovou povinnost, výši a lhůtu splatnosti. Na rozdíl od poplatku se však u daně jedná o peněžitá plnění, která nejsou vybírána jako vyrovnání za individuální výhodu.
Ve vztahu k vymezení základu poplatku a jeho sazby lze uvést určité pochybnosti ve vztahu ke specifické metodě, jak byly tyto atributy poplatku upraveny. Specifičnost tohoto poplatku spočívá v tom, že je poplatníkům (fyzickým osobám) stanovován sice podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů nebo podle počtu uživatelů bytů, tedy navozuje dojem poplatku placeného pevnými částkami (tedy určitou sazbou), avšak podle vymezení základu, z něhož se poplatek stanoví, se jedná o cenu za poskytnuté služby, protože poplatek se vypočítává podle předpokládaných oprávněných nákladů obce vyplývajících z režimu nakládání s komunálním odpadem. Pojem předpokládané oprávněné náklady obce vyplývající z režimu nakládání s komunálním odpadem ale novelou zákona o odpadech přesně vymezen není, vzhledem k povaze takto stanoveného základu však ani vymezen být přesně nemůže. Samy obce ve svém vyjádření připouštějí, že tyto náklady se mohou výrazně lišit, může je ovlivňovat řada skutečností mimo obec samotnou (např. i náklady subjektu, který na základě písemného souhlasu obce bude s komunálním odpadem nakládat). V tomto směru však maximální výši poplatku nelze zřejmě stanovit jednoduše a jednotnou částkou, protože to s ohledem na jeho konstrukci (která prostě nemůže být stanovena jinak) není možné.
Novela zákona o odpadech v § 10 odst. 3 určuje, že správu poplatku vykonává obec, která ho na svém území zavedla, a to i z hlediska zákona o správě daní a poplatků. Správou daní a poplatků podle § 1 odst. 2 zákona se rozumí právo orgánu, jemuž přísluší správa daně nebo poplatku, (v tomto případě obce) činit opatření potřebná ke správnému a úplnému zjištění, stanovení a splnění daňových povinností, zejména právo vyhledávat daňové subjekty, daně vyměřit, vybírat, vyúčtovat, vymáhat nebo kontrolovat podle zákona o správě daní a poplatků jejich splnění ve stanovené výši a době. Současně zákon o správě daní a poplatků definuje i povinnosti poplatníků týkající se plnění jejich poplatkové povinnosti, splatnost a vymahatelnost poplatku. Zákon o správě daní a poplatků určuje rovněž sankce za nesplnění poplatkové povinnosti a připouští možnost využití institutu prominutí při nesplnění poplatkové povinnosti. Na stanovený poplatek (jeho atributy) tak především lze vztáhnout ustanovení obsažená zejména v části šesté zákona o správě daní a poplatků; rozhodnutí v této oblasti učiněná podléhají také soudnímu přezkumu podle § 244 a násl. občanského soudního řádu. Lze proto podle názoru Ústavního soudu konstatovat, že se subsidiární aplikací zákona o správě daní a poplatků jsou zákonem upraveny i v teorii zmiňované další atributy poplatku tak, aby bylo možno uzavřít, že poplatek za komunální odpad je stanoven na základě zákona, čímž je splněn i požadavek čl. 11 odst. 5 Listiny.
Ústavní soud neshledal, že by napadená ustanovení zákona o odpadech byla v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, a proto návrh skupiny senátorů zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 10. ledna 2001 v plénu o návrhu skupiny senátorů na zrušení § 9 a 10 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění zákona č. 37/2000 Sb.,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Dne 5. 4. 2000 podala skupina 17 senátorů Parlamentu České republiky podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") návrh na zrušení čl. I bodu 4 zákona č. 37/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o odpadech"). Napadená část zákona je podle názoru navrhovatelů v rozporu s čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 1, 2 a 4 a čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Podaný návrh chápe Ústavní soud (podle své ustálené judikatury) jako návrh na zrušení příslušné části zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, a to ve znění pozdějších předpisů (novel), tedy i v ustanoveních, která nově zákon o odpadech obsahuje a jehož shora označené části změněné novelou jsou napadány. V tomto směru pouze stručně odkazuje na svá srovnatelná rozhodnutí učiněná v minulosti, jejichž jádrem je konstatování, že novela zákona nemá vlastní normativní existenci.
Návrh skupiny senátorů na zrušení uvedené části zákona je odůvodněn takto:
Zákon o odpadech je konstruován na zásadě, že za systém sběru, třídění, využívání a zneškodňování komunálních odpadů plně odpovídá obec. Přijatá novela podle názoru navrhovatelů odpovědnost obce změkčuje a rozmělňuje tím, že zmocňuje obec k zavedení poplatku za nakládání s komunálním odpadem, který by obce mohly vybírat paušálně bez ohledu na to, zda se poplatník začlení do systému nakládání s komunálním odpadem, který obec určila, anebo zajistí jeho likvidaci mimo tento systém.
Navrhovatelé namítají, že zmocnění obce k zavedení a vybírání poplatku za nakládání s komunálním odpadem lze považovat za zákonné zmocnění, kterým se zavádí nový poplatek. Pokud by se s ním mělo nakládat stejně jako s ostatními povinnými poplatky, bylo jej nutno zařadit do již existujícího systému daní a poplatků. Dané zmocnění v novele zákona o odpadech i celá konstrukce poplatku je však z tohoto pohledu vadná, protože poplatek za nakládání s komunálním odpadem neobsahuje všechny atributy této povinné dávky. V souladu s platnou soustavou daní a poplatků musí každý nově zaváděný poplatek obsahovat určení základu poplatku, jeho výši, poplatníky, způsob vybírání poplatků, rozpočtové určení příjmů z poplatku a sankce za neplnění poplatkové povinnosti. Úprava obsažená v napadené části zákona neobsahuje všechny atributy poplatku a u těch, které obsahuje, lze mít pochybnosti o jejich správnosti nebo přesnosti. Právě v tomto nedostatku spatřují navrhovatelé rozpor s čl. 4 odst. 1, 2 a 4 a čl. 11 odst. 5 Listiny.
Dále navrhovatelé namítají, že napadená část zákona nerozlišuje, zda fyzická osoba definovaná jako poplatník ("fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad") je zapojena do systému, který obec stanovila pro likvidaci komunálního odpadu, anebo stojí mimo něj. Na rozdíl od původní úpravy napadená část zákona nedává fyzickým osobám, které produkují komunální odpad, legální možnost zbavit se poplatkové povinnosti tím, že prokáží, že odpad využily samy anebo ho samy zneškodnily.
Namítají také, že výše poplatku není odvozována od skutečného objemu komunálního odpadu, ale má být určena v závislosti na nesprávných a nepřesných kritériích, tj. na počtu a objemu nádob nebo na počtu uživatelů bytu. Taková úprava bude podle navrhovatelů působit demotivačně a ve svém důsledku může být vnímána jako porušení čl. 7 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Napadená úprava rovněž podle názoru navrhovatelů do značné míry snižuje odpovědnost obcí za úspornost a racionalizaci nakládání s komunálním odpadem. Zavedením těchto poplatků by docházelo k paušalizaci bez ohledu na to, zda poplatníci využívají systém nakládání s komunálním odpadem určený obcí, či nikoliv.
II.
K posouzení návrhu si Ústavní soud vyžádal podle § 69 zákona o Ústavním soudu vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že zákon č. 37/2000 Sb. byl v tomto orgánu projednán jako sněmovní tisk č. 229. Návrh byl předložen skupinou poslanců v květnu 1999 a podle důvodové zprávy bylo jeho cílem reagovat na danou situaci na základě roční zkušenosti s působením zákona o odpadech na úseku nakládání s komunálním odpadem. V praxi se ukázaly některé potíže a jako nejproblematičtější se jevila právě část zákona upravující úhradu za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu jako smluvní, věcně regulovanou, cenu placenou fyzickými osobami obci. Zejména ve velkých městech a obcích přibylo subjektů, které bez smlouvy využívaly systém svozu a sběru stanovený obcí. Novela podle důvodové zprávy zavádí možnost stanovit obecně závaznou vyhláškou v samostatné působnosti místní systém sběru, svozu, třídění, využívání a zneškodňování komunálního odpadu včetně systému nakládání se stavebním odpadem a stanovit i vybírat poplatek za komunální odpad. Tato možnost v § 10 odst. 5 zákona o odpadech dovoluje vymezení maximální výše poplatku, přičemž se postupuje obdobně jako u některých jiných místních poplatků, kde obce rovněž mohou stanovit jejich výši podle místních poměrů a vždy v mezích stanovených zákonem. K samotnému návrhu na zrušení části zákona pak Poslanecká sněmovna uvedla, že návrh podle jejího názoru neobsahuje jednoznačné právní argumenty pro posouzení věci z ústavněprávních hledisek, spíše jsou v něm uvedeny argumenty věcné či jsou uvedena odlišná právní stanoviska k legitimitě řešení problému nakládání s komunálním odpadem. Navrhovatelé se ne zcela jednoznačně vyjádřili, v čem spatřují rozpor s Listinou nebo Ústavou, argumentace je vedena v rovině spíše věcně technické než právní. Poslanecká sněmovna vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal při projednávání zákona ve shodě s platnou ústavní procedurou a v přesvědčení, že přijatý zákon není v rozporu s Ústavou, ústavním pořádkem nebo právním řádem České republiky. Ponechal však na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost předmětných ustanovení zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Senát ve svém vyjádření uvedl, že pochybnosti o ústavnosti poplatku zavedeného novelou zákona o odpadech byly vzneseny i při jednání Senátu. Při projednávání zákona bylo konstatováno, že zařazení nového poplatku za komunální odpad do zákona o odpadech plně nezapadá do současného systému právní úpravy poplatků. Podle § 14 odst. 1 písm. h) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, patří do samostatné působnosti obce i stanovení druhů místních poplatků a jejich sazeb obecně závaznými vyhláškami. Tyto obecně závazné vyhlášky musí být podle § 16 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb. v souladu se zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány státní správy k jejich provedení. Zvláštním zákonem, který upravuje druhy a výši poplatků, které může obec v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou upravit, je zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o místních poplatcích"). Úprava poplatků v samostatné působnosti obce bez ohledu na konkrétní název poplatku naplňuje vždy znaky místního poplatku. Nezařazení poplatku za komunální odpad do zákona o místních poplatcích není navíc ničím specifickým odůvodněno. Dále Senát ve svém vyjádření uvedl, že Listina ve svém čl. 4 odst. 1 stanoví, že povinnosti mohou být ukládány pouze na základě zákona a v jeho mezích, přičemž čl. 11 odst. 5 Listiny tuto zásadu zpřesňuje tak, že daně a poplatky lze ukládat pouze na základě zákona. Z toho Senát dovodil, že meze určitého druhu poplatku, tj. jeho výše, musí být dány zákonem. Obec pak při stanovení druhu poplatku a sazeb může svou obecně závaznou vyhláškou rozhodnout, který z druhů poplatků stanovených v zákoně se bude na jejím území vybírat, přičemž sazbu může stanovit pouze do maximální výše dané zákonem. Z tohoto důvodu lze zejména ustanovení § 10 odst. 5 novely zákona o odpadech pokládat za nedostatečné, neboť zde není stanovena konkrétní nepřekročitelná hranice výše sazby zaváděného poplatku, ale pouze hranice předpokládaná, která je vázána na očekávané oprávněné náklady obce vyplývající z režimu nakládání s komunálním odpadem. Konkrétní maximální výše tedy bude záviset v jednotlivých případech mimo jiné na nákladech, které bude účtovat subjekt, který bude provádět sběr, svoz, třídění, případně zneškodňování odpadu. Uvedená konstrukce poplatku neobsahuje ani další nezbytné atributy poplatku, jako je splatnost, případně důvody pro snížení nebo prominutí poplatku z důvodu zmírnění nebo odstranění tvrdosti a podmínky osvobození od poplatku.
Senát projednával návrh novely zákona o odpadech na své 12. schůzi druhého funkčního období dne 10. prosince 1999. Po obsáhlé diskusi návrh tohoto zákona zamítl, protože při jeho projednávání shledal ústavní nedostatky, pro něž nemohl s návrhem vyslovit souhlas.
Bez výzvy Ústavního soudu bylo předloženo i stanovisko zástupců obcí, kteří se sešli dne 4. 5. 2000 na pracovním setkání, k podanému návrhu. Vyplynulo z něj, že nesouhlasí s návrhem na zrušení uvedené části zákona o odpadech. Nesouhlasí s námitkou, že v novele zákona o odpadech není omezena výše poplatku a základ pro jeho výpočet není jednoznačně stanoven. Podle jejich názoru je § 10 odst. 5 novely zákona o odpadech dostatečně konkrétní při stanovení maximální výše poplatku. Každá obec musí poplatek schválit formou obecně závazné vyhlášky a bylo by neodpovědné předpokládat, že by obecní zastupitelstvo zatížilo obyvatele vyšším poplatkem neodpovídajícím skutečným nákladům. Ve skutečnosti budou obce i nadále nakládání s komunálním odpadem dotovat ze svých rozpočtů. Plně jim vyhovuje způsob určení výše poplatku stanovený v novele zákona o odpadech, protože v každé obci může být obyvatelům poskytován jiný rozsah služeb, dále se v různé výši poplatku zákonitě promítne např. vzdálenost skládky odpadů od obce, cena za uložení odpadů na skládce atd. Zástupci obcí sdělili rovněž výhrady proti tvrzení o tom, že se zavádí paušální poplatek bez ohledu na to, zda a v jaké míře poplatníci využívají systém komunálního odpadu určený obcí. K tomu uvedli, že úprava obsažená v zákoně připouští možnost stanovení poplatku vedle kapitační formy např. na objem sběrné nádoby, podle počtu sběrných nádob apod. Zkušenosti obcí, které zavedly kapitační poplatek, jsou takové, že po jeho zavedení vzrostla čistota obce. Dále zástupci obcí uvedli, že v novele zákona o odpadech je stanoveno, že správu poplatku vykonává obec, a namítli, že ustanovení obecného zákona nemůže řešit způsob vybírání a splatnost poplatku, tyto otázky mohou být řešeny pouze obecně závaznou vyhláškou. Zásadní námitku vyjádřili zástupci obcí proti tvrzení, že novela zákona o odpadech nepřipouští, aby si fyzická osoba zvolila možnost nakládat s odpady v souladu s předpisy jinak, než je stanoveno v obecně závazné vyhlášce obce, a tím omezuje jedno ze základních práv občana - právo volby při využívání služeb a nakládání se svým vlastnictvím. Uvedli, že předchozí úprava vedla k tomu, že se občané vyhýbali využívání systému sběru odpadů stanovenému obcí s tvrzeními, která velmi zpochybňovala opodstatněnost tohoto jejich postupu. Zástupci obcí uvedli ještě další připomínky, které se však již nevztahují ke konkrétním bodům návrhu, ale obecně jsou obhajobou přijaté novely zákona o odpadech. Upozornili také na to, že je nezbytné, aby Ústavní soud zvážil možné důsledky právní diskontinuity, kdy řada obcí již v souladu s novelou zákona o odpadech provedla často nevratné změny v systému úhrad, zrušila předcházející smluvní vztahy s fyzickými osobami či vlastníky (správci) nemovitostí.
III.
S návrhem zákona vyslovila dne 9. listopadu 1999 potřebnou většinou souhlas Poslanecká sněmovna, Senát dne 10. prosince 1999 návrh zákona zamítl. Poslanecká sněmovna poté podle čl. 47 odst. 1 Ústavy dne 18. ledna 2000 návrh zákona ve stejném znění znovu přijala. Prezident republiky dne 3. února 2000 využil své pravomoci podle čl. 50 Ústavy a vrátil zákon Poslanecké sněmovně, která svým usnesením ze dne 22. února 2000 setrvala na zákonu. Toto usnesení bylo zveřejněno ve Sbírce zákonů pod č. 38/2000 Sb. a zákon byl vyhlášen pod č. 37/2000 Sb.
IV.
Původní úprava nakládání s komunálním odpadem a úhrady za svoz, třídění a zneškodňování komunálního odpadu byla obsažena v § 9 a 10 zákona o odpadech. Podle této úpravy systém sběru, třídění, využívání a zneškodňování komunálního odpadu mohla obec ve své samostatné působnosti upravovat obecně závaznou vyhláškou; úprava mohla zahrnovat i systém nakládání se stavebním odpadem. Fyzické osoby ode dne stanoveného vyhláškou byly povinny komunální odpad odděleně shromažďovat, třídit a předávat ke zpracování podle stanoveného systému, pokud neprokázaly, že tento odpad využily samy nebo samy zneškodnily v souladu se zákonem. Způsob prokazování této skutečnosti upravovala obec opět obecně závaznou vyhláškou. K podnikání v oblasti nakládání s komunálním odpadem na území obce bylo třeba vždy souhlasu příslušné obce, která rovněž stanovila podmínky, za kterých mohl být tento souhlas dán. O udělování souhlasu se rozhodovalo ve správním řízení. Úhrada za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu byla poskytována jako cena za tyto činnosti ve výši odpovídající zvláštním právním předpisům (zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů). Původci komunálního odpadu, kteří na základě písemné dohody využívali systém sběru a třídění komunálního odpadu, platili cenu sjednanou v dohodě s obcí. Úhrada za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu byla příjmem obce a z tohoto příjmu obec hradila náklady spojené s tříděným sběrem, svozem, tříděním, využitím a zneškodněním komunálního odpadu.
Zákonem č. 37/2000 Sb. byl novelizován zákon o odpadech i v návrhem napadených ustanoveních § 9 a 10. Uvedenou novelou zákona o odpadech byla uvedená právní úprava změněna. Nakládat s komunálním odpadem na území obce tak může buď obec nebo oprávněná osoba na základě písemného souhlasu obce. Zůstala zachována pravomoc obce ve své samostatné působnosti upravit obecně závaznou vyhláškou místní systém sběru, svozu, třídění, využívání a zneškodňování komunálního odpadu, včetně nakládání s odpadem stavebním. Současně však obec touto vyhláškou má nově stanovit výši poplatku za sběr, využívání a zneškodňování odpadů včetně způsobu jeho výběru. V této úpravě je obsažena změna dosavadního přístupu k úhradě za likvidaci komunálního odpadu, kdy z původní ceny za poskytovanou službu nová právní úprava přešla na formu poplatku. Nová právní úprava také zakotvila povinnost fyzických osob odkládat odpad na místech k tomu určených a ode dne stanoveného obecně závaznou vyhláškou komunální odpad odděleně shromažďovat, třídit a předávat k využití nebo zneškodnění podle systému stanoveného obcí. V novelizovaném § 10 zákona o odpadech je blíže definován poplatek za komunální odpad. Obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit a vybírat poplatek za komunální odpad vznikající na jejím území, kdy poplatníkem je každá fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad. Novela zavádí pojem plátce poplatku, kterým je vlastník nebo správce budovy či nemovitosti, kde vzniká komunální odpad, a který poplatek za komunální odpad rozúčtuje na jednotlivé poplatníky, přičemž na toto rozúčtování se přiměřeně použijí předpisy o usměrňování cen služeb spojených s nájmem bytu. Poplatník a plátce poplatku mohou za určitých podmínek splývat. Dále nová právní úprava stanoví, že správu poplatku vykonává obec. Nebude-li poplatek zaplacen včas nebo ve správné výši, vyměří obec poplatek platebním výměrem. V § 10 odst. 5 zákona o odpadech je stanovena maximální výše poplatku, která se stanoví podle předpokládaných oprávněných nákladů obce vyplývajících z režimu nakládání s komunálním odpadem a rozvržených na jednotlivé poplatníky podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů připadajících na jednotlivé nemovitosti nebo podle počtu uživatelů bytů a s ohledem na úroveň třídění tohoto odpadu. V poplatku mohou být dále promítnuty i náklady spojené s pronájmem nádob určených k odkládání odpadu. Poplatek za komunální odpad je příjmem obce.
V.
Navrhovatelé jako hlavní důvod návrhu na zrušení vymezené části zákona uvádějí, že novela změkčuje a rozmělňuje odpovědnost obce za systém sběru, třídění, využívání a zneškodňování komunálních odpadů tím, že zmocňuje obec k zavedení poplatku za nakládání s komunálním odpadem, který by obce mohly vybírat paušálně bez ohledu na to, zda se poplatník začlení do daného systému anebo zajistí likvidaci odpadu mimo tento systém.
Ústavní soud má za to, že změna konstrukce úhrady za komunální odpad, a to i do podoby poplatku, přísluší státu a je legitimní, stejně jako vymezení okruhu poplatníků příslušného poplatku. Stanovení širokého okruhu poplatníků poplatku za komunální odpad je podle názoru Ústavního soudu odůvodněno především veřejným zájmem na ochraně životního prostředí před znečištěním odpady. Všem fyzickým osobám, při jejichž činnosti vzniká komunální odpad, je uložena povinnost zařadit se do obcí garantovaného způsobu likvidace komunálního odpadu. O tom, že životní prostředí (jeho ochrana a péče o ně) se stává nezbytně prioritou každé společnosti, snad není potřebné vést obsáhlejší argumentaci. Obcí garantovaný a provozovaný systém sběru, likvidace atd. komunálního odpadu předpokládá takové postupy, které jsou šetrné k životnímu prostředí a narušují je v co nejmenším rozsahu. Samozřejmě i předchozí právní úprava apelovala na šetrný a životní prostředí neohrožující způsob likvidace komunálního odpadu, avšak pokud byla tato činnost realizovaná jako placená služba, bylo možno vyloučit z organizovaného sběru osoby, které zajišťovaly likvidaci odpadu jinak. Ústavní soud se na rozdíl od podaného návrhu domnívá, že novelizovaná úprava naopak odpovědnost obce za komunální odpad zpřísňuje v tom směru, že obec je povinna zajistit sběr a likvidaci veškerého komunálního odpadu na svém území a nepřesouvá odpovědnost na další subjekty. Zajisté by bylo možné (a zřejmě velmi obsáhle) diskutovat o přístupech k životnímu prostředí, ať bychom je označili za liberální, či konzervativní, a to i v oblasti nakládání s odpady, v zásadě je však nutno konstatovat, že legitimní a věcně správný je každý přístup šetřící přírodu. Přístup zvolený napadenou novelou tento znak nepochybně nese.
Druhou skupinu námitek navrhovatelů tvoří výhrady týkající se způsobu a rozsahu vymezení poplatku za komunální odpad v novelizované právní úpravě, kdy navrhovatelé namítají, že zákonná úprava neobsahuje úpravu všech atributů poplatku tak, aby bylo možno konstatovat podle čl. 11 odst. 5 Listiny, že poplatek je stanoven na základě zákona.
Vyjdeme-li ze slova "ukládat" v Listině, je možno učinit závěr, že ústavní zákon uvádí pojmy daň a poplatek jako pojmy objektivně rovnocenné ve smyslu povinnosti veřejnoprávní povahy.
Novela zákona o odpadech zavedla novou úpravu úhrady za nakládání s komunálním odpadem, a to ve formě poplatku za komunální odpad (dále jen"poplatek"), který stanovuje obec v rámci své samostatné působnosti a který je obcí spravován a je jejím příjmem. Podle uvedené specifikace lze dovodit, že je takto zákonem o odpadech v novelizovaném znění stanoven nový druh místního poplatku.
Místní poplatky jsou v našem právním řádu upraveny zákonem č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. V § 1 tohoto zákona je obsažen taxativní výčet poplatků, které mohou obce vybírat, dále pak jsou blíže specifikovány jednotlivé druhy poplatků, jejich předmět, osoby povinné platit příslušný poplatek, maximální sazba každého poplatku. Uvedený zákon upravuje i další obecné otázky, tj. sankce za nezaplacení poplatků včas nebo ve správné výši, lhůty, v nichž lze nezaplacené poplatky vyměřit, obsahuje pravomoc obce stanovit zavedení poplatků obecně závaznou vyhláškou, v níž budou upraveny podrobnosti vybírání poplatků, konkrétní sazba poplatků, ohlašovací povinnost ke vzniku poplatkové povinnosti, splatnost, úlevy a případné osvobození od poplatků. Obecně je rovněž upraveno oprávnění obce snížit nebo prominout poplatky, je-li to třeba ke zmírnění nebo odstranění tvrdosti v konkrétních případech. Pro řízení ve věcech poplatků je uvedeným zákonem stanovena subsidiární působnost zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o správě daní a poplatků").
Pro posouzení věci je zapotřebí ještě připomenout § 14 odst. 1 písm. h) zákona č. 367/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v němž je stanoveno, že do samostatné působnosti obce patří stanovení druhů místních poplatků a jejich sazeb podle zvláštního zákona s odkazem na zákon o místních poplatcích.
Z těchto ustanovení vyplývá, že novelou zákona o odpadech byl zaveden nový druh poplatku, který svou podstatou připomíná místní poplatek, ale vzhledem k taxativnímu výčtu druhů místních poplatků nemůže být pod zákon o místních poplatcích zahrnut. Novela zákona o odpadech sama tuto otázku neupravila, tj. přímo zákon o místních poplatcích nenovelizovala. Otázka zní, zda lze novelu zákona o odpadech v části týkající se poplatku za komunální odpad považovat za nepřímou novelu zákona o místních poplatcích. Podle názoru Ústavního soudu se však nejedná ani o nepřímou novelu zákona o místních poplatcích, protože kromě určení, že správcem poplatku je obec, a možnosti obce upravovat poplatek za komunální odpad obecně závaznou vyhláškou není v novele zákona o odpadech obsažena bližší vazba na zákon o místních poplatcích. Ze stejného důvodu nelze dovodit ani subsidiární působnost zákona o místních poplatcích, i když Ústavní soud konstatuje, že řešená tematika se nabízela k přehlednějšímu a organičtějšímu zařazení do zákona o místních poplatcích.
Zákon o odpadech v posuzovaných ustanoveních (§ 9 a 10) vymezuje především oprávnění obce upravit tento poplatek obecně závaznou vyhláškou, v níž je možno vymezit výši poplatku včetně způsobu jeho výběru, stanoví obec jako správce poplatku, vymezuje rozpočtové určení příjmu z poplatku, definuje poplatníka, předmět a základ poplatku a určuje i pravidla pro vymezení sazby poplatku.
Ústava v čl. 2 odst. 4 stanoví, že každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Obdobné ustanovení je obsaženo v čl. 2 odst. 3 Listiny s upřesněním v čl. 4 odst. 1 Listiny, kde je stanoveno, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Ve vztahu k daním a poplatkům je pak na místě připomenout i čl. 11 odst. 5 Listiny, který stanoví, že daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Aby daňové a poplatkové povinnosti a podmínky jejich vzniku odpovídaly uvedenému základnímu právu zakotvenému v Listině, musí mít svůj základ v zákoně. Zákonná úprava, jak lze dovodit z teoretických rozborů, musí určovat náležitosti poplatkového vztahu, tzv. prvky poplatku, kterými jsou subjekt poplatku, objekt poplatku, základ poplatku, sazba poplatku, úlevy a osvobození od poplatku, splatnost poplatku a sankce za nesplnění poplatkové povinnosti. Předmět daně jako subjektivního závazku určité osoby vůči státu je právní normou určené jednání, konání nebo chování osob. Právní důvod (titul) daně je dán zvláštním zákonem a na základě něho se také závazek určité osoby vůči státu vytváří. Daňová (poplatková) povinnost vzniká naplněním určitých zákonem vymezených právních skutečností, podmínek, které zakládají na straně státu (obce) právní nárok na daň (poplatek) a na straně osoby daňový (poplatkový) závazek. Daň má vynutitelný charakter (na základě zákona se vybírá), zákon přesně vymezuje skutečnosti zakládající daňovou povinnost, výši a lhůtu splatnosti. Na rozdíl od poplatku se však u daně jedná o peněžitá plnění, která nejsou vybírána jako vyrovnání za individuální výhodu.
Ve vztahu k vymezení základu poplatku a jeho sazby lze uvést určité pochybnosti ve vztahu ke specifické metodě, jak byly tyto atributy poplatku upraveny. Specifičnost tohoto poplatku spočívá v tom, že je poplatníkům (fyzickým osobám) stanovován sice podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů nebo podle počtu uživatelů bytů, tedy navozuje dojem poplatku placeného pevnými částkami (tedy určitou sazbou), avšak podle vymezení základu, z něhož se poplatek stanoví, se jedná o cenu za poskytnuté služby, protože poplatek se vypočítává podle předpokládaných oprávněných nákladů obce vyplývajících z režimu nakládání s komunálním odpadem. Pojem předpokládané oprávněné náklady obce vyplývající z režimu nakládání s komunálním odpadem ale novelou zákona o odpadech přesně vymezen není, vzhledem k povaze takto stanoveného základu však ani vymezen být přesně nemůže. Samy obce ve svém vyjádření připouštějí, že tyto náklady se mohou výrazně lišit, může je ovlivňovat řada skutečností mimo obec samotnou (např. i náklady subjektu, který na základě písemného souhlasu obce bude s komunálním odpadem nakládat). V tomto směru však maximální výši poplatku nelze zřejmě stanovit jednoduše a jednotnou částkou, protože to s ohledem na jeho konstrukci (která prostě nemůže být stanovena jinak) není možné.
Novela zákona o odpadech v § 10 odst. 3 určuje, že správu poplatku vykonává obec, která ho na svém území zavedla, a to i z hlediska zákona o správě daní a poplatků. Správou daní a poplatků podle § 1 odst. 2 zákona se rozumí právo orgánu, jemuž přísluší správa daně nebo poplatku, (v tomto případě obce) činit opatření potřebná ke správnému a úplnému zjištění, stanovení a splnění daňových povinností, zejména právo vyhledávat daňové subjekty, daně vyměřit, vybírat, vyúčtovat, vymáhat nebo kontrolovat podle zákona o správě daní a poplatků jejich splnění ve stanovené výši a době. Současně zákon o správě daní a poplatků definuje i povinnosti poplatníků týkající se plnění jejich poplatkové povinnosti, splatnost a vymahatelnost poplatku. Zákon o správě daní a poplatků určuje rovněž sankce za nesplnění poplatkové povinnosti a připouští možnost využití institutu prominutí při nesplnění poplatkové povinnosti. Na stanovený poplatek (jeho atributy) tak především lze vztáhnout ustanovení obsažená zejména v části šesté zákona o správě daní a poplatků; rozhodnutí v této oblasti učiněná podléhají také soudnímu přezkumu podle § 244 a násl. občanského soudního řádu. Lze proto podle názoru Ústavního soudu konstatovat, že se subsidiární aplikací zákona o správě daní a poplatků jsou zákonem upraveny i v teorii zmiňované další atributy poplatku tak, aby bylo možno uzavřít, že poplatek za komunální odpad je stanoven na základě zákona, čímž je splněn i požadavek čl. 11 odst. 5 Listiny.
Ústavní soud neshledal, že by napadená ustanovení zákona o odpadech byla v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, a proto návrh skupiny senátorů zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
